辽宁沿海经济带失地农民养老保险财政负担能力研究

汤旖璆

（辽宁大学，沈阳 110036）

辽宁沿海经济带地处环渤海地区重要位置和东北亚经济圈关键地带，涵盖大连、丹东、锦州、营口、盘锦以及葫芦岛六座沿海城市所辖的行政区域。作为国家战略，辽宁沿海经济带的发展目标之一就是优化空间布局，到2020年，将城镇化率提升到70%。因此，未来七年，辽宁沿海经济带将继续保持迅猛发展的态势，基础设施建设和公共服务均等化的实现等将成为近期工作重点。

为适应经济社会的发展，辽宁沿海经济带的工业用地和城市建设用地需求将会不断扩张，土地征用面积急剧上升，失地农民人数也将随之增加。要保证规模庞大的失地农民在失去土地后生活水平不产生大幅波动，合法权益不受侵犯，维持社会平稳发展，建立健全社会保障体系，尤其是养老保险体系变得十分关键。而深入研究失地农民老有所养和财政支持力度可承受之间如何寻求平衡点便具有重要的现实意义。

一、辽宁沿海经济带失地农民规模分析

目前，各统计资料中尚未包括失地农民数量的具体说明，为弥补这一不足，本文将根据征用土地面积和人均失地面积来估算这一数值，以此作为分析辽宁沿海经济带失地农民规模的基础。假设辽宁沿海经济带所征用的土地不存在高度集中于某一区域的情况，即被征用土地平均分散于经济带内，则失地农民数量可用如公式（1）表示：

Ni为不同年份辽宁沿海经济带新增失地农民数量，Xi为不同年份人均耕地面积，Yi为不同年份征用土地面积。

表1显示了自1995年以来辽宁沿海经济带每年新增失地农民的数量。由表中数据可知，截至2011年，辽宁沿海经济带累计约有34.72万人，年增加量由最初的1500人上升到83400人，17年间增长了约55.6倍。除2000年、2001年、2006年以及2007年当年新增失地农民数量同上年相比有所下降外，其余13年均保持增长状态，且在2011年创下17年来的最高值。

①由于现有资料中没有1995年和1996年辽宁沿海经济带征地面积的记录，本文利用以后年份征地面积年增长率计算出平均增长率，以此作为估算1995年和1996年征地面积数值的依据。

目前，辽宁沿海经济带内失地农民的基数较为庞大，并且这一群体仍在以较快的增速不断扩大。土地被征用后，由于失去了土地所能够提供的经济来源，各城市所辖区域内的失地农民的收入水平将会不同程度地受到影响。而与此同时，这部分农民也因为失去土地而不得不适应城市的支出模式，其支出水平将随着土地的征用而急剧增加。因此，失地农民养老保险资金足额供给便处于举足轻重的地位。

二、辽宁沿海经济带失地农民养老保险财政资金供求分析

（一）辽宁沿海经济带失地农民养老保险财政资金需求分析

1.变量的选择。考虑到老年人口对养老资金的日常需求主要反映在食品支出方面，因此，本文以城市居民每人每天消费额与城镇居民家庭恩格尔系数之积来反映被解释变量老年失地农民每日人均财政资金需求额（y）。对于身份由农民转变为市民的被征地老年失地农民而言，其生活水平必然受到城市物价水平影响。而失地农民在身份转变之后，能否在城市中顺利就业，则取决于其自身知识水平，即文盲率在一定程度上也会影响到养老保险对财政资金的需求程度，因此，将城市居民消费价格指数（x1）、文盲率（x2）作为解释变量（见表2）。

2.模型的确定。通过对被解释变量与解释变量作图分析，发现适用于对数模型进行模拟。经ADF单位根检验，发现log（y）-I（2），log（x1）-I（2），x2-I（2），可以建立以下模型：

运用EViews7.1软件，对其进行Johansen协整检验，结果如下：

注：*表示在1%水平上显著。

3.模型的解释。在保持其他因素不变的情况下，城市居民消费价格指数每上升1%，失地农民养老保险财政资金需求额便上升5%，这一关系体现了失地农民身份改变后所面临的物价水平的变化对养老保险资金的影响幅度。同时，在保持其他因素不变的情况下，失地农民文盲率每上升1%，失地农民养老保险财政资金需求额便上升4.7%，这可以由目前辽宁沿海经济带失地农民养老保险政策解释。目前辽宁沿海经济带失地农民养老保险政策规定，对于达到规定年龄的失地农民（男性45周岁，女性40周岁）采取强制性参保措施，规定年龄以下的失地农民则自愿参保。而养老保险分为三部分，即统筹账户、个人专户以及调剂资金。其中，统筹账户部分从土地出让金的收益中提取，个人专户除失地农民缴纳部分外，由土地补偿费和安置补助费中划拨，调剂资金由土地出让金中提取。由此可见，财政资金主要流向个人专户部分。因此，随着失地农民文盲率增加，其个人缴纳养老保险能力便下降，对财政资金依赖程度随之上升。

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（二）辽宁沿海经济带失地农民养老保险财政资金供给分析

1.变量的选择。由于养老保险金有转移性收入性质，并且当前辽宁沿海经济带失地农民社会保障以养老保险为主，因此，本文假设失地农民纯收入中的转移性收入全部为养老保险金收入。根据当前辽宁沿海经济带失地农民养老保险相关政策，财政出资比例相当于失地农民养老保险总额的30%。因此，将经济带农村家庭人均纯收入中的转移收入与财政出资比例相乘，便得到被解释变量人均财政供给额（y）。同时，考虑到影响养老保险供给额的直接受到老年人口比例以及人口增长因素影响，因此将老年人口负担系数（x1）和人口增长率（x2）作为解释变量，进行分析（见表3）。

2.模型的确定。由ADF单位根检验可知y～I（2），x1～I（2），x2～I（2）。可以建立以下回归模型：

运用EViews7.1软件，对其进行Johansen协整检验，得到如下结果：

注：*表示在1%水平上显著，**表示在5%水平上显著。

3.模型的解释，在保持其他因素不变的情况下，辽宁沿海经济带老年人口负担系数每上升1个单位，失地农民养老保险财政资金供给额便上升6.6个单位，这一关系体现了经济带中老年人口的增加对养老保险财政资金供给的影响幅度。同时，在其他因素不变的情况下，人口增长率每上升1个单位，失地农民养老保险财政资金供给额便上升1.5个单位，这体现了人口增长为失地农民养老保险资金供给所带来的压力。

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三、辽宁沿海经济带失地农民养老保险财政负担能力分析

虽然目前辽宁沿海经济带失地农民养老保险的财政资金存在缺口，但是在弥补资金缺口的过程中，如果忽视地区财政负担能力，盲目地提高财政支持力度，则会导致财政长期负担过重，使经济带面临较高的财政风险，不利于失地农民养老保险的长期稳定发展。因此，有必要对辽宁沿海经济带的财政收入情况和负担能力进行分析。

一方面，1995年以来，辽宁沿海经济带财政收入规模不断增大，由最初的70亿元增长至1181亿元，17年间增加约17倍。与此同时，经济带17年内持续保持财政赤字状态，且赤字规模不断增大，17年间增长约10倍（见表4）。如果财政收支结构在未来仍然保持不变，那么财政赤字状况在短期内是不会改变的，且其绝对数将会逐年增大，这将严重影响财政承担支付失地农民养老保险责任的能力。

另一方面，失地农民养老保险财政资金供求缺口不断扩大，17年间增加近240倍，其增速远高于财政赤字增速，财政支持力度不足问题极为突出，失地农民的安置与养老问题无法从根本上得以解决，大量失地农民生活贫困，老无所养，由此激发的社会矛盾不断加剧。

综上，辽宁沿海经济带目前的财政状况不能足额负担失地农民养老保险所需资金，财政缺位情况短期内无法迅速转变。逐年扩大的失地农民养老保险资金供求缺口单纯依靠财政拨款来弥补显然是不可行的。

四、弥补辽宁沿海经济带失地农民养老保险资金缺口建议

首先，科学可靠、形式丰富的养老保险基金筹集机制是减轻地方政府财政支付压力的有利选择，对弥补辽宁沿海经济带失地农民养老保险财政资金缺口也会发挥一定功效。一方面，可利用财政、税收的导向作用，通过开征资源税等新税种，向用地企业、单位征收税费来增加财政收入，加强地方财政对于失地农民的转移支付能力。另一方面，可尝试性地将部分养老保险基金投入到股票、国债、投资基金和外汇市场上，扩大失地农民养老保险基金的保值、增值空间。为避免风险过高，政府部门须制定严格的监管机制，并聘请专业的投资机构进行投资策划，遵循循序渐进原则，防范过度拓展所带来的养老资金安全性问题，保证投资的科学性，确保失地农民养老保险基金安全运营。同时，地方财政应在基金的收入水平不能维持其过于旺盛的支出需求时予以形式多样的补贴，加强政策扶持的力度，提高失地农民参保的积极性，扩大辽宁沿海经济带失地农民养老保险的覆盖面。

其次，目前辽宁沿海经济带失地农民养老保险基金存在缺口的重要原因之一在于基于产值倍数模型得出的补偿标准不能将土地的全部价值体现出来。因此，改革现行土地征收、征用办法将是弥补财政资金供求缺口的根本办法。在征收、征用土地的时候，要将区位因素、土地质量、土地被征用后的用途、每亩土地所承载的农民数量等因素在征地补偿标准中体现出来，而非仅局限于目前的土地被征用前的产值方面。应当全面衡量失地农民当前和未来所遭受的损失和可能面临的困难，并将城市生活成本因素包含在其中，保证老年失地农民身份转换之后，生活水平不受剧烈影响。

再次，设计失地农民养老保障模式时，应当保证保险给付额能够满足城市支出水平。可以考虑将城市职工收入水平作为参照标准，确保养老金给付额能够与城市消费价格指数相适应，以保障失地农民基本日常开支为原则，提高保障水平，保证失地农民老有所养。

最后，对于中青年失地农民而言，还应注重就业培训工作。通过劳动技能培训机会，帮助适龄失地农民改变因缺少就业技能及文化知识而造成的在劳动力市场上的竞争弱势地位，使其尽快融入城镇用工体系之中，以期获得长久而稳定的工作收入。

〔1〕《辽宁沿海经济带发展规划》政策解读[J].地方财政研究，2009（12）：13.

〔2〕王魏.甘肃省失地农民养老保险制度研究[D].硕士学位论文，兰州大学，2010.

〔3〕汤旖璆.辽宁沿海经济带失地农民养老保险财政问题研究[D].硕士学位论文，辽宁大学，2012.