资本弱化税制改革的两种主要方式:ACE与CBIT

那 力,叶莉娜

(吉林大学 法学院,吉林 长春 130012)

世界各国的公司所得税法普遍对借贷资本(负债)和股权资本(股本)施行不同的税收待遇,借贷资本的利息可以在税前得到扣除,而股权投资运营产生的股息、分红,不仅得不到扣除,反而要被征税,而且一般情况下要被征两次税(公司所得税与股东的个人所得税)。这种税收处理使公司更愿意使用借贷资本,而不愿意或尽量少使用股本投资,这种现象在税法中被称为资本弱化(thin capitalization)。对资本弱化是要进行控制的,这就是所谓资本弱化税制,它是各国国内税制中的重要组成部分,在国际税法中也是重要制度。

经济全球化意味着资本的跨国流动加剧,在这种宏观大环境下,跨国公司利用资本弱化进行避税和利润转移的问题凸显,由此导致了企业之间、国家之间的不正当竞争,削弱了国际税收的公平性,也削减了各国乃至全球的福利。公司股权津贴(allowance on corporation equity,简称ACE)和综合经营所得税(comprehensive business income tax,简称CBIT)作为能够比较彻底解决此类问题的措施,近年来在一些国家,尤其是在一些欧洲国家得到运用。一些国家进行了ACE改革,另一些国家则以CBIT为方向进行了公司所得税改革。这两个改革发生的时间大致相同,都是在上个世纪90年代初,CBIT由美国财政部推出[1],ACE是由英国财政研究所(institute for fiscal studies,简称IFS)推出。目前,ACE和CBIT已经成为了国际上资本弱化税制改革的重要方法,其影响很大且深远,很值得我们研究。

一、ACE 与 CBIT改革:指导思想与运作原理

1.指导思想——税收中性

国际税法意义上的税收中性,是指资本、劳务、技术、货物等在国际间的流动不受税收的影响,充分发挥市场机制的作用,实现各种资源在世界范围内的市场配置与合理利用。 在国际税法语境中,税收中性包括资本输出中性与资本输入中性。 税收中性意味着税收不影响纳税人在跨国交易、投资以及其他国际经济活动中的选择。 税收中性是各国在设计公司税收制度时最为重要的考量之一,从对公司行为影响的角度看,所谓税收中性是指公司决策不会因为税收而受到影响。 从公司筹资的税收中性来说,公司有三个主要的筹资渠道,即负债、留存收益和发行新股,税收中性要求不论对投资者的回报是以利息还是以股利形式得到,其筹资和投资决策都不因税收而有所改变。

世界上大多数国家的公司所得税制度一般都规定,在计算应税所得时,利息可以作为费用在税前扣除,而对投资权益的回报——股息,则只能作为税后利润分配,不能在税前扣除。这是出于财务管理中风险与收益对等原则而设置的,因为负债和股权是两种性质不同的投资。这种对负债和股权的不同待遇,使负债筹资比股权筹资更优越,会诱使追求利润最大化的公司,尤其是跨国公司,出于避税目的,人为提高负债筹资在整个资本结构中的比例,降低股权筹资比例,即所谓的资本弱化。公司的资本弱化,其危害是多方面的,它违背税收中性原则,侵蚀投资东道国的税基,造成税收扭曲。

资本弱化改革的两种基本方法ACE和CBIT,都是作为税收中性政策而设计的,方式都是通过消除负债筹资与股权筹资相比较的税收优势,平衡负债和股权的机会成本。主要目的都是为了削减、消除由于负债和股权所受的税收待遇差别所引起的税收扭曲影响,实现资本输入和输出中性化。消除过量的税收负担,还可以使税收制度简化和合理化。

2.运作原理

这两种改革方案的设计原理是,对负债投资的回报(利息)和对股权投资的回报(股息)的不同税收待遇,创造了套利机会,刺激公司人为提高负债筹资。资本弱化现象从根源来说主要来自于税法对这两种投资方式的待遇差异,因此,消除两者的税收待遇差别是最好的办法。从理论上看,可以以两种方式消除负债和股权的不同税收待遇,办法之一是给股权以负债同样的税收待遇,给予股权的回报同负债的回报——利息——一样,可以在税前扣除,这就是ACE方式。办法之二则是给予负债与股权同样的待遇,在计算应税利润时,废除利息的可扣税性,使利息不再享受税前扣除的待遇,这就是CBIT方式。可见,ACE和CBIT是两个方向相反但是目的与指导思想相同的改革方案。

(1) ACE的运作原理

ACE这一用语目前没有公认的统一的中文翻译,有人从股权估算回报可以在税基中扣除的角度,将其翻译为“公司股权备抵制”[2],笔者从贴近词义的角度,将其翻译为“公司股权补贴制”,或“公司股权津贴制”。其运作原理是先把公司的股权估算为一个接近于负债利息的回报,然后将公司股权的估算报酬(notional return)从应税所得中即从利润中扣除,也就是对股权报酬给予与利息支付同样的税收扣除,从而使股权获得与负债同等的税收待遇。在公司的利润范围内,ACE区分了两个部分:第一部分是对所投资股权的一般报酬,这是可以全部扣除的,因此是全部免税的;第二部分是额外的剩余利润,这是受正常公司税率支配的。 ACE通过允许公司对股权扣除一个估算回报,来平衡负债和股权的不同待遇,企业因此不再需要考虑负债和股权筹资的税收待遇问题,确保了筹资中性。

ACE不对边际项目征税,此处的边际项目指仅能获得大约相当于负债利息的报酬的投资项目,一般是非营利性的或微利的投资项目,由于回报率较低,企业一般不愿意投资。此类项目的估算回报大致与税前利润相当,因此确保了投资中性。

ACE不受通货膨胀的影响,因为估算股权报酬利率会随着通货膨胀率的提高而提高,ACE不仅使负债和股权具有平等待遇,而且可以对抗通货膨胀,化解市场风险。这种作用很重要,也很有价值。

(2) CBIT的运作原理

CBIT的运作原理是不再允许公司的负债利息在税前扣除,消除了负债筹资的“税盾(tax shield)”效应,使负债筹资与股权筹资受到了同等的税收待遇。美国财政部提议的CBIT方案区分了CBIT实体和非CBIT实体,大多数公司是CBIT实体,包括银行等金融企业,只有小公司可以除外。CBIT实体的借贷资本的利息费用不允许在税前扣除,为了避免对利息的双重课税,公司或银行从其他CBIT实体收到的利息也不予免税和抵扣,同时也规定,企业或银行从非CBIT实体收到的利息则可以免税和抵扣。

由于取消了利息作为费用的税前扣除,CBIT将公司的所得税税基扩大,成为宽税基。再有,因为所有投资所得会按来源征税,企业也不再关心负债和股权筹资的税收待遇问题,因而保证了筹资的税收中性,进而保证了投资的税收中性。

尽管ACE和CBIT的具体运作原理不同,但是两者的结果都是使负债和股权筹资获得平等的税收待遇,实现负债和股权筹资的中性,进而实现了投资决策的中性,最终都使公司所得税接近于与资本结构有关的中性的税收制度。因此,从结果或效果的角度看,两者是“殊途同归”的。

二、ACE与CBIT改革:实践与考量

1.ACE改革实践

有些国家以ACE税制作为改革方向进行了改革,但是这些国家都没有明确使用ACE这一名称,在实施过或者正在实施ACE制度的国家中,仅有克罗地亚的ACE制度较为纯粹,其余国家的实践大都是ACE制度的变体,或是部分的ACE制度,与理论上的ACE有重要区别。

在欧洲国家中,第一个实施ACE制度的是克罗地亚(1994—2001年)。之后,意大利、奥地利和比利时等国也引入了ACE制度的变体。欧洲之外,巴西等国家进行了ACE方向的改革。之所以说这些国家的ACE制度是ACE变体,是因为它们的具体作法大都涉及对股权正常回报的公司税率的降低,但还不是完全的补贴。比如,奥地利规定对估算回报课以25%的税率,当时正常的公司所得税税率为34%;再如,意大利对估算回报课以19%的税率,其当时的正常公司所得税税率为37%。

奥地利按照改革后新股权的账面价值乘以调整后的政府债券利率(即政府债券在二手市场上的利率加上0.8%)作为股权的估算报酬,然后再对该计算出的股权估算报酬课以25%的税,相对于当时的标准公司所得税率(34%),这是一个较低的税率。

比利时按照股权的账面价值乘以股权估算报酬率,该股权估算报酬率是按照上两个财政年度政府债券的平均月利息率计算,最高限额为6.5%,中小型企业可以加上0.5%为最高限额,即中小型企业的估算报酬率限额为7%,作为股权的估算报酬,然后在计算应税利润时直接扣除。

意大利的做法比较复杂,将改革后新股权的账面价值在不同的年份,加上不同的百分比,然后乘以按年份的不同所设置的不同比率,计算出股权的估算报酬,将所计算出来的股权的估算报酬课以19%的税率(相对于37%的标准公司税率来说是较低的),其余利润则按照标准公司税率课税。

克罗地亚是按照股权的账面价值乘以调整后的估算利率,当工业产品通胀率为正数时,加上5%,然后在计算应税利润时直接扣除。

巴西的做法是按照股权的账面价值乘以长期贷款的利率,然后在计算应税利润时直接扣除。巴西制度还有一个特点,只有公司确实支付给股东股利,才可以扣除股权的估算报酬。巴西的做法不同于传统会计的权责发生制,而是一种收付实现制。

从这些国家的改革实践看,他们所引入的ACE制除了降低负债和股权筹资所带来的税收扭曲外,还旨在削减公司的税负。因此,可以将这些国家的ACE实践看做公司所得税制度综合改革的一部分。

从已有的ACE改革实践看,ACE更多的是正面的经济影响。如克罗地亚的税收收入在ACE制度实施后急剧上升,不但其GDP提高,外国直接投资也增加了。比利时和其他国家的ACE实践也证明这种方式既合理,又能与它们的欧盟条约义务相协调。

2.CBIT改革实践

目前各国还没有纯粹的CBIT改革,然而,近年来美国、德国、澳大利亚、丹麦、德国、意大利和新西兰等国家以及我国都对利息扣除实施限制,这可以被认为是在CBIT的方向下进行的。其基本做法是在税法中规定负债股权比率的最高限额,如果负债股权比率超过这个特定的门槛,则该公司的利息费用就不能从税前利润中扣除。由于不是对负债利息完全不予以扣除,而是规定超过某一门槛值的负债利息不予扣除,因此,将这些实践视为部分的CBIT改革。

这种做法大多被称为固定比率法,也称为债务与股本固定比率法、安全港规则等。国家在其资本弱化税制中对企业债务与权益之间的比率标准作出明确规定,以债务对股本的固定比率作为判断资本弱化的标准。对于实际债权债务超过法定标准的企业,应用本国具体的资本弱化税制对其作出调整。如果企业实际的债务/权益比率低于法定标准,则不会被税务当局纳入资本弱化税制的调整范围。人们普遍认为这些更加严格的资本弱化制约规则能够有效降低负债股权比率,从而规制跨国公司利用资本弱化手段进行国际避税的行为。然而,在CBIT方向的改革对投资的影响问题上,对其作出明确的评价并不容易,比如,从理论上笔者认为CBIT会削减投资,但是,通过对德国2001年改革影响的调查,发现虽然对公司筹资结构有显著影响,但是对投资的影响甚微[3]。

3.对ACE的考量

ACE主要在以下四方面面临考量:

首先,是如何定义可扣除性股权,即如何计算股权补贴问题。传统上我们可以按资产负债表上的账面价值测算,但是,在一个资本高度移动的世界里,股权的价值计算受到各国会计制度的影响与制约,不同的会计制度计算出来的股权价值差别巨大。会计标准的不统一,使作为估算基数的股权资本计算困难,尤其是在当前通货膨胀加剧时期,股权的历史价值严重偏离现行市价,而股权评估市场又不完善,使受补贴股权的计算更为困难。

其次,是股权资本估算回报率的计算问题。ACE应用的前提,首先是假定选择了正确的估算利息率,即ACE制度所追求的税收中性价值,要以适当的股权资本回报率为假设前提,只有股权资本的估算回报率相当于对负债所支付的利息率时,筹资中性才能在ACE下得到保证。一旦保护性的利率超过了负债利率,非营利投资项目即使在ACE制度下也会被补贴。但是,如何正确估算股权资本的回报率是困难的,主要在于影响资本市场因素的不确定性使风险利率的估算变动过大。从已有的实践可知,有的国家将估算利率确定为政府债券的利率,有的国家则按照无风险利率加上通货膨胀利息率来计算。估算利息率面临着个案风险与普遍风险以及对其相互关系的正确理解。

再次,在ACE下,规模大的公司和获利能力强的公司更可能发行新股,从而可以从中受益,而小公司和微利公司则很难通过发行股票受益。在中小型企业在国民经济中重要性日益凸显的今天,对于缺乏融资渠道的中小型企业来说,ACE可能使它们的筹资环境“雪上加霜”。这成为ACE制度不受欢迎的原因之一。

最后,ACE的引入要求公司所得税税率的提高,或其他税种(如增值税)税率的提高,来平衡政府收支。从税收成本的角度来看,这会引起很高的立法成本和纳税人的守法成本。

此外,有人提出为了避免ACE下公司税率的提高可能带来的弊端,国家可以通过降低转移支付来堵塞财政资金缺口,但是当前各国面临的财政压力都很大,财政需求的缺口不断加剧,在这种情况下削减财政转移支付是困难的。

4.对CBIT的考量

对CBIT的考量主要有以下两个方面:

第一,债务和权益的计算问题。跨国公司进行资本弱化是在全球范围内进行的,因此,国际税法层面上的资本弱化规则必须具有全球可比性。CBIT方向的改革——固定比率法,其精确计算不但要求资产、负债、所有者权益的准确计价,还要求对标准中的债权性投资和股权性投资作出详细的界定。作为计算安全港固定比率的分母,其内容包括:法定股本(已付款认购)、保留公积金、上年结转的保留收益、准备金。各国一般以账面价值为准,也有国家(如新西兰)规定以资产的市场价值为准。当前国际通行的是历史成本法,但是,历史成本不能反映资产、负债、权益的现实价值,尤其是在当前物价指数变动较大的情况下,市场价值与账面价值经常是严重脱节甚至背离的。由于计税基础不同,全球资本弱化规则的可比性不强,各国资本弱化税制千差万别,并且经常处于变动变化之中,存在着很多的漏洞与空白,这些都直接影响到税收竞争的公平基础。

第二,转向CBIT制自然会引起过渡问题,严重依靠负债筹资的公司会由于这样的改革而处于显著的劣势,因此此类改革必须逐步推进,给予公司时间去调整它们的财务状况。 改革的进程会对这些公司的发展造成严重影响,而改革时间表的制定是难以把握的。

三、ACE与CBIT:未来展望

1.ACE的未来:曲折中发展

克罗地亚宣布从2001年重新回到标准公司所得税制度,意大利和奥地利也随之停止实施ACE制度,这为ACE的前途蒙上了阴影。ACE改革似乎前途暗淡。但是,不能仅仅因为几次改革的失败就全盘否定ACE,至少从理论上看ACE还是有价值、有优势的。

跨国公司的资本弱化行为已经成为很多国家所面临的问题,跨国公司的全球化经营使其完全有能力将其资本和利润转移到对资本弱化控制不那么严格的国家。资本弱化税制要公开透明,要有全球可比性,但是当前各国的所得税法都是以独立的会计制度(separate accounting,简称SA)为基础的,这使各国的所得税税率和税基的计算以至各国的资本弱化税制缺乏可比性,也为跨国公司转移定价提供了国际避税的机会。但是国际会计准则的统一化进程是缓慢的,近期内很难取得统一。而ACE制度则弥补了各国不同的会计制度所引发的可比性问题,通过对税收折旧的现值的平衡,使税收对各国不同的折旧政策具有相同的现值,这样使各国不同的折旧政策对跨国公司的投资决策不再有影响。比如,加速折旧降低了利润——税基,也降低了资本的会计储存,因为计算第二时期的ACE是将其与保护性利率相乘,相当于第二个时期可以扣除的股权估算报酬也随之降低了[4]。这在当前尤其有意义,正因为如此,笔者认为ACE大有前途,极有应用价值。

2.CBIT的未来

虽然没有纯粹的CBIT改革,但是大部分国家都实行CBIT方向的资本弱化税制,而且各国以CBIT为导向的资本弱化税制是趋同的。各国之间关于固定比例的上限的规定正在逐步缩小,固定比例法已经被越来越多的国家采纳。作为资本弱化规则主要办法的固定比率法,其价值在于使资本弱化税制变得更加具体和透明,减少税收变动的风险,给予外国投资者以稳定的投资预期,刺激外来投资的流入,从长远来说,能够促进东道国经济的发展。笔者相信,CBIT在资本弱化税制中有望发挥更大作用。

3.一种有益的尝试:ACE&CBIT

既然理论上ACE和CBIT各有优缺点,如何结合两者之优点,而避免两者之缺点,以可持续的方式进行税收改革,是我们当前应该考虑的重点。在这方面最新的发展构想是ACE&CBIT,也就是将ACE和CBIT结合起来应用,发挥两者的优点。

ACE&CBIT改革的具体方案是这样设计的: 首先,将方案中ACE所占的设计比例和CBIT所占的设计比例相加为100%,2/3的ACE与1/3的CBIT能够满足税收收入中性和与公司筹资、投资有关的税收中性。 欧盟内平均2/3的ACE所带来的收入损失,可以被1/3的CBIT所获得收入提高所补偿。 在实施2/3的ACE和1/3的CBIT的组合时,对每一个国家来说可能不是中性的,高税率的国家税收收入可能提高,因为它们的负债比率相对较高; 低税率的国家可能遭受税收收入损失,因为它们的负债比率相对较低。

以具体国家为对象的ACE&CBIT组合已经被设计出来。比如,在2/3的ACE和1/3的CBIT的总公式下,意大利则是更加精确的73%ACE和27%CBIT。通过这种方式,各国设计了ACE&CBIT方案中的ACE和CBIT的不同比例,所有组合加起来都是100%,以确保与资本结构有关的中性。模拟试验证明,ACE的比例在塞浦路斯和波兰为54%,在意大利和德国为70%以上。无论哪一个国家的ACE&CBIT改革,都能通过减轻公司负债股权筹资的扭曲而提高效率。由于负债筹资投资的资本成本的提高,被股权筹资投资的资本成本的降低所补偿,这种有效率的筹资结构,使投资总额和福利都稍有上升,福利大约提高了GDP的0.3%[5]。

决定ACE和CBIT的最优组合,达到福利最大化的最佳配比,可能不仅要求筹资扭曲最小化,而且也要求降低公司所得税的其他扭曲,包括投资扭曲、区位选择扭曲以及利润转移的税收套利。这些扭曲的规模在国家间有所差别,因此国家间的最优化配比会有所不同,国家是依靠单边还是通过多边而设计它们的制度,对改变这些扭曲也有影响[6]。因此,这种新型的改革方案需要我们继续进行深入的研究。

ACE&CBIT改革,在限制负债利息的税前可扣除性的同时,也减轻了股权正常回报的税收负担,从而相对平衡了负债和股权回报的税收负担差别过大的问题,降低了负债和股权选择的扭曲程度。通过降低财务扭曲程度,来实现税收中性和福利提高。

部分的ACE改革和部分的CBIT改革的结合,从两个相反方向减轻了负债和股权之间的税收待遇歧视,同时,也缓解了公司税收收入的减少。这对政府来说是税收中性的,因为不会对政府收支造成过分冲击;对公司的筹资和投资结构来说也是中性的。因此,这种税收中性改革提高了效率。

4.需要高度的国际合作来保障

各国对ACE和CBIT改革的担忧,主要在于这两种改革容易诱发跨国公司的利润转移和投资区位选择,以至最终影响本国的福利。如果所有国家采纳同一个ACE制度或CBIT制度,跨国公司不再有机会通过资本弱化行为转移利润,则无论是ACE还是CBIT改革都能提高福利。因此,国家之间的高度合作是从根本上解决两者应用中的具体问题,从而改善全球福利的根本途径。但是国家之间的高度合作是困难的,在资本弱化税制问题上难以形成国际层面的深度合作,其根本原因在于各国都不愿承担财政收入下降的近期和远期后果。但是,我们至少可以从以下方面推进国际合作:

尽可能吸收更多的国家共同协商,尤其要给予发展中国家话语权。要充分发挥以OECD为中心的国际组织的作用。此外,还要充分发挥国际会计准则委员会、国际资产评估准则委员会等民间组织的力量,推动资本弱化基础科目的统一化进程,解决由于国家之间的计税水平不一致所造成的技术问题。

对ACE和CBIT的最终选择还主要依赖于各国所处的宏观经济背景以及本国跨国公司规模大小等具体因素,无论是ACE还是CBIT改革,都依赖于具体改革是否适合该国的实际情况和需求。

[1] US Department of Treasury.Integration of the Individual and Corporate Tax Systems: Taxing Business Income Once[R].Washington,D.C.: US Government Printing Office,1992.

[2] 童锦治,舒逸之,余杨飞云.公司所得税改革的世界趋势:价值取向与具体措施[J].涉外税务,2010(2):37-40.

[3] Weichenrieder A,Winidischbauer H.Thin-capitalization Rules and Company Responses: Experience from German Legislation[R].Frankfurt: Mimeo University of Frankfurt,2008.

[4] Alexander K.Allowances for Corporate Equity in Practice——CESifo“the Future of Capital Income Taxation”[R].San Servolo: Venice International University,2006.

[5] Doina M,Stimmelmayr M.ACE Versus CBIT: Which is Better for Investment and Welfare?[J].CESifo Economic Studies,2007,53(2):294-328.

[6] Doina R,Michael S.The Impact of the 2008 German Corporate Tax Reform: A Dynamic CGE Analysis[J].Economic Modelling,2010,27(1):454-467.