公私合作模式下的财政风险：基于产权的视角

周小付

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

一、PPPs模式的兴起与定义

公私合作模式（Public-private partnerships，PPPs）不是新生事物，在中世纪，私人就参与提供基础设施。20世纪70年代，由于公共债务攀升、公共服务效率低下，PPPs逐渐替代了公共生产、传统政府采购，在世界各国广泛兴起，成为公共体制变迁的主战场，包括西欧大陆（英国、爱尔兰、芬兰、德国、瑞士、意大利、新西兰、葡萄牙、西班牙）、中欧（捷克、匈牙利、波兰）、美洲（美国、加拿大、智利、墨西哥、哥伦比亚）、亚洲（韩国、菲律宾、新加坡、日本）、大洋洲（澳大利亚）、非洲（南非）等国家和地区。各国把PPPs追捧为政府与私有化之间的中间道路，喻之为“通过私人的行政”。到本世纪，PPPs已蔚然成为世界现象，成为各国改革公共服务、提升国家竞争力的战略工具。

PPPs强调的是公私之间的合作，“私”不仅包括以利润最大化为导向的企业，还包括社会企业（public social private partnership），即 PSPP模式。对PPPs的理解可以分为三个层次。第一个层次是契约的层次。PPPs是BOT、DBO、PFI等公私合作合同的总称，具体是指由政府发起，在公共部门和民营部门之间针对特定的公共项目所建立的长期合同关系，其中涉及融资合同、建设合同、运营合同等。一般来说，合同期会长达数十年，在合同期内，政府通过政府采购、收益担保等方式减少私人投资方的风险。第二个层次是基于公共产品供给的方式。PPP模式是指私人部门替代政府部门公共行动的任何安排（萨尔斯，2002）。从对象来看，不仅包括了公路、铁路、隧道等经济部门，还包括了教育、医疗等社会部门，甚至包括了监狱等行政管理部门；从形式来看，这一定义包含了特许经营、联合经营等各种类型的“公共品”供给方式。第三个层次是基于产权的视角。PPPs是公私之间的产权激励机制，新产权学派的代表哈特（Hart，2003）认为，PPPs是对剩余控制权和剩余索取权进行配置的产权机制，以保护事前对公共设施的投资激励。产权的视角是理解公私合作模式最深刻的视角，事关激励机制和风险管理，但也是理论成果最缺乏的视角，笔者在搜集文献的过程中，仅仅查阅到哈佛大学哈特教授和耶鲁大学Eduardo Engel教授各一篇文章。

二、PPPs模式下的财政风险及风险管理

理解PPPs，必须立足于公共改革，一些国家把公私合作模式作为公共部门改革的工具和载体。例如，德国和法国政府规定，在公共部门的资本支出中，PPPs形式的政府采购应达到10%-15%。但是，不能忽略了PPPs的财政背景。PPPs迅速发展的背景是欧洲各国公共债务的恶化和市政建设的巨额资金缺口。IMF的报告指出，20世纪后期，印度尼西亚、马来西亚、泰国等亚洲国家因为PPPs产生了大量的政府或有负债，正是这些或有负债加剧了1997年的亚洲金融风暴（Aliona Cebotari，2008）。2007年，欧洲爆发了政府破产危机，截止2007年10月，英国政府（中央和地方）因PFI而产生的未来债务性承诺达到2670亿英镑，占当年英国GDP的19.4%。所有的数据发出了同一个警讯：PPPs的宏观意义日益凸显，风险分析迫在眉睫。

从法律的角度，在公私合作模式下，债权人对投资方一般仅仅享有有限追索权，仅以项目资产及其收益为限对投资方主张权利，项目企业也因此被称为特殊目的公司（SPV），具有破产隔离的作用。作为担保人的政府承担的风险却大的多，既有直接的、显性的风险，也有或有的、隐性的风险（见表1），政府担保是各种财政风险产生的直接原因。

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（一）各国对政府担保的管理

目前各国对担保的风险管理模式主要有以下六种方式：（1）对担保收费，成立担保基金。印度等国都对担保收费并设立基础设施风险基金，作为财政和公私合作模式之间的风险隔离墙。（2）进行总量控制。韩国政府规定，政府担保的现值不得超过当年财政支出的2%。在匈牙利，不得超过当年财政收入的3%。（3）对担保进行直接管理。澳大利亚、南非等国都设立了PPPs工作组，对政府担保进行直接管理。（4）美国以及欧元区的国家还在年度财政报告里面通过注释和说明对政府担保所对应的风险进行了披露。（5）智利政府应用蒙特卡罗模拟方程、布莱克-舒尔斯的期权定价方程等模型，通过二项式树、有限差分等技术手段，在权责发生制的政府会计载体下，对政府的担保进行了会计核算。但是，不同的政府担保所对应的不确定性特征是不同的，智利政府使用的评估技术主要适用于收费公路、机场等项目中的政府担保。（6）隐性担保的显性化管理。通过立法的完善、惯例的积累，隐性负债逐渐“显性化”，降低了政府面临的不确定性。韩国政府制定了《民间参与基础设施法》（Act on private patership in infrastructure）；另外，在巴西、克罗地亚、埃及、希腊、赞比亚，政府都制定了PPPs法（The act on public private partnerships）；欧盟也制定了PPPs管理条例（European union rules on public-private partnerships）。

各国的担保管理遏制了政府的各种非理性担保，把政府的这种表外风险纳入表内管理，纳入政府负债管理、通过权责发生制的政府会计制度对政府担保进行会计核算。但是，各国对于政府担保的“预算内管理”是有局限的，主要有以下两点：（1）预算内管理解决不了公私合作模式中广泛存在的软约束问题。Guasch（2004）分析了拉丁美洲地区从1980年—2000年签订的近1000份公私合作合同，30%的合同经历了事后的重新谈判，并且大部分修改条款有利于私人投资方，形成了财政软约束。也就是说，政府在事后被钳制了。（2）担保管理的对象局限于公私合作合同中的政府担保和承诺，仅仅把担保纳入预算。公私合作模式下的财政风险还涉及到一个更基础性的问题：公私合作模式的本身是私人投资还是公共投资？如果是公共投资，目前的管理模式却把这样一个天量的财政支出计算在预算之外。总之，政府担保是公私合作模式下各种财政风险的直接原因，但是，对担保的管理解决不了因为担保而产生的很多问题。

（二）基于产权视角对公私合作模式下财政风险的管理

解决钳制问题以及公私合作投资本身的预算外问题，都必须从公私产权的合理、清晰界定开始。（1）产权有一个基本的逻辑，所有者天然的是风险的最终管理者，那么也应当是风险的最终承担者。如果两者是分离的，那么前者会产生道德风险，而后者会被钳制。所以，风险的最终承担者应当是所有者。（2）对于公私合作模式产生的项目资产，如果界定为私人产权，那么项目投资就属于私人投资，不计入政府的财政支出，如果界定为公共产权，那么项目投资就属于公共投资，在性质上属于私人给政府提供的一种特殊形式的贷款，应当计入政府的财政支出和债务。所以，解决公私合作投资的预算外问题，必须依赖于公私产权的清晰界定。

现在需要弄清楚的一个问题是：在现实中，PPPs的产权分配处于一个什么样的状态？是不是现实的分配状态导致了钳制问题和公私合作投资的预算外问题？笔者的答案是肯定的。（1）教条式地以资本决定所有权是公私合作投资预算外的根源。一个基本的但却被大家忽略的问题是：公私合作模式究竟是私有化、还是新的公共产权方式？目前对这一问题的共识是：在合同期内，私人投资的项目属于私人所有。这是一种教条式的“资本决定所有权”的思维，对项目资产的法律所有权界定也照搬了这种思维模式。在BOO、DBFO、资产剥离等私人投资的PPPs模式中（私人负责投资），法律意义上的资产所有权归私人所有。在BOT、PFI、特许经营等PPPs模式中（可以是政府投资，也可以是私人投资），如果是私人投资，那么私人投资方在合同期内也常常是资产的法定所有者。把公私合作模式界定为私有化，直接的一个后果就是对应的天量投资都成为政府预算外的支出。（2）在经济意义上，承担风险的却往往是政府（见表2），导致了“法律形式所有权”和“产权逻辑”的背离，这就产生了钳制问题。

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三、中国的PPPs发展、产权误区、财政风险

（一）中国PPPs的发展

20世纪90年代中期，中国的一些地方政府开始尝试在市政公用事业领域引入私人资本。进入新世纪，中央政府和一些主管投资和城市建设的部门进一步出台了政策和规章，明确鼓励非公资本进入市政公用事业的建设、运营和管理，并终于在2003年前后掀起了一场改革的浪潮（余晖，秦虹，2005）。但是，PPPs的一些基本制度并没有因此建立，在旧的制度惯性中，PPPs逐渐被地方政府投融资平台取代。

2010年，在治理地方政府融资平台债务风险的过程中，PPPs再一次被推向历史舞台的前沿。2010年国发13号文《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》明确提出，鼓励和引导民间资本进入基础设施领域，建立收费补偿制度，实行政府补贴。2010年国发19号文《国务院关于加强对地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》明确要求对融资平台公司进行清理规范。结果是，众多的地方政府融资平台开始转身成为PPPs的平台。在复杂的中央——地方对弈背景下，PPPs模式在中国悄然兴起，涉及到保障房建设、医改、教改、交通、水利等领域。但是，中国PPPs的兴起和发展，依赖的平台是旧的城市投融资平台。平台本身的产权结构、治理结构都是混乱的，这必然给PPPs的发展带来负面的影响。

（二）中国PPPs的产权误区与财政风险

PPPs契约的本质是公私之间的产权契约。从产权的视角，中国的实践走向了两个错误的极端。

1.一个极端是翻版了传统的公共产权模式，忽略了项目企业的独立法人地位。在公私合作模式中，地方政府的身份是商事主体，但却频频以行政管理主体的身份干预项目公司，产生了公私合作模式下的“政企不分”，导致政府对项目企业软约束，应当由项目企业承担的技术风险、施工风险和管理风险在事后却转移给了政府。

在中国，忽略项目企业独立法人地位的法律实践和原因有如下几点：首先，一些项目采取信托形式，在中国，受托人的地位不如英美等国，法人地位不明显；其次，项目企业的特许经营权主要以政府批文形式存在，政府往往把特许经营界定为行政合同，而在国际实践中，一般采取政府批文加项目特许经营权协议的双重保障形式，特许经营协议是一份商事合同；再次，中国对国家豁免的范围没有明确界定，协议发生纠纷时，倾向于侵犯项目企业的利益；最后，地方法院与仲裁机构倾向于保护地方政府的利益。

2.另外一个极端是错误的私有化倾向。对合同期限内PPPs项目资产的所有权归属被教条式的按照资本决定所有权的逻辑界定给私人，而政府却通过担保承担了大量的风险，导致政府在事后常常被钳制。

四、中国应对PPPs财政风险的改革建议

（一）所有权归属的界定

耶鲁大学的Eduardo Engel教授（2007）认为，PPPs的最佳风险契约所对应的是公共产权，而不是私有化。哈特（Hart，2003）教授则直接在他的公私合作模型中假设，资产在合同期内应当为私人所有。对于公私合作模式下所有权的配置，本文采取的是两步走的方法。第一步，按照风险化解的效率进行风险的分配。第二步，在风险分配的基础上，把所有权界定给承担起主要风险的一方。按照这样的配置，风险承担和风险化解的能力可以匹配，风险承担和风险管理也可以匹配。所以，本文认为，在PPPs模式下，所有权的归属没有固定的模式，取决于各参与方化解风险的效率。

1.第一步，按照化解风险的效率进行风险分配。笔者认为，这里的风险不仅包括外生风险，如人口出生率降低、自然灾害等风险；还包括内生风险，如公私之间委托代理关系产生的风险。

①外生风险的化解效率。对于不同的外生风险，政府和私人管理、承担的能力是不同的（见表3）。

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②内生风险的化解效率。内生风险是合同关系引起的委托代理问题，根源于政府和私人之间的信息不对称，表现有很多。首先是道德风险。PPPs合同到期后，资产一般转为政府所有，但私人对自己维护资产、使用资产的行为比政府更加了解，产生道德风险，资产的残余价值减少。其次是逆向选择。对于基础设施的需求等信息，政府往往比私人知道的更多，导致项目招投标过程中的逆向选择。在现实生活中，内生风险非常复杂，应当按照基本的经济逻辑，对不同的情况区别对待。按照委托代理理论，所有权应当赋予给“具有信息优势”、“贡献大”、“行为难以观察”、“资产专用性高，从而易被钳制”的参与方。不同领域、不同地区的公私合作项目，其个体特征千变万化，所有权也呈现出公共产权、私人产权、公私共有、所有权相机转移、用益物权等多种形态。

2.第二步，按照风险承担决定所有权归属。在传统的政府投资、私人投资模式中，投资者与风险承担者是一致的，所以，投资者也就是所有者。在公私合作模式中，投资和风险承担常常是分离的，主要体现在特许经营、资产剥离、BOT、BOO/DBFO、PFI等PPPs模式中（见表4）。笔者认为，决定所有权归属的不是投资，而是风险的承担。必须打破资本决定所有权的逻辑，从风险承担的角度确定所有权的归属，如果政府承担了“所有权”对应的风险，那么资产的所有权应当为政府所有。国际上已经出现了一些案例和相关立法，例如，在1994年澳大利亚的新南威尔士州，州政府为了修建悉尼港海底隧道，提供了收益担保引入私人投资。后来，海底隧道的需求低于预期，政府按照收益担保合同给予私人补贴。但是，政府主张，因为政府承担了需求风险，海底隧道的资产所有权应当归政府所有。欧洲统计局规定，如果私人投资方承担了建设风险和下面两种风险之一：可及性风险和需求风险，那么该项目就属于私人资产。否则，该资产属于政府资产，必须在政府的资产负债表中记录，其风险必须通过财务报告进行揭露。

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对于不同的风险，政府和私人各有优势，政府和私人都会承担风险，但双方不可能都是所有者，最后的问题就归结于哪些风险会构成主要的风险。在一些领域，公共风险是主要的风险，政府管理和承担的能力往往胜于私人，从而导致产权模式倾向于公共产权。一些领域，效率风险是最主要的风险，产权模式则倾向于私有产权。在不同的基础设施项目中，所有权对应的风险是不一样的。高速公路等交通设施对应的主要风险是需求风险和资金风险。高铁、经济增长速度、人口出生率等因素会影响到对高速公路的需求，利率市场、汇率市场的波动会影响到资金成本，如果政府提供的收益担保或购买承诺可以避免私人投资方的需求风险，并通过利率担保、汇率担保稳定了私人投资方的资金成本，那么政府就应当是高速公路的所有者，这样的产权结构和风险承担、风险管理才是对称的。对于饮用水项目，主要风险则往往来自于生产环节。水源污染、淡水匮乏、气候异常等都威胁到饮用水的生产。如果政府向私人投资方提供了免责条款和救济条款，那么政府就应当是水厂的所有者。在现实的公私合作实践中，风险结构和产权结构的复杂性远超过上文的分析，笔者强调的是一个基本的原则，所有权结构、风险承担结构、风险管理结构之间应当是对称的。在“投资责任”和“风险承担”常常脱离的公私合作模式中，这个原则常常被忽略。依据这一原则，笔者制定了表4对PPPs实践中的所有权界定提供了一个参考。表中的所有权包括对基础设施的控制权、定价权、公共服务标准的制定权、合作规则的制定权等。

（二）保护项目企业的独立法人地位

保护项目企业的独立法人地位，主要包括对经营权、收益权的保护。在这个基础上，项目法人承担起技术风险、管理风险和施工风险等风险。保护项目企业的独立法人地位，就是要改革PPPs模式下“政企不分”的现象，促进政府“行政身份”与“民事身份”的分离，避免因为“政企不分”导致的财政软约束。针对当前的实践，笔者的建议主要有以下几点：第一，立法确认信托形式中受托人的法人地位；第二，批文的性质是行政合同，建议另外签订特许权经营协议，规定特许权经营协议的性质为商事合同；第三，规定“国家豁免”的范围，即政府在实施具有公法性质的行为时，适用主权绝对豁免，对于政府参与实施的具有私法性质的行为或商业行为时，不享有主权豁免待遇；第四，建立全国统一的PPPs纠纷仲裁机构，杜绝地方仲裁机构偏护地方政府的行为。

五、小结

PPPs已经成为各国公共治理改革的重要抓手，但是公私合作模式内部的治理却是混乱的，产生了大量的政府担保，对应着隐匿的财政风险。笔者认为，政府的担保是各种财政风险产生的直接原因，但是对担保的管理并不能解决问题。化解风险的努力必须从产权的视角契入，必须以风险化解的效率作为风险配置的基础，打破资本决定所有权的逻辑，以主要风险的真实归属界定所有权。产权的合理界定不仅仅是风险化解的基础，也界定了现实中公私合作项目的属性：公共部门、私人部门或者两者间的灰色地带，从而为财政政策的制定提供参考依据。

〔1〕萨尔斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社，2002.

〔2〕Hart，O.，Incomplete Contracts and Public Ownership：Remarks and an Application to Public-Private Partnerships[J].Economic Journal 113，2003：69-71.

〔3〕Aliona Cebotari，Fiscal risks：sources，disclosure，and management Fiscal Affairs.IMF Working paper[Z].Washington：International Monetary Fund，2008：41-42.

〔4〕Guasch，J.L.，Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions：Doing it Right.WBI Development Studies[Z].Washington：The World Bank，2004：21-23.

〔5〕余晖，秦虹.公私合作制的中国试验 [M].上海人民出版社，2005.

〔6〕Eduardo Engel，The basic public finance of public-private partnerships.NBER Working paper[Z].Massachusetts：National bureau of economic research，2007：16-17.