滞纳金制度变迁规律研究

张婉苏

(南京大学法学院，江苏南京210093)

“滞纳金”一词首现于我国1950年颁布的《工商业税暂行条例》11950年颁布的《工商业税暂行条例》第27条:不按期缴纳税款者，除限日追缴外，并按日处以应纳税额1%的滞纳金;必要时，得由中央人民政府财政部以命令增减之。，此后，在当时的计划经济体制下，滞纳金广泛运用于和人们生活息息相关的众多领域，国家分别在供水、供电、供气、公路养护、以及税收征收等领域均出台了含有滞纳金条款的法律法规。此时在税收领域征收的滞纳金是完全意义上的滞纳金，而水电气等公用事业范畴征收的滞纳金，由于这些领域在当时的历史背景下均具有行政管理的属性，因此在此领域存在的滞纳金也可视为行政法视野下的滞纳金。

随着市场经济制度的建立和发展，这些公用事业逐步进行了改革，其主体地位也由原先的行政管理者的角色逐渐转变为民事合同的一方主体。经济模式一旦发生转变，有关“滞纳金”的相应立法也应随之转变，但由于我国修法的滞后性以及不彻底性，到目前为止，只有少数公用事业部门对于滞纳金条款进行了制订或修改。譬如，原国家计委、建设部颁布的《城市供水价格管理办法》相关“滞纳金”条款已由国家发改委及建设部对其进行了修订，采用了违约金取而代之滞纳金22005年，建设部在《建设部关于对自来水水费滞纳金有关问题的复函(建办综函［2005］120号)》中明确表示，“城市供水企业在具体执行中，可按《合同法》、《城市供水条例》的有关规定，通过与用户协商，在供水合同中逾期付款的违约金标准;没有约定的，按照最高人民法院的有关司法解释，可参照中国人民银行规定的金融机构计收逾期利息的标准计量逾期付款违约金。”。这是国家机关对公用事业“滞纳金”的首次明确否定。除此之外，“滞纳金”制度仍然在大多数的公用事业单位沿袭。同时即便是在行政领域征收的滞纳金，也存在征收比例过高，导致了“天价滞纳金”32006年7月21日，郑州市交通规费征稽处稽查人员根据举报，查获一辆欠缴养路费的吊车，后经调查，这辆车牌为豫A11993的吊车严重拖欠交通规费。后交通稽查部门根据1992年交通部等部委联合发布的《公路养路费征收管理规定》，按每日1%的标准依法收取滞纳金，令车主补交本金89，872元、各类滞纳金491，700元以及各项罚款178，120元，共计76万元。依据这一标准，除去本金和罚款，这辆车的滞纳金达到49万元，滞纳金的实际年利率是365%，约为现行银行利率的507倍。参见韩俊杰:《郑州49万元天价滞纳金引发争议》，《中国青年报》2006年8月8日。现象。

可以看出，现阶段的滞纳金制度已背离其实质，需要对其制度进行完善。首先，将公用事业单位存在的滞纳金制度予以取消，以违约金代之;其次，降低行政领域的滞纳金比例，设定征收上限，设定滞纳金的执行期限并引入“滞纳利息”制度4详见张婉苏:《滞纳金征收比例设定的立法研究》，《学海》2012年第2期。。

滞纳金法律体系的建立与完善与社会主义市场经济模式同样需要经历一个长期、渐进的过程，并且在此过程中也体现出一种动态的发展。因为就立法而言，它不仅仅是一个简单的法律规范的过程，同时也是一个与政治、经济和社会等诸多要素互动的复杂过程。如果疏忽了该法律制定过程中所凹显的立法问题的理论分析，那么作为该命题的理论研究不仅缺乏一定的动态分析，同时，也难以发挥对立法实践的理论批评功能，而呈现出一种超现实的理想化的立法状态。

对于滞纳金制度而言，其变迁也是在内外诸多因素的相互作用下产生变迁的过程。因此，从客观角度来看，没有一个因素能够说明一切时代、任何国家的滞纳金制度演进。但这也并不意味着滞纳金变迁就毫无规律可言。

一、滞纳金制度变迁的必然性

庞德认为法律的功能在于“调节、调和与调解各种复杂和冲突的利益①付 子堂:《法律功能论》，北京:中国政法大学出版社，1999年版，第87页。谢晖认为“从完整意义上讲，法律变迁是指在社会基本矛盾运动的推动下，因主体对法律需求的不断改变而决定的法律本质和现象的不断变化、发展过程。基本社会矛盾的运动和发展是决定法律变迁的最终力量和终极原因;其次，主体法律需求的变化是法律变迁的直接决定力量;再次，法律变迁更取决于法律自身矛盾运动;最后，法律变迁既包括法律现象的变迁，亦包括法律本质的变迁。”参见谢晖:《价值重建与规范选择—中国法制现代化沉思》，济南:山东人民出版社，1998年版，第3－7页。。在现代经济生活中，法律不仅具有实现生产要素有效率配置的功能，还是维护社会正义的工具，通过调整各种经济关系主体之间的利益分配，实现对社会财富的分享②马建军:《促进区域经济协调发展的法律制度研究》，新疆财经大学2010年硕士论文。。

在法律制度变迁问题上1付 子堂:《法律功能论》，北京:中国政法大学出版社，1999年版，第87页。谢晖认为“从完整意义上讲，法律变迁是指在社会基本矛盾运动的推动下，因主体对法律需求的不断改变而决定的法律本质和现象的不断变化、发展过程。基本社会矛盾的运动和发展是决定法律变迁的最终力量和终极原因;其次，主体法律需求的变化是法律变迁的直接决定力量;再次，法律变迁更取决于法律自身矛盾运动;最后，法律变迁既包括法律现象的变迁，亦包括法律本质的变迁。”参见谢晖:《价值重建与规范选择—中国法制现代化沉思》，济南:山东人民出版社，1998年版，第3－7页。，法学层面上，关注的则是对整个法律制度、基本原理本身的抽象思考③苗金春:《语境与工具－解读实用主义法学的进路》，济南:山东人民出版社，2004年版，绪论第9页。。对于滞纳金制度而言，该制度是立法者根据该国的经济、社会发展状况，并结合本国的文化及习俗而制定出来的。这个制度是一个耦合的系统，且这个系统和其他的社会制度共同作用构成当时的社会整体秩序。当政府行使权力的行为可能对个人的权利与自由构成剥夺、限制、侵害或减损时，应当依照法定的权限与程序，在该法律的约束下行使其权力④［美］伯纳德·施瓦茨:《美国法律史》，王军译，北京:法律出版社，2011年版，第117页。。法律制度的最基本功能是保证最大的利益和最小的损失。落实在具体的滞纳金制度上，我们可以看出其制定同样显示了其制定所处的时代以及国家的民众对于法律的价值和功能的一种最根本的价值取向。

一个社会法律本身的价值取向将决定利益群体的类型、利益保护的程度以及社会资源的配置效率。在当代法治社会中，法律制度是各种利益相互竞争、相互协调和妥协的产物，法律发挥着保护个人利益与社会利益以及平衡协调利益之间相互冲突的功能。在现代市场经济和法治国家的理念里，法律制度不仅要促进经济效率，同时还要树立实现社会公平正义和社会和谐进步的价值导向，通过立法和执法，平衡个人利益与社会利益、整合社会资源、维护社会秩序，从而实现经济发展和社会进步⑤马建军:《促进区域经济协调发展的法律制度研究》，新疆财经大学2010年硕士论文。。由于制度是非中性的，在某种既定的制度安排下，它所带来的获利机会或者制度收益在行为主体之间的分配可能是不平等的，有些人受益相对多一些，有些人受益相对少一些。对一种特定的制度，总有支持者，也有反对者，当前者大于后者的时候，制度就会继续维持。受益相对少的人并非不想改变现存的制度，但是却往往“力不从心”，所以只好“接受”现存的制度。

我国滞纳金制度始于新中国成立初期，该阶段国家财政面临着非常严重的困难，经过长期的战争和破坏，国民经济已处于濒临崩溃的边缘，一时难以为新中国增加财政收入，而此时新中国政府支出非常庞大，无法节流。而作为国家主要财政收入的税收状况也不容乐观，此阶段工商业偷税、漏税情况非常严重。为了解决这种现状，国家首先在税收领域从法律层面制定了滞纳金制度。

“法律是有意识地服务于法律价值与理念的现实。”⑥［德］G·拉德布鲁赫:《法哲学》，王朴译，北京:法律出版社，2005年版，第31页。该制度在税收领域实行一段时间之后，显现出一定的积极效果，此后逐渐在其他领域开始适用。在我国早期其他领域，譬如《全国供用电规则》、《燃气管理条例》、《征收排污费暂行办法》等领域均制订了有关滞纳金条款。在这些领域的相关滞纳金条款中，我们清晰可见税收滞纳金条款的影子，可见，这些条款的制定很大程度上是参考了当时税收滞纳金法律制度。

在一个崇尚“法”的精神的社会中，滞纳金制度不仅在形式上体现为法律规范，从实质角度也是人们内心对法的一种遵从。制定完善的滞纳金制度，不仅体现为政府依法征收滞纳金，同时更为重要的是籍由滞纳金制度使得行政相对人对于政府征收的合法性有着法律的约束①余雁刚:《中国税收制度变迁研究》，厦门大学2002年博士论文。。

同时任何政策的制定者都会有一定的“制度依赖”情绪，表现在制度一经确定，便会在以后的发展中不断得到强化。最初的税收领域的滞纳金制度安排作为现有的制度模式在很大程度上会影响到将来相关领域制度的选择，我国其他领域滞纳金制度的制定就遵循这样的思路选择了一种在当时时代背景下看来是有效的法律制度。

如果选择原有滞纳金制度安排的路径和方向逐步在其他领域改进，其制度改革的风险和成本都比创设新的滞纳金制度要小。但这些都是建立在一个前提之下，即如果初始的滞纳金制度是有效的，并且方向正确，那么延续着“路径依赖”将会推动滞纳金制度变迁朝着促进经济发展的方向演变，否则，这种惯性就会成为制度创新和进步的障碍。如果最初的制度选择是正确的，那么，沿着原有路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道并不断优化;否则，有可能沿着起初的无效率的制度的思路往下走，则可能造成制度在某种无效率的状态中锁定进行运作。而制度一旦被锁定在无效率状态中，人们要做出新的制度选择与安排就会变得十分困难，而经济社会也会出现长期停滞不前的状态。

但是随着一些外部因素的转变，例如:经济环境的变化、国家政策的变化、法律上或政治上的变化，现存的滞纳金制度安排可能就会面临着创新的压力。从法律经济学的角度看，改变制度对路径的依赖需要成本，如果新制度的优越性不足以抵消相关成本，原有的制度就可能存在下去。一旦新制度的优越性足以抵消相关成本时，新的制度就将旧的制度取而代之。故从动态角度来看，滞纳金制度的变迁并非一成不变，而是在均衡到非均衡，再到均衡和非均衡这一周而复始的循环逻辑过程中得到不断的变迁。

二、滞纳金制度的变迁的价值判断

根据新制度经济学的理论，没有潜在利润，就不可能有制度变迁，但有了潜在利润，也并不必然发生制度变迁。因为制度变迁还涉及成本问题②高莉:《税收制度的内涵、构成及变迁理论》，《税务研究》，2000年第9期。。因此，一旦法律政策制定者做出的新的选择，就意味着该法律秩序是对当事人利益衡量后做出不同取舍的一种价值衡量结果。

法律政策在具体确定对某种损害是否应给予救济时，经常将利益衡量作为确定责任归属或风险承担的主要工具，而利益衡量乃“立法者对各种问题或利害冲突，表现在法律秩序内，由法律秩序可观察而得之立法者的价值判断。”③姜占军:《损害赔偿范围确定中的法律政策》，《法学研究》，2009年第6期。就滞纳金法律制度而言，如果行政机关所确定的处罚数额与其应当承受的法律责任明显不对称，或者明显超越了被处罚人的经济承受能力，那么被处罚人不但不会及时履行行政机关原先所设定的义务，同时还有可能通过一些比较偏激的行为以达到抵制该处罚决定履行的目的④张婉苏:《滞纳金征收比例设定的立法研究》，《学海》，2012年第2期。。当滞纳金制度改革的潜在利润大于预期成本时，滞纳金就发生了变迁，从其变迁的过程来看，可以从价值判断的角度从外部和内部两个角度进行分析。

(一)外部原因

首先，滞纳金制度的外在制度环境一旦发生变化，譬如:其他的社会制度的改变、社会资源条件的变更、生产力发展水平、技术水平、人口的增长和迁移、其他外来制度的竞争以及社会科学的发展等，内部各种规则之间就会产生矛盾、冲突。这些因素发展到一定程度之后，可能最终会成为滞纳金制度变迁的外在因素抑或客观基础，从而导致对其进行调整和改革。滞纳金制度变迁的最根本的前提恰恰是由这些外在因素构成的。这些因素一旦发生变化，有可能使得原有的滞纳金制度设计效率降低，产生了滞纳金制度变革的动机和需要;此外，客观条件的转变对于滞纳金制度的积累起到了一定的促进作用，从而为滞纳金制度变迁提供了可能性。当既定制度体系中的某些因素累积变化到一定临界点时，就会引起人们对于该制度变革的要求，自然也就会引起该制度本身的变化。

譬如就征收主体而言，随着社会经济的发展，生产力发展水平和科学技术发展水平的不断提高，征收主体将随之而变化，同时，随着社会风俗、惯例的变化，征收主体也会相应的发生变化。在社会生产力水平低下，社会经济形态比较单一的状态下，我国实行高度集中的计划经济体制。行政机关被授权进行公共管理，维护公共秩序以及提供公共服务。同时，作为惟一投资主体的国有企业也被视为国家行政机关的附属，可以代理政府的一部分职能。此时滞纳金的征收主体包含国家行政机关及国有企业。随着生产力的发展，国民经济形态开始发生转变，由原先单一的计划经济体制向计划和市场两条机制并行的方向发展。在这种模式下，国有企业开始逐步独立于政府，不再具有行政管理职能，其法律也转变为企业，其与用户之间的关系也从原来的行政征收法律关系转变为平等的民事法律关系，不再具有行政管理的职能，也就不再具有征收滞纳金的权力。

因此，生产力发展水平的变化成为滞纳金制度征收主体产生的变迁的首要因素。滞纳金征收主体的变化往往影响到征收比例的设定、征收环节、征收期限等具体的征收办法的决定。这些累积性因素的变化通常是滞纳金制度的客观基础，它是滞纳金制度变迁的最基本的前提①余雁刚:《中国税收制度变迁研究》，厦门大学2002年博士论文。此处同量的财政收入并非仅指绝对的数字，而是包括该制度改革后在其他领域造成的影响，譬如征纳相对方的社会遵从度等等。。一旦这些客观条件发生变化，原来的滞纳金制度的安排以及结构的效率均会降低，从而萌发了改革的动机及必要性;此外，对于滞纳金而言，各种客观条件发生变化的同时也大量积累了滞纳金相关的制度性的知识，提供了滞纳金制度变迁的可能性。

(二)内在原因

从本质上来说，滞纳金制度是由诸多规则构成的复合体，这种由多种规则构成的系统内部必然会存在或多或少的不协调。当这种不协调程度达到一定规模时，譬如:各个领域中滞纳金制度之间存在着不协调，以及正式规则与非正式规则之间存在的矛盾，就会引起滞纳金制度的变迁。在原有架构下的制度安排所导致的各方利益之间存在的冲突及矛盾是造成该制度变迁的最根本的原因。

从内部因素的视角来看制度系统，和所有的制度一样，其必然存在着制度安排和制度结构之间的矛盾。同时随着时间的推移和两者矛盾之间的博弈，各种矛盾也会随之不断的发展变化以及产生新的矛盾。在滞纳金制度创立的初始阶段，滞纳金的征收方和滞纳金的缴纳方之间内部矛盾由于没有得到充分的积累因此还未充分显现，这个时候该制度运行中所涉及的各个方面均能够有效及和谐运作②余雁刚:《中国税收制度变迁研究》，厦门大学2002年博士论文。。在此状态下，不论是滞纳金制度的制定者，还是滞纳金制度的接受者均能够接受这种制度。

随着时间以及外部环境的变化，滞纳金制度的内部矛盾也会不断的积累及放大，其内部利益的紧张会显得剑拔弩张，而引发了存在于该制度下的行为主体双方对于现有滞纳金制度的不满，继而产生了对该制度结构内部变革的需求。内在因素的变化会波及外部因素的变更，但是由于外部因素的特殊性，可能会对该制度的变革产生加速或者减速的效果，有时甚至会对制度变革的时机发生影响。

滞纳金的变迁，实质上也是社会各阶层利益的转移和再分配。当滞纳金创新的预期收益大于制度创新的预期成本，因制度变迁中利益摩擦和阻滞等因素而使滞纳金制度创新的实现延滞，或出现时间间隔③高莉:《税收制度的内涵、构成及变迁理论》，《税务研究》，2000年第9期。。

(三)政府行为的理解和认识

在笔者看来，滞纳金制度的内部矛盾和滞纳金制度的外在约束，仅仅是滞纳金制度变迁的必要条件，其发生机制和实现机制才是滞纳金制度实现的充分条件。当滞纳金制度的内部矛盾以及外在条件的变更成为影响国家财政收入危机或者财政收入压力因素之后，执政党统治国家的权威性同时也会受到直接或间接的影响。因此，滞纳金制度的变革往往呈现为直接由一个国家执政党推动和发起的。故在理解滞纳金制度变迁的过程中，有关对于执政党行为的理解和认识也是不容小觑的。

国家和社会在历经长期的冲突磨合后会达成一种合意，一旦达成此种合意就可以赋予任何一项财政收入的获得。而合意一般是以契约的形式体现，征纳双方的权利义务均由契约明确规定。国家根据此项契约可以获得一定的合法财政收入，并可以对该项财政收入资源进行合理安排。但一旦滞纳金制度进行改革之后，国家如果不能获得同量的财政收入1余雁刚:《中国税收制度变迁研究》，厦门大学2002年博士论文。此处同量的财政收入并非仅指绝对的数字，而是包括该制度改革后在其他领域造成的影响，譬如征纳相对方的社会遵从度等等。，那么对于这项改革国家则会重新审视。故从这个角度分析，新的滞纳金制度推行后所产生的收入替代效应是滞纳金制度变迁的因素之一。

在具体的滞纳金制度变迁过程中，滞纳金制度的变革中的推行成本和收入替代成本同样重要，甚至有时推行成本的高低会成为该制度改革能否成功的关键性要素。对于滞纳金制度改革而言，其改革的结果有可能带来社会财富再分配的效果。以新古典主义的成本收益框架作为分析模版，我们除了考虑通常制度变迁所需具备的一些技术性成本，譬如制度设计成本、组织实施成本之外，同时还要兼顾到新制度确立后的具体运营成本。滞纳金制度的变革必将使得原有的利益分配格局发生转变，而这种转变将使得部分群体受益，部分群体受损。对于受损群体而言，必然对于滞纳金这样的改革持反对态度。因此，政府就需要花费一定的成本去弥补这类群体以换得其对改革的支持，或者通过意识形态去引导人们支持这项改革，从而得以消除或者减小这类群体的反对力量。

三、滞纳金制度变迁模式分析

滞纳金制度变迁的模式，按照制度经济学的理论，可以依据制度供给的来源分为创设式制度变迁和移植性制度变迁两种模式。创设性制度变迁主要是指在滞纳金制度的变革中，其目标制度安排基本上没有先例可循，需要制度变迁主体的自我设计和自我构建的一种制度变迁①张兵:《近代中国公司制度的移植性制度变迁研究》，沈阳:辽宁大学2008年博士论文。。就我国建国初期的滞纳金制度而言，就属于这类制度。故该制度的制定没有其他经验可供借鉴，主要依据的是理论上的预期分析。对于创设性制度变迁而言，一般具有这样几个特点:第一，创设成本高。需要政策的制定者前期投入大量的时间、金钱、精力去创设该制度。第二，风险性。任何一项创新均存在风险，可能带来两种结果，良性的结果即设计出有效的规则制度，恶性的结果即设计出的规则制度是无效的。

移植性制度变迁就是制度变迁主体通过将他方已经创新、运作并具有一定成效的制度引入本国，并在此基础上学习和创新，最终形成自己的制度安排②张兵:《近代中国公司制度的移植性制度变迁研究》，沈阳:辽宁大学2008年博士论文。。和创设性制度变相比，移植性制度变迁具有以下这些特点:第一，原始成本较低，该制度的制订是一种搭便车的行为，不需要制订者付出太多的的研究、设计等原始成本。其次，并不是所有的制度都可以移植，因此，在移植过程中会存在一定的风险，究其原因，移植的制度规则与其他制度规则的兼容问题会涉及到整个移植后的制度框架，会给移植带来一定的困惑。

从滞纳金制度变迁的新制度规则与原制度规则之间的相互关系来看，移植性制度变迁是在保持原有制度框架的前提下为了体现一些新增功能而增加一些新的规则内容。譬如，可以增加一些调节功能强的措施以改善滞纳金制度的调节作用不力的现况。

无论是创设式的制度变迁还是移植式的滞纳金制度变迁，均需要经历一个探索、专研的过程，并且无论在这个创新以及变迁过程中人们付出多大的努力，均会存在着一些局限，而这种局限正是由于人类的理性所决定。

效率与均衡是贯穿整个法律制度的两个核心理念，法律制度的设计潜意识来自效率的要求③王成:《侵权损害赔偿的经济分析》，北京:中国人民大学出版社，2002年版，第3页。。在制度经济学看来，两种因素:潜在收益和成本的博弈会带来了制度的变迁。正如美国学者道格拉斯·诺斯所说，“一旦一项制度的预期净收益超过预期的成本，该项制度安排就会被创新。”而这种在制度变迁过程中产生的成本在制度经济学上称为交易成本，交易成本是制度经济学的核心范畴。因此，在研究滞纳金制度的变迁过程中必然也要考虑到相应的交易成本。

一般来说，我们通常从制定成本、运行成本以及社会成本这三个角度考虑滞纳金变迁的交易成本。首先，对于滞纳金政策的制定成本而言，即当局为制定滞纳金政策所支出的费用;其次，所谓滞纳金运行成本，应包括制度的管理成本和遵从成本;第三，滞纳金的社会成本，指由于实行该制度而对政府财政收入造成的额外经济损失，也是对滞纳金缴纳者负担的一种综合反映④刘东洲:《从新制度经济学角度看税收遵从问题》，《税务研究》，2008年第7期。。

四、结 语

从一般的法理来说，法律制度应当具有一定的稳定性，但是，这种稳定性并非一成不变的。随着经济和社会的发展，许多和经济以及社会变化密切联系的法，其职能等也逐步增加。一方面除了传统的定纷止争的职能外，还增加了许多新的职能，譬如宏观调控的作用。为了有效实现宏观调控的目的，还必须针对实际情况，使某些宏观调控规范在一定时期内能够应对这些情况进行变动。此外，法律本身非常复杂，其形成和发展是多方面因素作用的结果，故法律周期也要受到多种因素的影响，特别是要受到经济周期、社会周期和政治周期的影响。因此，在研究滞纳金变迁的过程，有必要结合当时的经济形势进行研究。

许多学者的研究表明，经济波动作为经济过程在“时间断面”上的体现，它是客观存在的，但其幅度和频率也是可以调控的。人们可以通过分析，从而找到相应的解决对策，使经济得以持续、稳定、协调发展①郑家亨等:《中国经济的波动与调整》，北京:中国统计出版社，1992年版，第4页、第182页。。因此，各国均注意到运用相应的法律制度，来抑制或缓解周期波动，以使其给经济运行造成的损害降低至最低②陈东琪:《新政府干预论》，北京:首都经贸大学出版社，2000年版，第24－28页。。

从一个社会的整体运行状况的角度去看，滞纳金制度可以被视为一个最基本的因子。在研究滞纳金制度变迁的时候应当突破就制度研究制度的惯性思维，而应当将其作为一个研究视角，从这种制度的发源、制度的内涵以及滞纳金制度与其他制度之间等具体联系等角度去研究、分析，从而对滞纳金制度的变迁能够真正的解释和理解。

在实际的制度运行过程中，由于其他一些外在制度的影响及制约，滞纳金制度的作用及效果均会受到影响，而这种影响往往会涉及到滞纳金制度本身。并且在整个社会制度的大范畴中，滞纳金制度并非一个可以独立存在的制度，它的存在与财政制度密切相关。如果将财政制度作为一个合集的话，那么滞纳金制度可以视为这个合集中的一个子集。滞纳金制度存在的形式及其内涵均会受到财政制度的作用。

法律制度作为一种行为规则，并不仅仅是针对某一个人，而是一种公共规则一种“公共产品”。滞纳金制度就是这样一种“公共产品”，它是无形的，是人们在既定利益格局下的一种公共选择和法律规范③高莉:《税收制度的内涵、构成及变迁理论》，《税务研究》，2000年第9期。。

从“稀缺性资源”的角度来，滞纳金制度也属于“稀缺性资源”，研究稀缺性资源如何才能达到最佳配置的问题是经济学研究的核心问题。相对人们无限的需求和欲望而言，获得土地、信息、以及人力等生产要素的有限性决定了其都是稀缺的。同样，正是因为制度的提供会受到很多内在以及外在诸多条件的制约，因此，和人类对于制度需求的数量相比，即使人们花了大量的时间以及精力去提高制度创新的进程，制度的供给总是供不应求的。

滞纳金的“公共品”属性决定其可以免费或“搭便车”使用，但滞纳金制度的传播或移植，不仅受既定利益格局的制约，同时还受到价值观念以及意识形态等因素的制约，导致滞纳金制度既不能“拿来”，也不能“模仿”④高莉:《税收制度的内涵、构成及变迁理论》，《税务研究》，2000年第9期。。

在现实世界中，制度均衡并非永久性的。当制度创新的潜在收入增加，组织或者操作一个新制度安排的成本的改变，法律上或政治上的某些变化影响制度环境，从而使某些集团实现一种再分配或趁机利用现存的外部利润机关成为可能的时候，现存的制度安排就面临着创新的压力。当原有的制度结构不能满足某些极端对制度潜在利润更大需求时，制度不均衡的问题就会更加突出。当这一主体的力量超越现存制度的行为主体的集合力量时，将最终打破原有的制度均衡，实现了制度的变迁⑤于俊凤:《中国政策性农业保险立法问题研究》，东北农业大学2009年博士论文。。

因此对于滞纳金制度而言，该制度的变迁将会受到经济活动、经济波动、经济政策等方面的直接或间接影响从而进行不同的调整。经济和社会的发展，需要有效的经济政策和社会政策，同时，也离不开相应的法律政策的调整。经济政策和社会政策，需要随着经济和社会周期性变化而做出相应的调整;同样，法律政策也要在一定程度上体现经济政策和社会政策的调整和变化。尽管这种变化体现在法律上和经济及社会政策相比是相对缓慢的⑥桂世镛等主编:《宏观经济调控政策协调研究》，北京:经济管理出版社，2000年版，第18－20页。。对于滞纳金制度变迁的研究来看，如果单就制度本身角度研究滞纳金制度的变迁，会过于固化，而应当和当时具体的变迁过程背景结合起来，才能更好地解释变迁这一社会现象。虽然说每一种制度变迁的社会背景均有不同，并且这些背景和最终的理性选择可能并不具有必然的一致性，最终的制度变迁结果不但促使过去制度进行反思从而发生变化，同时也对制度变迁的日后发展起到一定的制约作用。