农产品质量安全问题产生原因与治理措施

钟 真，孔祥智

(中国人民大学农业与农村发展学院，北京100872)

农产品是食品的重要组成部分，也是食品的主要原料来源，频频发生的食品安全事故也大多来源于食品供应链的前端——农产品的生产与流通环节。在我国，农产品质量安全问题已是一个“久治不愈”的“顽疾”。为此，本文从农产品质量安全问题的产生原因和治理措施出发，对近年来有关食品特别是农产品质量安全问题相关的研究进行一个较为全面的综述，试图发现人们在农产品质量安全问题上的认识不足和治理缺陷，为有效解决农产品质量安全问题提供有益的启示。

一、农产品质量安全问题的产生原因

1.表征与根源。由陈锡文、邓楠主编的《中国食品安全战略研究》(化学工业出版社2004年版)以近千页的篇幅对我国食品安全所涉及的相关问题做了极为全面系统的分析。其基本结论与世界银行、世界卫生组织的多数观点一致，即食品安全从表征原因上看主要是由微生物病原体、人畜共生疾病、寄生组织、天然毒素及过敏原、农药和兽药残留、由动物到人的病变与传染、持续性组织污染、重金属超标、物理污染与掺杂使假、转基因组织等等10大“潜在危害”所造成的［1］［2］。但从经济学角度看，这些影响农产品质量安全的深层次原因最终可归结为两个有一定关联的经济学问题:一个是“信息不完备”［3］［4］，另一个是“交易成本过高”［5］［6］。

2.主要环节与重要原因。食品供应的链条越来越长、环节越来越多、范围越来越广，食品安全风险的发生概率也越来越高。一种食品从农场到餐桌，要经过生产、流通、加工等诸多环节，而在每一个环节，食品都有被污染的可能性，并且任何一个环节出现问题都必然造成食品安全问题的发生［7］。因此，探寻食品质量安全产生的原因须认真审视从初级农产品生产到终端市场消费的各个环节。这些环节中主要涉及如下四个方面的问题。

一是生产方式与农产品质量安全，即小规模生产影响农产品质量安全吗?就目前大多数研究来看，这一问题的答案是肯定的。一方面，农户作为农业领域最基本的生产者和交易者，不仅生产规模小而且数量众多、分散经营，这对终端产品检测带来了困难，进而加剧了农产品质量安全信息不对称，使得逆向选择和机会主义在小规模分散经营情况下更加严重［8］。另一方面，生产高质量的农产品在病虫害知识和操作技能方面的要求较高，而小规模农户常常受到教育水平、农作经验、信息的获取能力等自身因素的制约，使得他们常常只注重追求产出结果却不注意投入要素的安全性［9］。

二是交易类型与农产品质量安全，即农产品供应链组织形式影响农产品质量安全吗?当前，农产品市场正逐步从单一的初级农产品向专业化、差异化产品发展。随之而来的则是初级农产品对开放市场的依赖不断减弱，而农业产业化的趋势日益明显。在这种情况下，来自农产品质量特征和质量检测问题的不确定性将导致中间品市场上质量识别的不完全和不准确，这将造成供应链中对质量供给的投资不足，以至于使检测(识别)质量差异的成本大大增加，而旨在提高产品质量的投资也将无法获得应有的回报。因此这种质量信息所具有的外部效应正是纵向协作替代市场直接交易的主要原因［10］。在现实中，这种情况常常是可以通过上下游签订合同或契约来改善的［11］。但是在很多情况下，即使是一个全面有效的契约也不能完全保护农民免遭所有特殊的来自价格方面的风险。尤其是对于风险厌恶的农民而言，尽管中间商等下游收购者可以避免农户面临过多的难以预测的价格风险，但由于价格往往提供了关于质量的额外信息，不完美的质量衡量仍将造成道德风险［12］。故农产品质量安全在整个供应链的流通中依然将存在着不确定性。

三是市场结构与农产品质量安全，即买方垄断的市场结构影响农产品质量安全吗?中国的农产品市场总体上是一个买方垄断的二元市场，较为典型的形式是:直接买方并非是最终需求者，而是市场中介(流通商业企业)，他们通过垄断实现低价收购，再以正常的市场价格出售给最终需求者(企业或个人)。在这种垄断形式下，农产品质量安全会不会受到影响呢?这一问题的答案仍取决于不同的市场结构所引起的信息问题和交易成本问题。如果下游收购方面临的是一个无竞争的买方市场(即收购方是一个买方垄断者)，那么他将可以通过运用足够高的激励策略来处理道德风险问题，还可以通过配给投资以减少信息租金来处理信息不对称相关的交易成本［13］。可见市场结构可以影响到收购方对信息不对称和交易成本过高的处理能力。而从农产品生产者角度看，当供应链结构给定时(交易结构外生时)，生产者无法选择其他交易方式，此时上下游的一体化所有权结构将产生更多的投资进而带来更高的农产品质量;而当供应链是动态时(交易结构内生时)，生产者可以选择其他交易伙伴，此时分散型所有权却能带来比一体化时更高的农产品质量［14］。很明显，生产者是否可以自主选择下游交易伙伴或可选择的交易伙伴的多少，很大程度上代表了买方垄断程度的大小。因此，在不同的买方垄断势力下供应链所有权形式将对农产品质量产生不同的效果。

四是消费者需求与农产品质量安全，即消费者认知与支付意愿影响农产品质量安全吗?由于消费者是农产品供应链的终端，农产品质量安全水平的高低必然引起消费者需求的变动，但是反过来消费者偏好决定下的农产品需求变化会不会从供应链终端传导到首端——农产品生产环节的质量安全控制，进而影响农产品质量安全呢?目前已有研究中，还很少有学者从正面对此进行深入的实证分析。而大量的研究则集中在关注影响消费者对农产品质量安全的认知和安全农产品的支付意愿等相关问题上［15］［16］。当然，这些研究为探索“消费者需求对农产品质量安全的影响”提供了十分有意义的启示。

二、农产品质量安全问题的治理措施

1.治理的目标与思路。从前述的文献梳理中我们可以发现，无论是何种直接原因导致了农产品质量安全问题，从经济学视角看都可归结为“信息不完全”和“交易成本过高”两大根源。因此，治理农产品质量安全问题的核心目标就是要解决解决信息不完全和交易成本过高的问题。对于信息不完全带来的“市场失灵”问题，传统经济理论多强调政府对市场的干预。而在一定的条件下，政府的行政干预成本很高，还可能产生“政府失灵”。而近年来随着信息经济学研究的深入，学者们认为可以通过市场机制消除农产品质量信息的不对称［17］。但无论是政府手段还是市场途径都需要治理成本。那么如何才能降低在消除信息不完全过程中的交易成本呢?多数学者认为，纵向契约协作是降低交易成本、保证农产品质量安全的有效治理结构，无论是政府层面还是企业层面都应将发展质量安全的纵向契约协作作为今后解决农产品质量安全问题的重要思路［18］。

2.治理的手段与方法。从已有文献看，目前研究较多的治理手段主要有以下几种:(1)优化农产品质量安全的准入与评价体系［19］。(2)规范标识标签制度［20］。(3)强化抽样检测力度［21］。(4)签订安全合同或特约条款［22］。(5)建立质量安全可追溯体系［23］。(6)提高质量安全的市场声誉［24］。但由于影响农产品质量安全的因素无不存在于生产、加工、流通、销售、消费等环节，因此解决食品安全问题的可行思路之一就是从食品供应链的各环节入手寻找问题，才能对症下药［25］。其中，农民(初级农产品生产者)、中间商、加工企业、消费者、政府等主体都是农产品供应链中的重要参与者。为此，从供应链各个环节出发，针对各个主体设计相应的治理措施，为解决农产品质量安全问题提供多种有效的途径。

一是针对农产品生产环节的治理——组建合作经济组织。如何在农户生产经营条件下做到源头控制、事前监督，关键是把握住对农户生产经营环节的质量安全管理。赵建欣等在实际案例的观察中得到类似的结论，即合作经济组织通过建立农产品生产基地或工作区、实施标准化管理、为社员提供安全生产服务等方式，在实践中实现了可操作的质量追溯机制、强有力的质量监管机制和畅通的信息传递机制，为农产品质量安全提供了有效保障［26］。

二是针对农产品流通环节的治理途径——发挥中间商的作用。Biglaiser在Shapiro(1983)模型的基础上发展了一个具有中间商的可分析经验品生产者道德风险的分析框架［27］。他认为，尽管中间商的引入可能会增加生产者的销售成本，但如果产品质量没有达到(生产者)声称的那么好时，中间商也会通过放弃生产者的产品，并减少他未来的销售量，来化解生产者的道德风险问题。在市场均衡时，中间层没有动机出售低质量的产品，因为它希望获得信誉的回报，而大多数低质量的产品则通过直接销售的方式卖给了消费者，从而使整个产品市场上存在了两个均衡点。这一分离的结果使逆向选择问题在具有中间商的市场均衡中变得不那么严重了。在现实中，超市作为农民和消费者之间重要的农产品中间商，就是一个很好的例子:超市不仅分化了农产品市场，还解决了农贸市场环境下农产品质量鉴别成本高、质量稳定性差等问题，减少了交易中的机会主义行为，为农产品品牌建设提供了良好的外部环境。因此，超市实际上起到了“质量专家”的作用，减少了生产者与消费者之间的信息不对称程度［28］。

三是针对农产品加工环节的治理——引入质量安全管理体系(ISO、GMP、GAP、HACCP、QS 等)。大量研究已经表明，企业的自有标准和质量控制方式对解决食品质量安全问题的作用日益显著，企业引进相关质量安全管理体系也越来越有激励［29］。Caswell可能是较早地研究食品企业实施质量安全管理系统的成本收益的学者之一［30］。随后又有大量的国外学者对企业采纳质量安全管理体系进行了更为深入的研究，而国内研究则相对偏少。王志刚对企业采纳HACCP进行了全面的分析，他认为尽管HACCP可以在食品企业环节对食品质量安全进行有效控制，但是企业要引进HACCP则需要面临诸多挑战［31］。周洁红等通过对蔬菜加工企业采纳质量安全管理体系的影响因素进行了实证分析，认为企业进行质量安全管理的直接动力来源于市场;但企业的质量安全管理行为带动了农民等上游主体提供安全蔬菜的水平;另外，企业自身特征、企业与供应链上下游单位之间的关系影响到企业对现有质量安全管理措施所带来的效用感，并进一步影响企业对未来质量安全管理措施安排的考虑及蔬菜整体的质量安全水平［32］。

四是针对农产品市场结构的治理——完善价格信号机制。垄断不仅对产品价格产生了影响，也同样影响着质量。Spence认为，垄断条件下关于质量安全的“市场失败”源于体现质量价值的价格信息不能传递给下游消费者［33］。而在规制的环境下如何协调价格、产量和质量之间的关系来解决这一问题呢?很多学者对此做出了非常精湛的分析。然而这些分析大都没有考虑到农产品市场的买方垄断性质。Chowdhury认为，小规模农户与现代化零售企业直接按纵向关系的演进是风险和质量不确定性的一种反应;大型的零售企业具有买方垄断租金，故小规模农户有可能被排挤出农产品供应链的危险，但是小农户也可以通过其它销售途径以更低的价格销售农产品来抗衡大型零售企业的买方垄断寻租［34］。但是在质量安全标准体系不健全的广大发展中国家，小规模农户模式下的农产品质量安全往往难以保障。Fontaine的研究认为，随着质量标准体系对质量要求的提高，缺乏效率的生产者将逐步被排除，而只有在有效率的生产者参与下，生产者福利才能在高质量水平上实现最大化［35］。因此，面对不完全竞争的农产品市场，只有结合高质量标准，价格机制才更能体现其有效性。

五是针对行政管理和监督环节的治理——加强立法和标准体系建设。由于农产品质量安全具有商品属性和准公共物品属性的“双重性”，因此充分发挥政府职能是保障和促进农产品质量安全供给的关键［36］。具体而言，政府目前对食物安全管理的主要工具有两个:一是通过立法制定食品质量安全标准，如尽快出台《农产品质量安全法》实施细则及配套法规，实施标准化生产，加快农产品质量认证，加强农产品包装标识管理等。二是健全相应的监管执法体系，如强化农产品质量安全检测和农业投入品监管，加强执法队伍建设，加大执法力度，加快对农产品质量安全事故的处置，规范质量安全信息的发布等［37］。此外，加强农产品质量安全科学研究与技术推广，增强科技服务能力，逐步转变农业科研的重点(从注重产量到强调健康、环保和生态和谐)也是政府应重视的一个内容［38］。但这些工作的前提是应尽快改革目前我国农产品质量安全体制，建立一个能够统一组织、协调和管理与食品安全有关的全部工作的国家食品质量安全管理机构［39］。

三、结论性评述

前述文献研究表明，目前国内外相关研究尽管在农产品质量安全问题产生原因与具体的治理措施方面已经取得了较为丰硕的成果，但仍呈现出研究重心存在偏差和研究视角不够全面等明显的不足。

第一，消费品市场上的食品(农产品)质量安全问题吸引了大量学术力量，而对食品原料市场上初级农产品质量安全问题的研究还十分欠缺。主要表现为，分析消费者对高质量食品的购买或支付意愿、食品加工企业采纳HACCP等质量安全生产规程的成本收益等问题的研究已经十分深入，而对初级农产品生产和流通环节中与质量安全相关的交易、合作、监督等问题的研究还很少。这一方面与具有买方垄断性质的初级农产品市场中质量安全问题的成因和治理还缺乏足够的理论依据有关;另一方面与初级农产品供应链中有关农户生产、中间交易、质量监督等方面的实证研究成本过高有关，如大规模抽样调查的成本较高、分散的小规模生产条件下具体质量安全的数据难以获取等等。

第二，很少有研究以“整体的质量安全观”(即将“质量安全”细化为品质和安全两个方面)来解释质量安全问题的产生原因，更多的文献仅单一地关注安全问题的产生原因。本文认为，如果将品质界定为能够体现农产品使用价值的那些非安全属性(即狭义的质量概念)，那么品质和安全应该具有不同的经济学特征。其中，安全更多地具有(准)公共物品性质，而品质则更多地具有私人物品性质。故农产品安全问题应主要由政府来规制，而品质问题则主要由市场机制来调节。但由于人们在日常的生活和学术研究中并不重视区分品质和安全，导致了在农产品质量安全问题治理中的政府手段和市场手段的模糊，进而带来治理效果的偏差。

第三，在农产品质量安全问题产生原因方面，目前学术界从农产品生产组织形式和供应链交易方式等较为抽象的角度来分析农产品质量安全的研究总体仍偏少。但为数不多的研究已经表明，生产方式的不同、产业链组织与交易方式的差异的确是影响质量安全的重要因素，特别是小规模生产方式和有中间商参与的市场交易类型对农产品质量安全具有某种负面的影响。这表明，政府对小规模生产者的规制和对中间商的规制是有一定道理的。然而，这些研究并没有以更为全面的质量安全视角，对各自影响农产品质量安全的侧重点进行分析。这也就没有指明政府的这些规制措施的合理性和有效性究竟如何。因此，从生产方式、交易类型、市场结构等构成和影响农业发展模式的相关因素入手来研究农产品质量安全问题应是十分有必要的。

第四，在农产品质量安全问题治理措施方面，目前学术界的研究偏重于政府行为的宏观分析，而对细化的政府管制及市场机制的作用研究则相对较弱。事实上，市场机制不仅具有调节产品产量、产品结构的功能，还具有调节产品质量的功能。我国改革开放以来，市场机制的前两大调节作用已明显发挥出来或在一定程度上表现出来，但对产品质量的调节作用一直没有得到有效发挥。郭克莎认为，其原因在于市场机制对产品质量的调节功能需要有较高的市场条件做保障，而我国市场体系的不完整和不协调恰恰对此带来了突出影响。同时，推动市场机制运行和作用的主动力——企业的经济利益机制的不合理和扭曲状况，也更多地妨碍了市场机制的质量调节功能［40］。因此，正如李江帆在评价郭克莎的《质量经济学概论》时所指出的:“要提高产品质量，不能只从微观上做文章，只抓企业内部质量管理，而要加强市场机制对于提高产品质量的调节功能，从完善市场体系和调整利益机制方面去做文章”［41］。这就意味着如何促进产业组织方式的改进和利益联结机制的调整，将是除政府强制管制之外的治理农产品质量安全问题的重要途径。

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