我国社会养老服务体系建设的政策选择

孙宏伟,孙 睿

(东北大学 文法学院,辽宁 沈阳 110819)

随着中国社会经济的发展,特别是人口结构发生的重大变化,家庭养老模式越来越难以适应新形势下的养老需求,社会养老将越来越成为解决中国养老问题的主导模式。老年人的养老问题由家庭养老转向社会养老,体现了养老服务发展的一般趋势,但是如何构建适合中国实际的社会养老服务体系却仍处于不断的探索和构建之中。

一、社会养老服务的内涵和政策意蕴

1.社会养老服务的基本内涵

养老模式的基本类型一般可以分为家庭养老和社会养老。我国老年人的养老问题一直以来都是以个体形式的家庭养老为普遍模式。政府介入的养老服务主要是以选择性的老年人福利保障形式出现,由民政等政府部门及相关事业单位主导,为存在个体家庭养老困难的老年人提供养老保障。

社会养老服务是区别于传统家庭养老的一种新型养老模式,是通过以社会化为路径、以制度化为保障、以多元化为依托的发展导向,在不断完善社会养老政策指导、养老机构网络构建、养老资金多元支持、老年产品市场化提供等多方面服务保障系统的过程中,实现老年人不同层次需求的社会化满足。

2.社会养老服务的政策意蕴

社会养老服务体系建设是我国政府面临人口老龄化压力的现实回应,是民生导向的社会建设领域的重要内容,对于促进相关产业发展、健全社会保障制度、实现社会安定、促进社会和谐具有重要作用。但是,其基本的功能追求还在于解决我国面临的老龄化社会中的养老压力问题。所以,有效的社会养老服务体系构建应该着眼于基础性功能的实现。为此,社会养老服务的相关政策应该围绕这一体系建设的中心,强调协作趋向,建立协作网络,实现服务整合、资源整合和系统整合。

(1) 实施主体多元化与多元化责任主体的协调

传统家庭养老模式下养老服务的提供主要由家庭成员完成,民政等部门只是针对缺乏家庭养老保障的弱势老年群体提供必要保障。社会养老服务模式下养老服务的参与主体包括政府、社区、家庭、养老机构等多种类型,是一种政府、社会、市场共同参与的服务模式。国际上养老服务实践的一个重要发展趋势,就是将不同部门的养老服务整合到一个统一的体系中,从而形成最具效率的体系结构,以满足老年人群体的不同需求[1]。

由于社会养老服务具有准公共物品的属性,政府、市场和社会三方中的任何一方都不能有效地单独供给。社会养老服务体系构建的初衷,源于协调家庭资源、社区资源、政府资源乃至市场资源,实现养老资源供给的多元化。在资源供给多元化的过程中必然带来多元化主体的责任分担和协调问题。一般认为,在社会养老服务体系中,政府应该主要承担养老服务的提供者角色,社区和市场承担养老服务的生产者角色,个人和家庭承担养老服务的消费者角色。实际过程中这三类角色并不是严格划分的,彼此之间可能会有交叉,甚至角色之间发生缺位和越位。这就要求政府不但要承担起社会养老服务的提供者角色,更要发挥在三类角色之间的协调功能。

(2) 服务对象普遍化与多层次分类管理的实现

家庭养老针对单一家庭内部的老年人个体,由政府提供的养老保障主要针对“五保户”等社会弱势群体,两者都呈现出明显的选择性特征。社会养老服务则针对社会全体老龄化公众,是一种普遍的社会福利服务,体现普遍性的特征。

作为老年人福利的重要内容,养老服务社会化体现着由选择性福利向普遍性福利的转化过程。由于社会发展在地域和人群方面的不均衡,这就要求养老服务体系建设既要符合渐进性的转化要求,又要实现层次化的分类管理。这种层次化的分类管理表现为:对于选择性补助型养老服务,主要由政府提供,满足弱势老年群体的养老需求;对于普遍性基础型养老服务,主要由政府和社区提供,满足大部分老年群体的养老需求;对于选择性特殊型养老服务,主要由市场提供,满足个别老年人群体的高层次养老需求。

(3) 服务方式多样化与专业化养老服务的提供

养老服务由家庭走向社会,是社会发展直接推动的结果,也是社会发展从传统走向现代的表现之一。不同于传统家庭养老,社会养老服务在实施居家养老、社区养老和机构养老的过程中,对养老服务人员的专业化水平提出更高的要求。社会化的养老服务也应该体现专业化的要求,以社会养老的专业化适应社会发展的现代化。

养老服务的社会化发展不仅仅是家庭养老不能应对养老需求的被动回应,也是养老服务向更高层次跃升的主动探索。能否实现专业化的养老服务,更好地满足老年人更高的养老需求是实现养老服务高层次跃升的关键。专业化养老服务的开展应该包括两类相互联系的内容,即支持性服务和增权性服务。支持性服务一般是指由正式或非正式的社会服务网络,采用物质手段或精神手段为老年人提供鼓励、帮助和其他支持性的服务,如日常照顾、餐饮和交通服务等,目的是满足基本的生活要求。增权性服务实质上是对老年人群体增权的过程,使老年人在满足基本生活保障的同时,在精神和物质生活上得到更高层次的满足。

二、我国社会养老服务的体系架构和制约因素

1.社会养老服务体系的基本架构

中国政府从20世纪90年代开始探索社会养老服务的体系化建设,到2006年第二次全国老龄工作会议时提出建设“以居家养老为基础,社区服务为依托,机构养老为补充”的养老服务体系,2008年全国民政工作会议再次提出建立和完善“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的养老服务体系,在2011年颁布的《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》中进一步明确为“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑” 。由此可以看出,中国社会养老服务体系建设主体上由三部分构成,即居家养老、社区服务和机构养老。目前全国绝大多数地区的社会养老服务体系建设都是按照这一基本架构展开的,如上海市提出的“9073”养老服务体系建设框架,内容就是90%的老年人居家养老,7%的老年人依托社区养老,3%的老年人进入机构养老。

(1) 以居家养老为基础

与传统的家庭养老方式不同,居家养老是指老年人以本人家庭为基本生活场所,养老服务则主要由社区等机构来提供的养老方式。居家养老“既可以在熟悉的家庭环境中享受子女的照顾和关心,又可以在社区范围内体会集体生活的快乐”[2],同时解决了养老服务提供的来源问题,成为兼顾多项便利的养老形式。因此,国家老龄委、民政部从2000年开始在全国推广居家养老经验,2001年6月民政部在全国广泛推行的“社区老年福利服务星光计划”,标志着居家养老模式的正式实施,居家养老开始成为我国社会养老服务体系建设的基础内容。

(2) 以社区服务为依托

在社会养老服务体系建设中,居家养老和社区服务是密切联系的。居家养老在国外一般就称为社区照顾。英国学者巴利将社区照顾分为“在社区内照顾”和“由社区照顾”两种类型[3]。社区养老服务是指依托社区向老年人提供综合性服务,并对社区提供的养老服务实行规范化和标准化管理的养老模式。

“从世界范围来看,提供养老服务的社区照顾模式起源于20世纪50年代的英国,随后被许多欧美发达国家所借鉴。”[4]20世纪80年代,英国政府又发布《步入高龄化白皮书》,指出社区照顾的实质就是要增加非正式照顾者的责任,主要由地方政府部门、营利性组织、志愿性组织以及其他非正式支持网络( 如朋友、邻里等) 为服务对象提供照顾[5]。社区照顾也从强调照顾的环境(在社区照顾)变成了强调照顾的资源(由社区照顾)。

社区提供的养老服务主要包括日常生活照顾、疾病护理服务、开展文体活动、倡导邻里互助、为老年人交往提供便利乃至倡导老年人个人发展等内容。社区养老服务的加强与完善对居家养老服务有良好的支持作用。

(3) 以机构养老为支撑

我国的养老机构属于社会福利机构,养老机构的建立和管理受民政部门的指导和监督,主要包括各种类型的养老院、老年公寓、老年活动中心、福利院等。在经营方式上也有公办、民办、公助民办、公办民营等多种形式。我国机构养老基本政策导向是“以养老中介为纽带、以国有养老机构为示范、以民办养老机构为导向、以农村区域性中心敬老院为延伸”。机构养老在我国传统养老模式下就是家庭养老的有效补充,在推进养老服务社会化的过程中受到政府和社会的广泛重视,也在不断地吸引社会和市场力量的积极参与。

通过梳理养老政策的相关表述和考察中国社会养老服务体系建设的实际,可以看出:第一,我国的社会养老服务体系正处于积极的构建之中,体系建设的基本架构主要体现为养老服务提供方式的类型整合。第二,中国社会养老体系建设主要包括三类,即居家养老、社区服务和机构养老。第三,政府越来越重视机构养老的作用,在有关的政策表述中从体系建设中的补充性地位上升为支撑性地位。第四,体系建设的过程体现出由基础型向发展型、由选择型向普遍型逐渐转化的特征。

2.社会养老服务体系的制约因素

中国的社会养老服务体系建设面临着人口老龄化的巨大压力。实行计划生育政策以来,我国人口的过快增长得到有效控制。据联合国《世界人口展望》报告预测,2025—2030年中国人口将进入负增长阶段,但是2005—2030年的25年却是老龄化的加速发展时期,老年人口增长预计达到2.02亿。截至2011年,全国60岁及以上老年人口1.85亿,占总人口的13.7%。与之不相适应的是我国社会养老服务体系建设总体上还处于发展的初期阶段。目前,全国各类养老服务机构只有40 868个,每千名老年人拥有养老床位仅19.1张[6],社区福利服务规模有限,绝大多数老年人完全依靠家庭养老。社会养老服务体系建设在居家养老、社区服务、机构养老等方面存在诸多的制约因素。

(1) 居家养老服务规模小、运行体制不健全

我国社会人口结构和家庭结构变化使“空巢老人”群体数量大增。空巢老年人口数量还在继续上升,2012年达到0.99亿人,2013年预计将突破1亿人大关[7]。数量巨大的空巢老人群体带来居家养老的广泛社会需求,但是目前我国的居家养老服务却普遍难以满足实际需求。我国多数地区的居家养老服务实际上基本是由政府包办,即由街道或社区派护理员上门服务,服务内容也仅限于生活照料和家政服务,难以满足老年人更为专业化的护理需求。调查显示,我国各类社区居家养老服务项目的供给率总体上还比较低,只有上门看病服务的供给率较高,为55.5%,其他各类服务的供给率都在20%左右[8]。能够提供生活照料、医疗护理、精神慰藉、临终关怀等服务的专业社会化服务机构相对匮乏,居家养老服务缺乏有效载体。城市内的区、街、社区三级居家养老组织体系尚未完全建立起来,总体上缺乏有效的居家养老服务监督评估机制。

(2) 社区养老服务人员经费不足、功能受限

截至2011年底,全国共有各类社区服务设施16万个,社区服务设施覆盖率23.6%。其中社区服务中心14 391个,社区服务站56 156个,其他社区服务设施9万个,城镇便民、利民服务网点45.3万个,社区志愿服务组织15.9万个[6]。虽然因地制宜地开展了一些面向老年人的日间照顾、医疗保健、文体娱乐等服务,提升了社区养老的服务能力。但是,由于社区承担的管理工作日益增多,而社区养老的服务定位又不够明确,在缺少明确职能要求的情况下,社区对于养老服务问题缺少重视,社区人员力量和设施设备还需进一步加强。城乡社区在养老服务上都不同程度地普遍存在人员缺乏、经费不足的问题,客观上影响了养老服务的正常开展,导致老年活动不经常、参与不普遍、照顾不周全等情况。社区养老的资金来源问题、管理体制问题和服务人员问题成为制约社区养老发展的主要因素。

(3) 养老机构基础设施薄弱、缺乏经营活力

我国养老机构建设虽然得到较快发展,但供给与需求的矛盾依然突出。目前,全国各种类型的老年人福利机构床位总数只有353.2万张,仅占老年人口数的1.9%[6],与发达国家5%～7%的水平相差甚远。一些养老机构,特别是民办养老机构多数是因陋就简发展起来的,规模小、场地有限、设施简陋,服务仅限于基本的生活照料,难以满足老年人的康复护理、精神慰藉、文化娱乐等基本需求。考虑前期成本投入等因素,养老机构基本是亏本运营,难以实现良性发展,只有极少数养老机构能少量盈利。这种状况致使社会力量兴办养老机构的动力不足、热情不高,行业整体缺乏竞争力和发展后劲。

三、推进我国社会养老服务体系建设的政策措施

1.强化社会养老服务体系的基本架构

由于我国社会养老服务体系已经形成“以居家养老为基础,以社区服务为依托,以机构养老为支撑”的基本架构,并开始取得较为明显的实际效果,成为适合中国目前以及今后相当长一段时期的基本养老模式。因此,在构建和完善我国社会养老服务体系的过程中,强化其基本架构有利于把握建设方向,进一步拓展实践效果。

(1) 拓展居家养老服务范围

居家养老服务的拓展应坚持先面向特困老年群体再逐步扩大服务范围的原则,按照政府主导、社区实施、专业机构提供服务的运作思路,充分发挥市场优化配置资源的作用,引导各类养老服务实体按照市场规律,公平竞争,积极发展居家养老服务,逐步扩大养老服务的覆盖面。在这一过程中要特别强调政府的作用,这是因为:一方面,我国养老服务的市场和社会体系建设相对滞后,政府的主导性就显得更为必要;另一方面,“居家养老体系的建立需要动员多种社会资源,实现公共部门、市场和社会部门的积极参与,为此也需要政府善于运用各种政府行动工具”[9],实现各部门的有效协调。

(2) 完善社区养老服务设施

作为中国社会养老模式的重要载体和组成部分,社区应该成为社会养老服务的中介和公益性养老服务体系建设的主体,需要不断拓展社区功能,完善现有社区养老服务设施,提高服务水平。在社区自治的基础上,社区养老服务可以实现某些盈利功能,再将这种盈利转化为公益服务,阶梯式地推进社区的养老服务功能发挥。

(3) 加快机构养老社区化发展

20世纪70年代后,西方国家深感机构远离社区的弊端,开始 “去机构化”,实行aging-in-place,即在老人居住地附近建立各类养老设施或机构,为生活能够自理或部分自理的老人提供住养或日托[10]。中国养老机构的发展也应该融入社区,和社区服务密切配合。对于公办养老机构可以通过新建、改(扩)建方式,不断完善基础设施。同时,更应积极引导和扶持社会力量兴建养老服务机构,可以通过公建民营、民办公助、税费优惠、政府购买服务、规范服务标准、加强行业监管等措施,促进民办养老服务机构的发展。同时,在养老机构发展的过程中要逐步提高养老服务人员的专业化水平,完善职业资格准入制度,建立体系化的培养、录用、考评机制。

2.完善社会养老服务体系的运作机制

社会养老服务体系建设是政府进行社会建设和社会管理的重要内容,关系到能否有效应对中国老龄化社会带来的挑战,是政府民生工程的重要内容。政府部门在体系构建中居于主导地位,不但要承担社会养老服务提供者的角色,还要承担组织协调的责任。同时,要广泛动员社会参与,吸纳社会力量、市场力量进入社会养老服务体系的运行过程,多方力量互补,防止在社会养老领域出现“政府失灵”、“市场失灵”等现象,最终形成“政府主导、社会参与、市场调配”的多元运行机制。

多元运行机制构建的关键在于调动和发挥社会和市场的积极性。具体方式如:在养老机构改革方面,可以在确保国有资产保值增值、维护老年人合法权益的前提下,积极探索和支持养老机构公建民营、委托管理、合资合作、经营者聘任等社会化运营模式;在发展居家养老方面,可以积极引入市场机制,采取购买服务、服务外包、委托经营、政策扶持、以奖代补等多种形式,鼓励和引导社会中介组织、家政服务企业等积极参与居家养老服务。同时,为增强养老行业发展的生机和活力,还应该鼓励组建养老服务行业协会,强化行业自律,统一价格联盟,规范市场竞争,促进行业健康持续发展。

3.落实社会养老服务体系建设的优惠政策

国家对社会养老服务体系建设已经出台了相关的扶持政策,尤其是在养老产业发展上的优惠政策较为丰富,涉及养老机构建设、养老设施维护、养老服务机构的税费减免等多个方面。但是,有关社会养老体系建设的优惠政策在一些具体领域还存在诸如规定不明确、操作性不强、优惠幅度较小、针对性不够等情况,还有的政策措施刚性不够,难以在地方上得到有效落实。目前,在社会养老优惠政策的落实过程中亟待解决的是土地保障、税费减免、金融信贷、财政投入、分工机制等问题,特别是要明确对非营利性民办养老服务机构的省、市两级政府补贴政策,以推动社会养老行业的发展。

4.加强社会养老服务体系建设的资金投入

政府财政投入不足是影响当前社会养老服务体系建设的重要因素。保障社会养老服务体系建设的资金投入,关键在于建立财政投入为主、福利彩票公益金和社会慈善资金为辅的养老服务体系资金保障机制。要强化政府在发展养老服务过程中的主导作用,建立公共财政投入机制,将养老服务体系建设所需资金纳入预算,并随GDP增长情况确定一定增长系数。同时,采取有效措施,鼓励和引导企业、公益慈善组织及其他社会力量资助兴办养老机构或设施,积极吸引外商投资养老服务业。

[1] Myrtle R,Wilber K H.Designing Service Delivery Systems: Lessons from the Development of Community-based Systems of Care for the Elderly[J].Public Administration Review,1994,54(3):245-252.

[2] 杨宜勇,杨亚哲.论我国居家养老服务体系的发展[J].中共中央党校学报,2011(10):94-98.

[3] Minow B.According to Need? Predicting the Amount of Municipal Home Help Allocated to Elderly Recipients in an Urban Area of Sweden[J].Health and Social Care in the Cummunity,2005,13(4):366-377.

[4] 张奇林,赵青.我国社区居家养老模式发展探析[J].东北大学学报:社会科学版,2011,13(5):416-425.

[5] Means R,Smith R.Community Care: Policy and Practice[M].New York: Macmillan,1994:32.

[6] 2011年社会服务发展统计公报 [EB/OL].(2012-06-21)[2012-07-03].http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201210/20121000362598.shtml.

[7] 吴玉韶.《中国老龄事业发展报告(2013)》新闻发布稿[EB/OL].(2013-02-28)[2013-04-25].http://www.cncaprc.gov.cn/jianghua/22341.jhtml.

[8] 丁志宏,王莉莉.我国社区居家养老服务均等化研究[J].人口学刊,2011(5):83-88.

[9] Salamon L.The Changing Tools of Government Action: An Overview[M]//Salamon L.Beyond Privatization: The Tools of Government Action.Washington,D.C.: Urban Institute Press,1989:3-22.

[10] 王思斌.英国的社区照顾与中国的社区服务之比较[M]//夏学銮.社区照顾的理论、政策与实践.北京: 北京大学出版社,1996:30.