低碳行政原则的确立与展开

谭冰霖

(中南财经政法大学法学院，湖北武汉430074)

来自最严谨的科学证据表明，气候变化已经成为“这个时代最为迫切的环境挑战”①See Massachusetts v.EPA，127 S.Ct.1438(2007) .见胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，第八部分“大力推进生态文明建设”，人民出版社2012年版。。英国政府首席科学家戴维·金爵士宣布:“我们今天所面临的最严峻的问题是气候变化，它比恐怖主义的威胁更严重。”②David A.King，Climate Change Science:Adapt，Migrate or Ignore?Science，vol.303，January 9，2004，pp.176 －177.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，第二十一章“积极应对全球气候变化”。而且，这种威胁留给我们的行动时间已经十分有限，在过去的十年中，包括诺贝尔奖获得者在内的许多杰出科学家曾经警告，人类可能只有一两代人的行动时间，来避免全球生态灾难③［澳］大卫·希尔曼，约瑟夫·约翰·史密斯:《气候变化的挑战与民主的失灵》，武锡申，李楠译，北京:社会科学文献出版社，2009年版，第7页。。关于这一点，联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)第四次评估报告指出，由化石燃料的消费而引发的全球气候变暖可能会加速④IPCC，Climate Change 2007:Forth Assessment Report，at http://www.ipcc.ch/.。

面对气候变化的严峻挑战，“只有政府才具有引领一切凝聚气候变化行动的能量”⑤Thomas L.Friedman.Hot，Flat and Crowed—Why We Need a Green Revolution and How It Can Renew America.New York:Farrar，Straus and Giroux，2008.。对此，党和国家已经把“建设生态文明”、“积极应对全球气候变化”提升到国家战略的高度1See Massachusetts v.EPA，127 S.Ct.1438(2007) .见胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，第八部分“大力推进生态文明建设”，人民出版社2012年版。并将“大幅降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度”和“有效控制温室气体排放”2David A.King，Climate Change Science:Adapt，Migrate or Ignore?Science，vol.303，January 9，2004，pp.176 －177.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，第二十一章“积极应对全球气候变化”。作为明确的目标来予以追求。从行政法的角度思考，这提出了应对气候变化和建设低碳社会的新型行政任务。

“行政法的发展应取向其行政任务”，“行政法体系的广度必须足以掌握当代行政任务的光谱”⑥［德］施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京:北京大学出版社，2012年版，第145－146页。。低碳行政任务的产生要求行政法必须做出回应，而这首先有赖于行政法基本原则的更新和发展，因为“法的基本原则是体现法的根本价值的原则，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系或法律部门的神经中枢”⑦沈宗灵主编:《法理学》，北京:高等教育出版社，1994年版，第40页。，只有先确立起与行政任务相匹配的基本原则，整个行政法制的变革才能找到正确的逻辑起点。从指导理念和调整方式上考察，传统的行政法基本原则已经无法胜任应对气候变化的时代要求，由此呼唤新的行政法基本原则。本文试图在反思传统原则局限性的基础上提出新的“低碳行政原则”，以适应低碳时代行政法发展的理论与实践需求。

一、传统原则的局限与低碳行政原则的引入

行政法基本原则作为行政法的基本问题之一，历来受到我国行政法学界的关注，学者们从不同角度提出了大量富有创见性的观点，形成了百花齐放、百家争鸣的局面1比较有代表性的如:罗豪才教授的“合法行政”、“合理行政”二原则说，参见罗豪才主编:《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，第34页;姜明安教授的“行政法治”、“行政公开”、“行政公正”、“行政效率”四原则说，参见姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第44页;周佑勇教授的“行政法定”、“行政均衡”、“行政正当”三原则说，参见周佑勇:《行政法基本原则的反思与重构》，《中国法学》2003年第4期;章剑生教授以“有效率的行政权”和“有限制的行政权”为基点构建的六原则说，参见章剑生:《现代行政法基本原则之重构》，《中国法学》2003年第3期。等等。更全面的文献综述，请参见陈俊业:《行政法基本原则元论》，北京:知识产权出版社，2009年版，第14－20页。［英］威廉·韦德:《行政法》，楚剑译，北京:中国大百科全书出版社，1997年版，第5页。。如果抛却各种观点之间的形式区别，就其实质内涵而论，其中具有共识性的见解主要就是合法行政原则与合理行政原则。

一般来讲，合法行政原则，是指行政机关实施行政管理，应当按照法律、法规、规章的规定进行，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织合法权利和义务的决定。具体内容包括职权法定原则、法律优先原则、法律保留等子原则。合理行政原则，是指行政机关实施行政管理要客观、适度，符合公平、正义等法律理性。具体内容包括平等对待原则、比例原则、程序正当原则、信赖保护原则等子原则。基于传统的行政任务，合法行政原则与合理行政原则在控制行政权和促进“良好行政”(good administration)方面发挥了重要作用。但面对全球变暖的生态危机和应对气候变化的新型政府职能，这两种传统原则已表现出结构性缺陷。这可以从其指导理念、调整方式等两个方面来予以说明。

第一，指导理念的局限。经典的合法行政原则发端于“自由法治国家”时期，这一时期盛行的自由资本主义强调市场自由竞争以及个人的权利和自由，行政的作用被视为只是维持社会安全和公共秩序，行政法的目的则在于防止政府的越权和专制，以最大限度的保护个人的权利和自由。因此，在此背景下产生的合法行政原则秉持的是一种严格“控权”理念——“就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民”①比较有代表性的如:罗豪才教授的“合法行政”、“合理行政”二原则说，参见罗豪才主编:《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，第34页;姜明安教授的“行政法治”、“行政公开”、“行政公正”、“行政效率”四原则说，参见姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第44页;周佑勇教授的“行政法定”、“行政均衡”、“行政正当”三原则说，参见周佑勇:《行政法基本原则的反思与重构》，《中国法学》2003年第4期;章剑生教授以“有效率的行政权”和“有限制的行政权”为基点构建的六原则说，参见章剑生:《现代行政法基本原则之重构》，《中国法学》2003年第3期。等等。更全面的文献综述，请参见陈俊业:《行政法基本原则元论》，北京:知识产权出版社，2009年版，第14－20页。［英］威廉·韦德:《行政法》，楚剑译，北京:中国大百科全书出版社，1997年版，第5页。，它要求行政接受法律的绝对拘束，恪守无法律即无行政的准则。然而，“控权”理念指导下的合法行政原则对市场采取不干预的态度，“听任了大量经济组织在无序市场中为谋取自身经济利益最大化而不顾生态规律的经济活动，这就造就了未来生态危机的始作俑者”②方世荣，孙才华:《论促进低碳社会建设的政府职能及其行政行为》，《法学》，2011年第6期。所谓“气候资源容量”，是指在人类生存和自然生态系统致受害的前提下，某一环境所能容纳的污染气体的最大负荷量。参见郭冬梅:《应对气候变化法律制度研究》，北京:法律出版社，2010年版，第62页。。合理行政原则形成于“社会法治国家”时期，此时正值资本主义经济危机发生和第一次世界大战结束，市场失灵引发的经济衰退以及战争遗留的民生凋敝和社会动荡问题要求国家不能再局促于维护公共安全和秩序的传统职能，而是要积极承担起干预市场经济和为公民提供生存照顾的任务，这便赋予了政府十分宽泛的行政裁量权，“无法律即无行政”也不得不变为“无法律也得行政”③董保成:《行政法讲义》，1993年作者自版，第13页。。但行政裁量的极大拓展带来了权力滥用和行政恣意的问题，这要求行政法一方面要维护政府履行职责所必须的足够权力，一方面又要对其行政裁量权加以控制，由此顺理成章地形成了一种合理行政原则的“均衡”理念。但这里所追求的“均衡”只是公权力和私权利之间、公共利益和个体利益之间的均衡，经济社会发展和气候资源容量2方世荣，孙才华:《论促进低碳社会建设的政府职能及其行政行为》，《法学》，2011年第6期。所谓“气候资源容量”，是指在人类生存和自然生态系统致受害的前提下，某一环境所能容纳的污染气体的最大负荷量。参见郭冬梅:《应对气候变化法律制度研究》，北京:法律出版社，2010年版，第62页。之间的均衡仍不在其考虑之列。可见，无论是合法行政原则的“控权”理念还是合理行政原则的“均衡”理念，均受限于其特定的时代背景和价值取向，未能有效关照应对气候变化的行政任务。

第二，调整方式的局限。合法行政原则与合理行政原则的调整方式主要就通过法律优先、法律保留等规则保证行政活动遵从形式法治，以及通过平等对待、合比例、程序正当等规则来促使行政活动实现实质法治，这实际上是一种单纯的法律进路，这正如周佑勇教授所概括的:“在行政法基本原则上，即要求行政法在总体上实行‘行政法治原则’。”①周佑勇:《行政法基本原则的反思与重构》，《中国法学》，2003年第4期。在气候变化的语境下，这一进路的局限性是十分明显的:其一，对于行政活动本身而言，它只能确保行政活动受到法律规范的严格拘束以及督促其合乎公平、正义等最低限度的法律理性，却无法进一步要求行政活动过程遵循低碳标准，但国家行政的过程本身也是一个碳排放的过程，行政机构及人员越庞大，活动越复杂，开支越大，能源消耗就越大，碳排放量也越大，在实践中，表面合法却浪费严重的“三公经费”开支就已引起了社会各界的广泛质疑②夏保强:《规范“三公经费”根除“三公浪费”》，《经济参考报》，2012年7月11日。;其二，从行政法律关系的构成来看，合法行政与合理行政原则只是针对行政主体自身而言，偏重对行政主体行为的规范;事实上，行政法律关系中包括行政主体和行政相对人双方主体，依经验常识来判断，应对气候变化其实更有赖于节能减排的全民行动，但合法、合理原则只调整行政主体的行为，却不调整行政相对人的行为，因而也就无法对行政相对人的低碳活动进行规范。其三，从行政活动的实体内容看，应对气候变化的行政任务要求政府将规制碳排放纳入行政活动的内容，以减缓和适应气候变化。然而，合法行政与合理行政原则作为一种法律性原则，它仅限于要求行政主体管束好自己，却不关注行政主体如何更积极、更有效的管理公共事务，它仅限于“释义学地形塑法律规则与制度”③郑春燕:《行政任务取向的行政法学变革》，《法学研究》，2012年第4期。，却不关注“法律作为社会治理的工具特性”④郑春燕:《行政任务取向的行政法学变革》，《法学研究》，2012年第4期。。这样一种调整方式可以告诉我们什么样的规制是合法的以及什么样的规制才具有正当性，却无法告诉我们应当如何进行规制的具体答案，无法告诉我们应对气候变化需要实施什么样的规制政策，以及所采取的规制手段才能顺利达成节能减排的规制目标。

由于指导理念和调整方式上存在的固有局限，传统的合法行政和合理行政原则在全球变暖所带来的冰川消融、国土淹没、极端天气等全球性生态风险面前已经捉襟见肘。因应对气候变化的低碳行政任务，亟待在合法行政和合理行政原则的基础上引入新的原则来加以弥补，以实现大幅降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度和有效控制温室气体排放的目标，这就是“低碳行政原则”。

低碳行政原则是一项内容丰富的综合性原则，基于低碳行政任务的要求，可以将其内涵界定为:政府(行政主体)作为公共利益的代表者在应对气候变化上负有重要义务，它要求政府充分发挥宏观调控职能来控制社会碳排放总量，并通过行政自制、行政规制等手段促使行政活动和公众生活转向低碳化，以确保低节能减排的目标在各个领域中得以实现，从而减缓和适应气候变化。

二、低碳行政原则作为行政法基本原则的证成

以上只是从功能性角度提出了建立低碳行政原则的必要性，但“低碳行政”是否可以作为一项行政法的基本原则还需要进一步从法理上予以证成。一般来说，成为行政法基本原则应当符合其形式要求和实质要求。其中，形式要求是指作为行政法基本原则必须具有“法律性”、“特殊性”、“基本性”;实质要求则是指行政法基本原则应当承载一定的法律正义以及具备充分的宪法基础⑤周佑勇:《行政法基本原则研究》，武汉:武汉大学出版社，2005年版，第123－157页。。下面具体论证。

(一)低碳行政原则的形式证成

1.低碳行政原则的法律性

所谓“法律性”，即行政法的基本原则必须是一种法律准则。低碳行政原则的法属性可以从规范层面得到证实。如国务院《关于进一步加大工作力度确保实现公共机构节能减排目标的通知》中对公共机构日常工作中的节能减排设置了详尽而细致的规则，这清楚地体现了对行政活动低碳化的要求;《国务院关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》则明确指出，“节能减排指标是具有法律约束力的指标”，并强调“十一五”末要对节能减排目标完成情况算总账，对未完成任务的行政不作为部门严格问责。对行政不作为的问责无疑表明，采取积极作为应对气候变化属于行政主体的法定职责。这些法律文件都彰显了低碳行政原则的法律性。

2.低碳行政原则的基本性

所谓“基本性”，即行政法基本原则是行政法领域中最高层次的、比较抽象的行为准则。科学一再证明了气候变化对人类生存基础构成的严重威胁，应对气候变化、建设低碳社会肩负人类生存发展的重任，这使得其成为一项与秩序行政、福利行政等并驾齐驱的行政任务，也是一切行政活动应当恪守的最高准则。正因如此，党和国家才将应对气候变化提升到国家战略的高度。可见，低碳行政原则在行政法领域中具有基本性。

3.低碳行政原则的特殊性

所谓“特殊性”，即行政法基本原则是体现在行政法规范而不是其他法律规范中的基本准则，是为行政法所特有的基本原则，而不是与其他部门法共有的一般原则。这当然不能简单以低碳行政原则中含有“行政”二字便认为其“特殊”，它之所以具有“特殊性”的真正理据在于，民法、刑法另外两大实体部门法难以对(非)低碳行为进行有效调整，从而不能容纳这一原则。民法调整的是平等主体之间的法律关系，而应对气候变化则需要采取对各种高碳排放主体实施不对等的规制和管理，这显然不是民法所能做到的。刑法是通过入罪和刑罚来调整人们行为的，然在环境犯罪的构成中，犯罪对象只能是有形废物造成污染的排放，而像碳排放这类持续时间较长的无形污染却无法认定为该罪;在危害结果方面，环境犯罪大部分属于结果犯，但高碳排放的后果却是短期内难以统计和证明的，故也难以定罪①张磊:《现行刑法中的环境犯罪多属于结果犯》，《河南大学学报(社会科学版)》，2011年第1期。如在Massachusetts v.EPA一案中，美国联邦最高法院判决温室气体为空气污染物。。这决定了依靠现行刑法下对严重不低碳的行为进行调整暂时是不可能的。据此，低碳行政原则在法律体系中具有特殊性，是其他部门法所不能承载并专属于行政法的一项原则。

(二)低碳行政原则的实质证成

1.低碳行政原则承载的法律正义

早在1972年罗尔斯就提出了一种崭新的公平理论，认为下一代人应该享有同上一代至少同样的资源与环境基础，这标志着资源与环境代际正义的提出。气候变化的负面后果是鞭及长远的，它不仅影响当代人的利益，也会威胁到后代人的生存发展，基于代际正义的考量，在气候资源容量有限的前提下，当代人的碳排放不应对后代人的排放空间构成威胁。然而，从本性上讲人类不能长线思考，而只能对近期(一般是不超出其孙子辈的未来时间段)的收益或危险做出反应，这和大脑拥有来自“旧石器时代遗产”的硬接线有关②See E.0.Wilson，The Future of Life，London:Little Brown，2002.。在此种行为机制的支配下，绝大多数当代人难以在消费能源和排放温室气体时考虑到后代人的需要，更不用说主动牺牲眼前的享乐或经济利益来维系后代人的环境容量。针对这一点，低碳行政原则旨在控制社会碳排放总量，并对各类主体的节能减排活动提供行为准则，这无疑是兼顾了当代人发展和后代人碳排放需求的长远考量，体现了法哲学意义上的“气候代际正义”。

2.低碳行政原则具备的宪政基础

“形塑宪法的基本决定乃行政法的基本价值”③④［德］施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京:北京大学出版社，2012年版，第45页，第45页。，如果说行政法是具体化的宪法，那么行政法基本原则就必须体现宪法的基本决定和精神价值。就此而言，考察行政法基本原则的宪政基础，也就是对行政权力运用合宪性问题的审视。换言之，行政法基本原则只有找到宪法上的恰当依据才能具有终极的合法性。从我国《宪法》文本来分析，低碳行政原则的宪政基础可以确定为:

第一，“节约条款”与“环境保护和防治污染条款”。低碳行政任务产生于应对气候变化的现实需求，但法律强调现实与规范的分离，现实需求的合理性、迫切性并不能当然地推导出其在规范上也具有正当性。也就是说，应对气候变化的行政任务作为低碳行政原则的前提是否可欲，还必须从宪法规范上寻找支撑。“作为国家目标的规定，它们形塑了行政任务。”④我国《宪法》第14条第2款和第26条明确宣示了“厉行节约，反对浪费”和“保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的国家目标，在当今世界许多国家都明确将温室气体列为空气污染的前提下1，据此两项国家目标条款可以分别解释出“节能”和“减排”的低碳行政任务，进而构成低碳行政原则的宪政基础。

第二，“人权条款”。我国《宪法》第33条第3款规定“国家尊重和保障人权。”就规范内容而言，环境权和生存权无疑属于人权的基本组成部分。气候变化导致化学物质毒性增强，空气和水质更容易受到污染以及洪灾、旱灾、暴雨、雪灾等极端天气等都严重影响了公民的环境权;而气候变化带来的冰川消融、海平面上升则可能导致沿海城市和地区被淹没，从而对部分人的生存权形成的威胁。对这些非直接来自国家的基本权利的威胁，公民不能依据主观权利请求国家作为或赔偿，但按照基本权利的客观价值秩序理论，国家负有为这些基本权利的实现或免遭侵害提供“制度性保障”的义务①张翔:《基本权利的双重性质》，《法学研究》，2005年第3期。，亦即建立相关的法律制度积极应对气候变化，这与低碳行政原则的目标内涵是一致的。因此，“人权条款”也可以成为低碳行政原则的宪政基础。

第三，“公民权利和义务相统一条款”。气候变化充分体现了环境的外部性特征，其产生的重要原因在于人类在资源利用和生态环境“有组织的不负责任”(organised irresponsibility)②［德］乌尔里希·贝克:《世界风险社会》，吴英姿，孙淑敏译，南京:南京大学出版社，2004年版，第191页。，这正如克里斯蒂安教授所形容的:“我们大量排放二氧化碳，将人类与生态系统暴露于巨大的危险之中，我们可以随意伤害别人却毋须为自己的行为负责。”③［瑞典］克里斯蒂安·阿扎:《气候挑战解决方案》，杜珩，杜珂译，北京:社会科学文献出版社，2012年版，前言。为此低碳行政原则的重要内容是对公民、法人和其他组织无限制的碳排放实施规制。我国《宪法》33条第4款的“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”和第51条的“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”则正好契合了这一内容。将这两个条款结合起来，结论就是:公民行使自由和权利的同时必须履行不损害国家、社会、集体及他人利益的义务;或者为了维护国家、社会、集体及他人的共同利益，得对公民的自由和权利为一定程度之克减。面对气候变化的全球生态风险，正是公民、法人和其他组织不合理的碳排放“将人类与生态系统暴露于巨大的危险之中”，从而威胁到国家、社会、集体和他人的共同的生存发展利益。对此，国家可以通过规制来约束其碳排放的自由和权利以保护全社会的长远利益、共同利益。这说明“公民权利和义务相统一条款”中可以解释出低碳行政原则中的规制内容。

三、低碳行政原则的确立标准

作为一项行政法基本原则，低碳行政原则还需要若干具体内容的支撑才能成为一套功能自洽的规范体系，从而实现应对气候变化的低碳行政任务。那么，低碳行政原则究竟包括哪些具体内容呢?如同有学者根据“内在”合法在“外在”合法的标准来推导出“法律保留”和“法律优位”两项合法行政原则的具体内容一样④周佑勇:《行政法基本原则研究》，武汉:武汉大学出版社，2005年版，第166页。，低碳行政原则的内容也应当依据一定的标准来确立，否则便会成为随意是列举，难以周延地关照低碳行政任务的全面履行。

按照我国学界的权威观点，行政法基本原则是指:“贯穿于行政法律关系和监督行政法律关系之中，作为行政法的精髓，指导行政法的制定、修改、废除并指导行政法实施的基本原则或原理。”⑤罗豪才主编:《行政法学》，北京:中国政法大学出版社，1998年版，第49页。这一定义中蕴含了三层意思:1、行政法基本原则是行政法的精髓，因此首先要在理念上适应其所担负的行政任务，以宏观指导行政法律关系的调整。2、行政法基本原则要对行政法律关系做出调整，因此，“行政法基本原则不仅是行政行为的准则，还强调是相对人行为的准则”⑥周佑勇:《行政法基本原则的反思与重构》，《中国法学》，2003年第4期。，也就是说，它应当可以适用于行政法律关系的双方主体:行政主体和行政相对人。3、行政法基本原则是调整行政法律关系的普遍性规范，须具有基本性和普适性，并贯穿于各种相关的行政法律关系之中。以上都是行政法基本原则有效调整行政法律关系所必须具备的要素，以此可以作为确定低碳行政原则内容的一种标准。

第一，低碳行政原则应当从总体上建立适应低碳行政任务的理念框架。在气候变化的时代背景下，低碳行政原则需要超越合法行政原则的控权理念和合理行政原则的公私均衡理念，进一步追求经济社会发展和气候资源容量之间的平衡。基于此，必须突出节能减排的宏观调控职能，把社会碳排放总量控制在气候资源容的量可承受范围以内。这构成了低碳行政原则的首要内容——“总量控制原则”。

第二，低碳行政原则应当是行政法律关系双方主体的行为准则，它既调整作为行政主体的政府，也调整作为行政相对人的公民、法人和其他组织。准此以言，一方面，低碳行政原则要求行政主体的机构设置和行政活动不仅要合法、合理，还要遵循低碳化的标准，严格约束自身的碳排放和能源、资源消耗，这就是“行政低碳原则”;另一方面，低碳行政原则要求行政相对人转向低碳生活，这意味着行政主体要将积极实施低碳引导和低碳规制作为一项基本职能，以促进“节能减排全民行动”作为一项重要的规制目标，对此可称之为“低碳规制原则”。

第三，低碳行政原则应当是调整行政法律关系的普遍性规范，涵射各个行政领域。为此，它需要具备一定的敛合、扩散功能，以便将其他相关的行政法律关系都吸纳到低碳任务的关照和调整范围之内。这体现了低碳行政原则的又一项重要内容——“低碳敛合原则”。

根据以上标准，低碳行政原则的内容可以确定为四项:总量控制原则、行政低碳原则、低碳规制原则和低碳敛合原则，它们各自为低碳行政任务的实现发挥着不可或缺的调整功能。

四、低碳行政原则的内容展开

(一)总量控制原则

总量控制原则，是指行政主体得运用其宏观调控能力对单位时期内的碳社会排放总量或节能减排目标量进行整体上的控制。该原则构筑在“气候资源容量”的概念之上。随着全球变暖的不断加剧，地球生态系统所能容纳的碳负荷量愈发变得有限，无限制的排放温室气体将会威胁整个人类的生存基础，碳排放在这里遇到了硬性约束。然而在另一方面，社会经济要继续发展，环境问题也最终要通过发展来解决，尤其是像我国这样的发展中国家仍面临着“发展要务”1“发展要务”是指穷国必须有权利发展经济，即使这一过程包含温室气体排放的大幅度增长。秦璇:《湖北点名通报三市州未能完成2007年度节能目标》，《楚天金报》，2008年9月30日。，这又导致不得不大量排放温室气体。基于此，碳排放与发展之间需要取得一种平衡。“气候资源容量”便是这一平衡点，即社会经济发展产生的碳排放总量必须控制在气候资源容量以内。由于其他任何个人和组织都不具备从宏观上控制碳排放总量的资源和能力，这项任务只能由政府以行政力量来调控。是以，总量控制原则应当是低碳行政原则中具有前提性、纲领性的一项内容。我国《中国应对气候变化国家方案》已明确将“控制温室气体排放”确立为一项努力目标，并提出“到2见《国务院关于印发中国应对气候变化国家方案的通知》(国发〔2007〕17号)。010年，实现单位国内生产总值能源消耗比2005年降低20%左右，相应减缓二氧化碳排放”2，这可以视为总量控制原则的一种阐发。

此外，总量控制原则还有着重要的法政策学功能。惟有在总量控制原则的统筹之下，应对气候变化的低碳行政任务才能有条不紊的推进。否则，若没有总量控制原则进行整体性的规划设计，局部化、分散化的节能减排努力不可能根本性的减缓气候变化。试想，缺乏统一的部署和宏观的控制，某一领域、某一部分人减少了碳排放，其他领域、其他主体的超额排放却可能把降低的部分抵消掉，结果只能是“按下葫芦浮起瓢”，徒劳而无益。

总量控制原则是一项基础性的原则，它从理念上回应了应对气候变化的时代使命，是实现低碳行政任务的“总框架”和“路线图”。在作用机制上，总量控制原则首先要求中央政府通过行政规划、行政立法、行政政策等宏观调控方式将节能减排纳入国民经济和社会发展规划，并建立完善温室气体排放和节能减排统计监测制度，通过碳核算、碳审计等方式考核碳排放总量的控制效果。在此基础上，它还要求各级地方政府及其职能部门必须进一步落实总量控制的指标分配，对本地区、本部门的控制任务进行具体的规划。在这方面，2008年出台的《公共机构节能条例》已经开始作出要求，该法第10条规定:“国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构应当会同同级有关部门，根据本级人民政府节能中长期专项规划，制定本级公共机构节能规划。”在实践中，湖北省政府2006年将节能目标纳入了对全省市、州一级政府的年度目标考核，要求各地万元生产总值能耗今年要下降4%，并对未能完成年度节能目标的黄冈、恩施、潜江等三市(州)进行了点名通报①“发展要务”是指穷国必须有权利发展经济，即使这一过程包含温室气体排放的大幅度增长。秦璇:《湖北点名通报三市州未能完成2007年度节能目标》，《楚天金报》，2008年9月30日。。

(二)行政低碳原则

从名称上看，在“低碳行政”和“行政低碳”似乎没有显著区别，其实它们各有其特殊的指涉功能，有必要加以说明:正如“服务行政”、“秩序行政”等常见概念表达，“低碳行政”在逻辑上指向的是行政所需处理的任务;而“行政低碳”则表征着一种行政本身所要遵循的行为准则。行政低碳原则，是指行政过程的各种要素必须符合低碳标准，确保行政本身的低碳化。如学者所言，“政府自身也往往是最大的消费群体，目前包括中国在内的一些国家。政府公共消费还往往存在着大量浪费问题。政府公共消费中的能源消耗和浪费不仅是加重公共财政支出和浪费公共资源的问题，而且也是加剧碳排放和影响低碳发展本身的问题。”①黄爱宝:《生态行政创新与低碳政府建设》，《社会科学研究》，2010年第5期。这要求行政自身不光要受到合法性、合理性的约束，还要符合低碳化的要求。同时，“打铁还需自身硬”，建设低碳社会必然要求政府先做出榜样和表率，一个连自己都管不住的政府又何谈对社会实施低碳管理。因此，低碳行政原则首先要对行政主体自身活动的低碳化做出调整，这构成了行政低碳原则。以行政运行的诸要素论，行政低碳原则可以具体分解为组织低碳、公物低碳和程序低碳等三个层面的要求，它们分别适用于行政低碳的不同面向:

第一，行政组织的低碳，即行政机构设置和人员编制要符合低碳标准。精简的机构设置和人员编制有利于降低行政成本，减少碳排放;反之，机构重叠和冗官闲禄则会造成公共资源的严重浪费，产生不必要的碳排放。如美国主管经贸的政府部门有6个之多，而国会在审计一些政府部门的时候发现在81个领域存在重复开支，其中功能重复的部门很多②毕洪海:《看美国的反浪费》，《法制日报》，2013年2月2日。。这说明，行政组织低碳化在节能减排方面具有着很大的挖掘空间。

第二，行政公物的低碳，即行政主体在公物的购置和使用上要符合低碳标准。行政活动所需公物的购置由国库买单，因而极易导致浪费和巨量的碳排放，当前社会上饱受诟病的“三公浪费”便是一个旁证。为此，必须以低碳标准对其进行限制，这包括两方面:1、公物消费上的低碳。政府采购过程中要强制采购或优先采购节能、环保的产品，新建建筑和既有建筑维修改造也应当采取节能设计并严格控制有关开支。这一点今后应当在《政府采购法》中确立为一项具体原则。2、公物使用上的低碳。电灯、汽车、空调等公物的日常使用也要强调低碳、节省，这在我国《公共机构节能条例》中已有较细化的要求。如该法第29条规定:“公共机构应当减少空调、计算机、复印机等用电设备的待机能耗，及时关闭用电设备。”

第三，行政程序的低碳，即行政程序的设计和运行要符合低碳标准，减少不必要的步骤和环节。冗繁、漫长的行政程序不仅自身会产生浪费和高碳排，还会附带大量增加程序参加人的负担和碳排放。为此，行政低碳原则要求行政程序不单要公平、高效，还须低碳、便民。这一点在外部行政程序和内部行政程序中都应得到贯彻。例如，对外部程序而言，要大力推进电子政务，减少和清理行政审批等;对内部程序而言，则要改革公文报送、逐级报批等繁文缛节，降低会议召开频次和时间，提倡开短会和电视、电话会议等。

(三)低碳规制原则

行低碳规制原则，是指公民、法人和其他组织的活动也必须转向低碳化，这在行政法上主要是借助行政规制来落实的。在社会碳排放总量的组成中，公民、法人和其他组织“贡献”了相当大的分量。据统计，英国有大约40%的碳排放来自家庭源头(包含居民出行)③［英］安东尼·吉登斯:《气候变化的政治》，曹荣湘译，北京:社会科学文献出版社，2009年版，第119页，第134页。，在我国，公众的家庭年碳排放量平均达到2.7吨/人，仅家用能源消费的碳排放量就占全社会总碳排放量的21%④陈雪慧:《今天你排了多少碳》，《厦门商报》，2009年12月19日。。此外，企业法人也是气候变化的重要因子，它占据全世界能源消耗的1/3以上⑤［英］安东尼·吉登斯:《气候变化的政治》，曹荣湘译，北京:社会科学文献出版社，2009年版，第11页134。。可以说，成功的应对气候变化战略在很大程度上依赖于公民和企业的低碳行动。

然而，二者几乎都没有自觉行动的现实可能性。对公民而言，消费被认为是个人自由，只要具备经济能力，并愿意负担相应的价格，消费什么和消费多少完全取决于个人的自主选择;对企业来讲，“法人只有一项社会责任，那就是为股东赚来尽量多的钱。这是一项道德命令，而以环境目标来代替利润是不道德的。”⑥Joel Balkan.The Corporation，The Pathological Pursuit of Power and Profit，London:Constable ＆ Robinson Ltd，2004，p.34.不幸的是，由于碳排放天然具有“外部性”(externality)，其产生的环境效应实际上是由所有人共同分担的，公民个人消费和企业盈利所付出的成本只是负面作用的极小部分。如果没有外部力量的介入，出于经济人的理性计算，公民和企业的理智选择便只有一个:继续变本加厉地排放温室气体!由此带来的结果只能是全球气候变化的“公地悲剧”，并造成温室气体的过载和生态资源的枯竭。无怪“公地理论”之父加内特·哈丁(Garrett Hardin)曾忧心忡忡的表示:“在一个有限的世界里，环境公地上的自由带来的是所有人的毁灭。”①G .Hardin，The Tragedy of the Commons，Science，vol.112，1968，p.1244.“吉登斯悖论”是指这样一种困境:气候变化所带来的危险尽管看起来很可怕并将会带来严重的结果，但对于大多数公民来说，由于它们在日常生活中不可见、不直接，因此在人们的日常生活计划中很少被纳入短期考虑的范围，不会对它们有任何实际的举动。然而，坐等它们变得有形，变得严重了，那时再去临时抱佛脚，定然是太迟了。参见［英］安东尼·吉登斯:《气候变化的政治》，曹荣湘译，北京:社会科学文献出版社，2009年版，第2页。更令人担忧的在于气候变化风险的严重“反事实性”(counterfactual)②［英］安东尼·吉登斯:《现代性的后果》，田禾译，南京:译林出版社，2011年版，第116页。，这一特征诱发的“吉登斯悖论”(Giddens’s Paradox)1G .Hardin，The Tragedy of the Commons，Science，vol.112，1968，p.1244.“吉登斯悖论”是指这样一种困境:气候变化所带来的危险尽管看起来很可怕并将会带来严重的结果，但对于大多数公民来说，由于它们在日常生活中不可见、不直接，因此在人们的日常生活计划中很少被纳入短期考虑的范围，不会对它们有任何实际的举动。然而，坐等它们变得有形，变得严重了，那时再去临时抱佛脚，定然是太迟了。参见［英］安东尼·吉登斯:《气候变化的政治》，曹荣湘译，北京:社会科学文献出版社，2009年版，第2页。使低碳行动很难进入公民或企业的日常行动议程，而待到气候风险变得直接和可见时，一切行动都为时已晚。基于此，低碳行政任务的实现必须通过行政力量对公民和企业的碳排放行为实施干预，以促使行政法律关系另一方主体——行政相对人活动的低碳化，它要求行政主体对公民和企业的不合理的碳排放活动予以积极的引导和规制。这构成了低碳行政原则的又一重要内容——低碳规制原则。具体而言，低碳规制原则包括三个部分:

第一，低碳规制的义务。面对“公地悲剧”和“吉登斯悖论”两把悬置在全人类头上的“达摩克利斯之剑”，低碳规制已不是政府的规制选择，而是其不可推卸的保障责任。在低碳规制原则之下，违反这项义务就会导致行政不作为或面临问责。

第二，低碳规制的内容。在公民方面，低碳规制应主要致力于促进适度消费和绿色消费。适度消费，是指将公民的消费量控制在合理需求的范围内，减少欲求性消费。因为欲求性消费“并不是人们的真正的需要，而是一种虚假的需要”③［美］马尔库塞:《单向度的人》，张峰，吕世平译，重庆:重庆出版社，1988年版，第6页。，其所产生的碳排放对于个人的生存发展来说完全是不必要的，必须加以规制;绿色消费则是指公民优先选择低排放或低能耗的商品，戒除一次性消费。绿色消费蕴藏着巨大的节能减排潜力，据专门统计，如果全国家庭普遍采用节能电灯，一年就可节电700多亿千瓦时;若将国内现有的1亿多台冰箱全部换成节能型，一年则可节电400多亿千瓦时，两者相加，可省下一个多三峡电站的发电量④邹文彬:《家庭节能减排潜力巨大》，《当代广西》，2008年第7期。。因此，对公民的低碳规制还应当以提倡和引导绿色消费作为重要内容。在企业方面，低碳规制的内容至少应涵盖三个维度:一是对产业结构的规制，严格控制“两高”(高污染和高耗能)和产能过剩行业，扶持低碳产业和循环经济产业;二是对生产过程的规制，鼓励和推广企业进行节能技术改造和创新，以实现低碳生产;三是对销售过程的规制，通过政策工具限制高碳产品的销售。

第三，低碳规制的方式。低碳规制原则要求行政主体选择富有实效的规制方式来保证规制目标的实现。一般来说，低碳规制需要综合运用引导性的规制方式和强制性规制方式。前者主要是使用行政指导、行政奖励等方式推行低碳经济和倡导低碳生活;后者则是通过碳配给许可、碳税征收、碳信息披露等强制性方式控制公民和企业的碳排放。

(四)低碳敛合原则

低碳敛合原则源于吉登斯针对气候变化所提出的“政治敛合”和“经济敛合”的概念⑤［英］安东尼·吉登斯:《气候变化的政治》，曹荣湘译，北京:社会科学文献出版社，2009年版，第79页。，它是指应对气候变化的低碳行政政策应当与其他相关领域的行政政策积极重叠、良性互动。低碳敛合原则对于行政法能够在多大程度上有效回应气候变化的行政任务是十分关键的。这是因为，现代社会中不同类型的行政任务并非线性更迭，而常常是以共时性的方式呈现出来的，尤其是我国转型时期，秩序维系、福利提供、风险预防、应急处置直至应对气候变化等各种行政任务更是彼此交织、同时并存，低碳行政任务只是其中的一种。但它又是最为特殊的一种，控制温室气体排放的目标涉及社会生活的方方面面，这决定了应对气候变化不可能像其他行政任务那样“在商言商”地局限于特定行政领域(如秩序维系任务通常只需在警察行政领域和司法行政领域内完成)，而必须溶入全部行政领域当中寻求系统性的解决。这正如风险社会理论的创始人乌尔里希·贝克所指出的，气候变化风险“并非仅仅只是简单超越了边界，而且是去边界的(de－bounding)，即越界的(transgressive)，因为它们超越了现有的边界，并最终转变这些边界。这种跨越有空间层面的(跨越行政任务和领域)，有时间层面的(跨越了前代人、当代人和后代人)，也有社会层面的(促成了行政主体和行政相对人权力—责任、权利—义务的重新分配)”①［ 英］戴维·赫尔德等主编:《气候变化的治理——科学、经济学政治学和伦理学》，谢来辉等译，北京:社会科学文献出版社，2012年版，第138页。。对此，我国国家发展与改革委员会发布的《中国应对气候变化国家方案》中已经确立“将应对气候变化的政策与其他相关政策有机结合的原则”，并指出:“积极适应气候变化、努力减缓温室气体排放涉及到经济社会的许多领域，只有将应对气候变化的政策与其他相关政策有机结合起来，才能使这些政策更加有效。”在调整机制上，低碳敛合原则经由规范化的方式将低碳行政任务整合到现有行政法制度体系内，以及将现有的行政法制度体系中有悖于低碳行政任务的法律“装置”拆除掉，对此可归纳为正向敛合和逆向敛合两个向度:

第一，正向敛合，就是将低碳行政政策整合到其他行政政策中去。例如，精简行政组织，发展公共交通，提升建筑节能标准，所有这些都可以和减少碳排放的目标敛合到一起。

第二，逆向敛合，就是在其他行政政策中祛除不利于节能减排的内容。如彻底清除反环境的行政补贴等，降低不符合污染排放标准汽车的报废年限等，诸如此类政策中非低碳内容的消除或限制都有助于从反面降低碳排放。

五、结 语

“公法上任何原则与制度发轫，必有时代背景为其造因，俟时移势异，人民就灵敏的改弦更张，以求适应。”②城 仲模:《法律保留之现代意蕴》，《月旦法学杂志》，第98期。应对气候变化的低碳时代呼唤低碳行政原则的建立。但这仅仅是一个开端，低碳行政原则欲要真正贯彻落实，就不能仅以“原则”的身份高高在上，而应成为一种可以适用和操作的实践技艺。在此方面，美国马萨诸塞州诉环保署案③Massachusetts v.EPA，127 S.Ct.1438(2007).已经做出了有益探索，本案中联邦最高法院破天荒地判决环保署拒绝规制温室气体的行为违法，这在一定程度上体现了低碳规制原则的适用;《联合国气候变化框架公约》则走的更远，它设立专门的国际法律程序将民族国家推向了法庭，在这个法庭中，国家必须证明自己正在减少温室气体的排放。当然，低碳行政原则不仅要在司法审查上得以适用，还应及于立法、行政等诸领域。可以说，在应对气候变化的广阔实践中，低碳行政原则的适用是一个值得行政法学界进一步研究和探讨的前沿性课题。