析行政合理性原则的适用：以合理控制房价为视角

魏 强

(山东广播电视大学文法学院，山东济南250101)

行政合理性原则是行政法的基本原则之一，其内容是要求行政机关的一切活动必须在依法的基础上，做到客观、适度、符合理性，从而真正做到不与法律规定相抵触，实现国家行政的正义性。面对现今社会的复杂情况，规范行政活动的法律很难做到事无巨细、面面俱到，要使行政机关针对各种复杂的具体情况做出合法并且恰当的处理，就需要赋予其一定的自由裁量权，但是如果自由裁量权被滥用将会给社会带来巨大的危害，为了防止该权力的滥用，法律要求行政机关在行使权利的过程中必须要在一定的范围和幅度内遵循相应的标准。而确立这些行为标准则需要行政机关根据其活动的性质和特点并能真正体现宪法的精神和国民的根本利益来规制行政行为，即行政法学上讲的行政合理性原则。其内容可概括为:第一，行使权力的动机应符合法律赋予该权力的宗旨;第二，行使权力的行为应当建立在正当考量的基础上;第三，行使权力的内容和结果应当公平、适度，合乎情理并具有可行性①王连昌，马怀德主编:《行政法学》，北京:中国政法大学出版社，2002年版，第27页。。

一、行政合理性原则的基本内涵

行政合理性原则主要包括平等原则和比例原则。平等原则要求行政行为的相对人须拥有平等的行政法律地位，行政机关在行使公权力时应当予以相对人平等的对待。比例原则则是要求行政机关在行使公权力时，应在公共利益与个体利益之间全面加以考量，采取对相对人的权益限制或损害程度最小的行为方式，不得超过必要的限度②张树义:《行政法与行政诉讼法学》，北京:高等教育出版社，2007年版，第32页。。

平等原则的内涵具体来说就是同等情况同等对待，不同情况则区别对待，任何国家机关都不得任意实施差别待遇。因此，行政机关在立法时应当对所调整的行政对象进行合理的分类，以防止立法过程中因分类的不合理而造成歧视。另外，行政机关在执法裁量过程中，法律、法规对行政行为的目的、范围一般只是加以原则性规范，行政行为的具体标准、方式等则由行政机关来自行抉择。当行政机关在行使择决权时，应超越形式主义的平等，避免机械的、形式的上的无差别平等，从社会动态的实际情况出发，本着公平、正义的理念，根据事物的本质做出合理的不同抉择。也就是说，在行政裁量权的行使时不应仅仅因某种事实的不同而做出不同的处理，而是应根据事实不同与处理不同之间本质的必然联系做出选择，从而实现真正的合法、合理行政。可以说平等裁量是行政裁量权的最高境界。比例原则最早是由德国行政法学家奥托·迈耶针对“警察权力不可违反比例原则”在其《德国行政法》一书中提出的，之后被广泛应用到各行政管理领域。其内涵就是从依法治国和保护基本权利的宪法要求出发，以实质性规则所特有的伸缩性和非常广泛的使用性，来解决在行政过程中遇到的大量实际问题，从而弥补成文法国家法律的漏洞和缺陷，并通过在社会实际生活中起到广泛的积极应用，真正实现依法治国的目的③于安:《德国行政法》，北京:清华大学出版社，1999年版，第31－32页。。

比例原则要求行政机关在行使自由裁量权时，要在全面考量公共利益和个体利益的基础上选择对所有相对人造成最小侵害的适当方式加以实施，不得超出必要的限度，因此也被称之为“最小侵害原则”。包括三个基本内容:1、适当原则。是指行政机关在行使自由裁量权时所采取的措施应当能够实现行政目的或者至少能有助于目的的实现。其主要是针对行政措施与行政目的之间的实际客观联系，要求所实施的措施须符合行政目的的实现，假如行政手段的实施不可能实现其行政目的，则属于违反了适当原则，也会给社会造成一定的危害。2、必要性原则。也被称为最小损害原则。是指在有多种能够达到行政目的的措施中，行政机关应当选择对相对人权益损害最小的手段为限，以最小的代价赢取最大效果。3、均衡原则。是指行政主体为了达到目的而采取的行政措施对相对人合法利益的侵害必须要小于该行为目的所要实现的社会公共利益，即不得超过一定限度。也就是说，行政机关在行使公权力时应充分权衡，不能为了一个小的公共利益而去侵害相对大的个体利益，即不得“杀鸡取卵”，否则就违反了该项原则。

二、房价控制规制适用行政合理性原则的检讨

合理控制房价是一个非常庞大、复杂的系统工程，立法机关不可能通过严格的法律规范面面俱到地约束政府机关的房价调控行为，因此在法律上赋予行政机关一定程度的自由裁量权是房价合理调控的实际需要。但各级国家行政机关依法行使自由裁量权制定相关的控制房价政策和法规时，应在全面衡量公益与私益以及社会的实际需求等社会总体效益的基础上选择损失最小的方式进行，而不能超过必要的限度，否则，将起不到有效控制房价的作用，甚至会使得住房市场秩序更加混乱。因此，行政法合理性原则在控制房价的适用应从以下几个方面加以考虑:

(一)政府控制房价的动因应符合行政的目的

政府的行政活动是基于公共利益的需要，其所追求的目标是为了谋取公共利益，维护公共秩序，增进社会公共福祉。居住权是宪法赋予公民最基本的生存权利，同时宪法也规定了政府有责任向国民提供住房保障社会福祉的职责，政府作为保障公民居住权实现的责任主体，应通过实施公正、合理的法律制度帮助国民实现自己的居住权。由于居住权具有一定的社会属性，政府有义务通过积极制定切实可行的政策制度，保证国民享有基本的居住条件。现实生活中住宅权的实现不仅需要住民的自我努力同时还需要政府的扶助，政府不应坚持住房供应以市场化为主导的政策，而是应在住房市场化的同时大力发展政府保障房的建设，为中低收入的家庭提供相应的住房福利。对于高收入的家庭也不应绝对限制其购房需求，而是根据其实际需求利用经济杠杆，采取适当增收超标准住房消费税的手段，来调节这一群体的高标准需求。合理控制房价要求各级政府将国民的实际住房需求看作为一种公共利益，是一种民生基本权利和民生需求，是政府的行政责任，制定符合公平、适度、合乎情理的房价调控政策，才能有效控制房价，满足广大国民的利益诉求，真正实现政府控制房价的行政目的①孙 宪忠，常鹏翱:《论住宅权的制度保障》，《南京大学法律评论》，2001年第3期。。

(二)控制房价的行政行为应建立在正义考量的基础上

我国自1998年根据国务院23号文件停止住房福利实物分配制度全面实行住房改革，确立了住房的市场化政策。由于各级政府忽略了具有公共利益的保障性住房建设，主要从为了搞活经济提高地方财政收入和GDP，显示政府政绩的目的等方面考量相继出台了贷款、土地供应、税收等优惠政策，大力发展商品房地产业并鼓励民众购买，由于市场需求旺盛从而造成了城镇住房价格连年上涨，促使炒房行为大行其道，使得房价进一步上扬。为了抑制房价，2011年9月国务院下发了《为进一步贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，即“新国五条”;2013年2月26日国务院又发布了《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》国办发(2013)17号文件。为了贯彻执行中央政策，各地政府相继出台了“住房限购令”。从各地政府大同小异的“限购令”内容来看，基本都是无差别性的实行提高首付款比例和贷款利率、限制非户籍住民购房资格、增加交易税、限制购买二套房等手段。“限购令”实施的结果是大大提高了首套购房的门槛，使得众多中低收入家庭脆弱的购房能力雪上加霜，而对非本市户籍的居民来说，则带有明显的歧视性差别。相对于高收入和炒房者来讲“限购”并没有使得他们真正的伤筋动骨，从根本上并没有限制了他们的购买力和炒房行为，“限购”并未真正起到抑制房价的作用。据中国指数研究院统计，2013年5月我国十大城市新建住房价格平均上涨7.38%，其中北京涨幅最大，为16.03%②中 国指数研究院《2013年5月十大城市房地产价格指数》http://fdc.soufun.com/report/6759.htm，2013年6月12日访问。。据专家分析，全国房价趋涨重要的原因是市场购买力旺盛，政府调控累积叠加效应显现，从中央到地方各级政府一系列调控手段积压的刚性住房需求开始释放;二是全国土地市场回暖，地价上涨导致房价出现反弹③杨红旭:《如果明年不出台严厉调控政策 房价将大涨》，http://jn.focus.cn/news/2012－12－19/2655906.html，2013年5月12日访问。。到目前为止，我国各级政府的房价调控政策不可谓不严厉，但大多是从经济的角度加以考量，主要是采取简单一刀切的方法抑制住房市场的实际需求，从而达到降低房价的目的。由于房价调控政策都是以牺牲广大刚性需求民众的利益为代价，并且带有明显的歧视性差别，没有从客观、适度、理性的基础上加以考量，从现实来看并未达到、也难以达到合理控制房价的最终目标。

(三)控制房价的行政内容应符合现实需要

向社会提供符合国民实际需求的住房是世界各国政府所面临的共同任务，也是现代社会保障所有生活在城市的人群拥有能予以支付的、合理、适宜的居住空间，从而增进社会公共福祉的具体表现。随着我国现代化进程的加快，城市人口在迅速地增加。根据国家统计局公布的数据显示，2002年我国城镇人口为50212万人，2011年达到了69079万人①2012 年中国统计年鉴，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/indexch.htm，2013 年6 月10 日访问。，十年间我国城镇人口增长了近两亿，这还不包括大量的流动人口。人口的快速增加和城市新移民的大量涌入形成了巨大的住房刚性需求群体，导致了城市住房供需关系长期处于求大于供的状态。面对旺盛的社会需求和飙升的住房价格，作为行政责任主体的各级政府在房价调控过程中应根据行政合理原则的要求选择对广大刚性需求民众侵害最小的适度方式制定政策并加以实施。虽然现行调控政策的目的是为了通过限制炒房投机行为来抑制房价的快速增长，但是主要却是针对广大的买方群体加以限制，而在对解决地方土地供应、信贷政策、市场刚性需求、市场投资渠道等实质影响房价的主要问题上并没有实质性突破，这反映出现行调控政策未能很好地解决实际供求间的矛盾，最终可能会导致市场调节手段的失效而带来房价的强力反弹，也会进一步扩大对广大住房刚性需求群体合法权益的实质性侵害，违背了行政合理原则合理、适度的基本要求。因此，各级行政机关应充分认识到目前我国住房的主要矛盾是供需结构性矛盾，住房价格远远超过居民购买能力，保障性住房供给比率偏低，住房资源分配存在着巨大的贫富差距，要想有效地抑制房价过快上涨，只有建立公平、合理、适度的住房保障机制，才能从根源上解决住房供给平衡问题。

三、目前我国高房价的成因分析

1998年我国确立了住房货币化分配供给制度，结束了施行多年的福利实物性分房，首次提出了“市场化”和“社会保障”同时并举的住房政策。但十多年来国家及各级政府无论在政策的制定方面还是在具体行政行为过程中过分强调了住房机制的市场化，在实际行政过程中没有遵循客观、适度、符合实际的行政合理性原则的基本要求，使得住房资源分配制度显失公平，不但未使房价得到有效控制，甚至成为房价居高不下的推手，具体来讲，主要在土地所有制度、税收制度、限购政策等行政规制方面存在着一定的缺陷。

(一)土地所有制度方面

中国的土地为公有制，国家和集体是土地的所有者，而作为商品房用地必须成为国有土地后方可进入市场，也就是说国家既是商品房土地的所有者和供应者同时也是房地产市场的管理者，因此政府应当充分履行其公权力行使者的义务，扮演好房地产市场的主导者的角色。但各级政府近些年来大多从本位利益出发，大量出卖土地，将土地出让金作为地方政府的主要财政收入来源，使得房地产行业在短时间内成为当地的经济支柱产业，也成为当地政府获取政绩最有效的手段。在出让土地的过程中为了追求高额的土地出让回报，往往会滥用行政权力造成违规炒作土地，从而人为地制造出土地供应紧张的局面。甚至个别行政官员为了个人私利，违法圈地，这些都加重了房屋建造的成本促使房价进一步飞涨，成为房价居高不下的重要原因之一。各地政府在使用国家赋予其国有土地管理权的过程中，没有实际考量广大民众的实际需求，使得刚性住房需求民众的购房成本大大提高，增加了民众生活的负担，违背了行政合理性原则，从而损害了广大民众的基本生存权益。

(二)税收政策方面

目前我国政府在各种相关政策中针对房地产市场和企业所征收的税费达12种之多，使得房地产企业的税赋率远远高于其他行业企业的税赋水平，高税负率虽然增加了政府的财政收入，同时也大大增加了房地产企业的负担，极大地提高了房地产企业的成本，税赋约占到房地产企业总开发成本的30℅～40℅左右，房地产企业通过提高房屋价格的手段将这些成本转嫁给消费者，从而加快了房价的上涨水平。另外，自2011年开始在上海、重庆两城市试行房产税收政策，主要是针对居民第二套购房以及非本地户口居民购房，税率为0.5℅～1.2℅。开征房产税的目的虽然是为了控制房价和调控供需关系，但从目前显现的效果来看，此政策极大地增加了普通市民和城市新移民购房的成本，限制了他们的购房能力，并且造成了房地产二级市场房屋价格和住房租金的快速上涨，使得中低收入群体的生活环境进一步恶化。由于政府的这些政策没有很好的遵循行政合理性原则的公平、适度，合乎情理要求，房价上涨的势头并没有得到有效遏制，同时也侵害了普通市民改善居住条件和城市新移民这些弱势群体的基本的生存权利。

(三)调控政策方面

为了抑制房价的快速增长，国务院相继出台了《国十条》、《新国五条》等多项调控政策;2013年2月26日国务院又发布了《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》国办发(2013)17号文件。根据国务院的指示精神地方各级政府也相继制定了本地区的调控政策，这些政策的内容主要体现在以下几个方面:其一是自第二套房开始对购房者实行一刀切的停止发放贷款的政策，并严格限制第二套住房的购买资格;其二是提高购买首套住房者首付比例，最低不得少于房价的30%;其三是杜绝购房者利用原先的房产申请抵押消费贷款再购新房;其四是对各商业银行的房地产贷款作了严格规制，对有土地闲置、改变土地用途、延期开竣工时间、捂盘惜售等行为的房地产企业停止发放贷款或延期使用贷款。由于各级行政机关严厉的楼市调控政策主要是针对房地产市场的末端购房群体，极大地抑制了首套住房和改善住房条件等刚性需求群体的购买力，住房的供需矛盾并未得到根本解决，虽然住房购买总的数量在短时期内被人为的压缩下来，但付出的代价是损害了刚性需求住房民众的实际需求和利益，存在着明显地不合理性，各地的房价虽然短期内略有下降，从长期来看并不能解决房价居高不下的局面，随着时间的推移房价将会出现强力反弹，实践证明时至今日各种调控政策并没有取得理想效果。

四、合理控制房价的对策建议

(一)树立房价调控为民谋福利的行政理念

住房价格的调控是政府作为行政主体利用公权力对房屋市场的行政干预行为，属于行政行为的范畴，政府行为的目的是行政机关基于行政职权所为公的意思表示，而发生公法上效果的行为，本质上就是对当下客观现实情况的不满足，通过实施一定的行为来改变这种不满足的状态，其意义就在于它使得行政主体产生一种责任意志，从而启动行政行为去满足实现某种利益的需要①张载宇:《行政法要论》，台北:台湾汉林出版社，1997年版，第302页。。党的十八大首次明确提出了居民收入倍增目标，将缩小社会财富分配差距，扩大中等收入群体，加快农业转移人口市民化进程，实现城镇基本公共服务将常住人口全覆盖，住房保障体系基本形成，国民生活的幸福感将普遍增强作为今后工作的重点。因此，各级政府应当认识到目前我国房屋供给状况是求大于供，主要矛盾是供需失衡及住房资源分配存在着极大的不公平，这就要求各级政府在住房价格的调控行政过程中养成依良法行政的思维理念，不能为了政绩和片面追求GDP而制定与法律法规相冲突的政策与法规②毕可军:《论行政法治思维》，《东岳论丛》，2013年第2期。。坚持“执政为民”的行政宗旨，以为民谋福利为行政责任，充分考量广大国民各个阶层对住房的实际诉求，在法定的职责范围内，遵照行政法基本原则的要求尽可能地合理、适度地做出行政决定，采取恰当的行政措施，才能真正体现公权力保护和扩展公民权利为核心的使命。

(二)适用累进制“住房资源消费税”制度

我国现行的房地产税收制度在住房持有环节上没有征收任何税赋，主要针对房地产开发和房产交易流转环节征收各种税费，其税费占到房屋价格的40%左右③钟大能:《公平与效率:我国房地产税制的功能取向与税种设置改革研究》，《改革与战略》，2008年第8期。，由于目前社会所需住房供给主要由房地产企业向社会来提供，最终高昂的流转税赋被转嫁给购房者。同时高流转税率又抑制了二手房市场的流通效率，减少了住房市场的供应量，使住房供需矛盾进一步加剧，推动了房价的进一步上涨。持有环节的零税率和高昂的流转税赋抑制了中低收入群体的真正住房需求，却没有限制住高收入群体的投机行为，这就扩大了不同收入阶层在住房资源分配上的差距，进而再通过住房交易和房屋租赁环节扩大了不同群体收入上的差距，从而造成不同收入阶层贫富差距不断扩大的恶性循环。可以说现行的房产税收制度在调整社会住房资源合理分配过程中没有起到正义作用，甚至成为房价上涨的推手。

在社会主义市场经济条件下，居民在受教育程度、个人能力等各方面的差异，导致了收入上存在一定的差距，不同的收入阶层其住房消费能力也存在着很大的不同。由于住房有着商品和社会保障的双重属性，单纯依靠市场机制对住房资源进行分配不可能满足全社会不同收入阶层的实际住房需求。因此，政府应当根据不同情况，按照行政法合理原则的要求，在住房的流转和持有环节同时使用累进制“住房资源消费税”制度，以实现国家合理利用住房资源、缩小住房资源配置差距、控制房价的职能。首先，国务院应根据全国城镇住房资源消费状况，制定人均住房资源消费标准。然后根据各地经济状况的不同授权各级地方政府，按照本地实际情况，规定人均住房资源消费标准，在人均住房资源消费标准面积内的居民免征或少征住房资源消费税，对超出部分起征超标准消费税，并实行累进税制。以山东省为例，2011年山东省城镇居民人均住房总建筑面积为33.4平方米④山东省统计局:《2012年山东省国民经济和社会发展统计公报》，第19页。，考虑到今后社会经济水平的发展因素，可将人均住房标准消费建筑面积设定为40平方米，凡在此面积范围内的家庭可免征住房资源消费税，超出的部分则开始征税，采取累计征收的办法，多占多征少占少征，在购房时征收一次，之后对住房持有者根据住房面积拥有量每年征收一次。

通过累进制“住房资源消费税”制度的实施，第一，可使得购房者会根据自己的购买和持有住房的承受能力适当的选择住房面积，各收入阶层理智地界定住房消费水平，促使多套住房持有者将多占的资源退还给社会，提升社会的住房总供给量，从根本上杜绝炒房投机行为，缓解住房供需压力;第二，使政府不再依赖以出卖土地为主要财政收入来源，为政府今后向社会提供完善的住房保障机制提供了必要的财政支持，使更多的人能够享受到社会保障的恩惠;第三，政府可以适当降低房屋开发企业的税赋和土地使用金的比率，从而减少建房成本降低住房出售价格;第四，可以促使房屋开发企业调整开发投资方向，减少耗费土地的超大、豪华住房的开发，提高土地的使用效率;第五，有利于部分持有闲置房的家庭将闲置房向社会出租以补贴家用，实现住房资源的合理、效率的分配。

因此，累进制“住房资源消费税”制度可以起到一举多得的作用，完全符合行政合理原则的公平、适度、效率的要求，即维护了中低收入家庭的居住权，也顾及到了高收入家庭的实际需求和消费水平，最终使住房价格回归理性，实现政府房价调控的最终目的。

(三)建立动态的保障住房机制，构建多元化住房供给体系

行政法合理原则的正义性包含着平等和差别两个基本原则，平等原则的内涵主要是指机会的平等和竞争的自由，但由于人们能力的不同，会出现人与人之间的不平等情况，需要社会通过一定的手段来缩小和弥补，这就是差别原则所强调的根据实际情况保护弱势群体的利益。具体到目前我国住房保障房机制的设计方面，政府应当通过一定的行政干预来实现中低收入家庭住房困难群体的差别正义。我们可借鉴日本的成功经验建立动态的保障住房供给机制。上世纪六七十年代，日本经济进入快速发展时期，大量农村人口涌入城市，造成城市人口数量快速膨胀，由于日本的国土面积狭小，城市土地、住宅资源短缺，众多中低收入的家庭根本没有能力购买住房，住房的供需矛盾非常尖锐。最初日本政府所采取的住房调控手段主要也是增加土地及商品住房的流转税率，政府每年还向社会提供部分价格优惠的保障性住房和住房补贴，但由于财力有限很快就难以为继，其结果是商品住房价格飞涨，国民怨声载道。另外，日本宪法也将住房保障视为国民生存权的基本内容之一，并且与平等权和财产权有着密切的联系，这些都与我国目前的情况非常相似。为了解决城市众多中低收入家庭的住房困难，日本政府根据社会公共住房资源的供给情况和住房需求者的实际收入水平，建立了动态的入住和退出租房制度。日本《公营住宅法》第17条规定了公营住房入住申请者的基本条件，授权地方政府根据当地经济收入水平制定具体的入住条件，一般入住期限为5年，超期需继续居住的适当提高租金。在入住期内，如果入住者的经济收入超过了规定入住条件，则负有退出的义务，否则给予罚金、收回住房并记入个人诚信记录，作为今后享受其他社会福利的考核。由于动态保障住房供给制度迎合了社会实际需求，基本解决了国民住房矛盾，取得了良好的社会效果，故该制度被一直延续至今。其成功的精髓就在于政府的工作重点不是尽可能多的给与国民房屋产权，而是建立了正义、公平的入住和退出制度，这既保证了国民的基本生存权利，又没有损害商品房屋市场的效率，使住房供需关系基本达到平衡并良好的循环。

多年来由于我国政府片面地追求经济效益，大力发展商品住房而忽略了社会保障性住房的建设，保障房的社会覆盖率始终与实际需要相差甚远。以山东省为例，2010年山东省城镇居民公租房的租住面积只占全省居民住房面积的1.46%①山 东省2011年鉴，第10篇居民生活，第5章城镇居民家庭居住情况(2010年)。。现行的社会保障住房政策主要是将经济适用房以优惠的价格出售给住房需求者，而廉租房的建设又因政府财力问题难以长期实施。加之在保障房的适用对象及适用条件等规定方面漏洞较多，其社会效果非常不理想，甚至出现了深圳桃源村大量豪车车主购住经适房的奇怪现象②《深圳经适房小区车库近两成车辆价格超20万》，新浪网新闻中心 http://news.sina.com.cn/c/2010－03－08/050819812478.shtml，2013 年6 月16 日访问。。为此，我们可参照日本的成功经验，实时撤销现行的经济适用房出售制度，将保障房出售制改为动态的保障住房出租供给制，由中央政府制定社会保障住房的基本适用条件和每年地方政府完成保障住房的建设目标，再由地方政府根据当地住民的经济收入水平，制定具体的入住条件，并根据入住者经济收入的变化情况适时调整租金，当入住者的经济状况发生了明显改善则承担退出义务，否则给与一定的处罚。另外，政府应通过合理的税收调节制度，将高收入阶层的住房消费界定在一个合理的水平内，从而杜绝炒房和囤房现象的发生，并鼓励社会的私有闲置住房进入承租市场，构建具有我国特色的商品房、社会保障房、私有出租房三元一体的社会住房供给体系，这即达到了住房资源利用的最优化，也充分发挥了市场自我调节效率和实现社会住房资源的公平差别分配。

从以上探讨可以看出，行政合理原则是依法治国理论和对行政公权力运用规律的科学总结，其意义是为了保障人权和实现社会的正义，实施过程就是要求国家公权力的行使与公民权利的实现在动态中达到一种平衡。而居住权是人们的基本生存权利，政府在履行为国民提供完善的生存条件责任的过程中，理应依照行政合理性原则的要求选择正义、适度的方式依法行政，实现最大的社会效益，从而释放出合理行政的“正能量”，这既是国家意志与国民诉求相统一的具体体现，也是现代行政的必然要求。