国库集中支付对航天科研项目经费的监督管理

◎探月与航天工程中心 谢碧波

航天科研项目一般都是耗资巨大、技术高要求与高风险的系统工程项目，其在实施过程中的每一阶段都可能产生巨大的经费风险，给经费的管理和监控带来一定的困难。因此，需要通过合理有效的项目经费监控手段，对整个项目的经费活动进行管理和监控，以确保工程目标的实现。

一、项目经费管理的特点与监控中的问题

1.项目经费管理的特点

航天科研项目经费管理，是指通过采用估算、预算、决算、监督检查和考核等手段对国家财政拨付的实现航天工程目标的研制经费进行管理。航天科研项目经费管理是完善航天项目系统管理的内容之一，更是建设航天核心能力和先进国防科技工业的内在要求。我国航天科研经费属于财政性资金，具有专项管理、专款专用、分级负责、严格核算、讲求效益的原则，其管理具有以下几个方面的特点：

一是经费管理较为复杂。航天科研项目系统复杂、规模巨大、新技术多以及具有较高的经济效益和社会效益，同时航天科研项目管理环节繁多、错综复杂，涉及部门和单位众多，地理位置分布面广，信息交互量大。这些都在一定程度上体现了航天科研项目经费管理的复杂性。

二是经费实施时间长。航天科研项目通常周期较长，各种不可预见因素影响着工程的实施与进展。在项目全过程、全寿命周期经费管理中，由于制度变化、人员变化、单位重组等因素导致了项目经费管理信息一致性差以及获取难度较高。

三是经费使用单位类型多。由于从事航天项目的单位涉及事业、企业、公司等多种类型，会计制度和管理制度的不同导致经费的费用项目、分摊标准、费用归集不一致，所以要做好项目经费的监督管理，就要熟悉各种制度和各类单位经费使用的实际情况。

2.经费监控过程中的问题

航天科研项目经费监控的主要任务包括经费管理计划的制定，项目经费活动路线的确定，成本分解结构的制定，项目经费的监控与审计，经费管理活动的总结与绩效评价等，其在实施过程中遇到的问题主要有以下几个方面：

一是重工程、轻管理。航天工程多以科研为主，注重工程质量、实施进度和科研成果，而经费管理往往只作为辅助服务性工作，通常得不到科研单位管理层的重视，“保成功”成了最高目标，却忽略了经济效果。在实际工作中，对经费管理工作的认识不到位及重视程度不够等都影响着监督的效果和权威性，增加了项目经费监督工作的困难和阻力。

二是滞留项目经费。科研项目财政资金到达项目主管单位实有资金账户后，存在大量资金滞留在项目主管单位，未及时足额拨付给项目承研单位的情况降低了国拨资金的使用效率和效益。

三是擅自调整参研单位。有些科研项目的研制单位擅自将项目转包给其它单位，如将项目科研任务转到内部控股上市公司；或是实际研制单位与批复项目的研制单位不一致，如批复为2家研制单位，实际由一家承担，这些都影响了经费监控的效果。

四是经费管理方法不科学。经费管理目前以粗放型为主，没有充分将量化指标和分析引入经费管理工作，也没有真正形成一套行之有效的经费管理体系和方法。在实际工作中，预算编制缺乏充分论证、对外投资缺乏决策分析、资金使用缺乏绩效评价，这些都导致了最终预算编制和执行的脱节、对外投资形成不良资产、资金使用效益低下等现象的发生。

五是改革配套政策的不完善。由于国家财政资金不可能满足项目单位的所有资金需求，所以加大自筹资金筹措力度的要求日益高增。目前，航天科研项目自筹资金的主要来源仅为事业基金结余、贷款等有限的资金筹措渠道，且贷款逐渐成为自筹资金的重要来源，但高额负债又给科研项目承担单位带来新的风险和制约。而国家有关部门还未出台相应的减免贷款利率等有利于单位自筹资金的配套措施，客观上导致了部分项目配套的自筹资金迟迟不到位，出现挪用、挤占其它项目经费的现象。

二、国库集中支付制度的监控作用

我国在公共财政管理方面进行了包括部门预算、收支两条线、国库集中支付、政府采购等多项支出管理改革。其中《财政国库管理制度改革方案》自2001年试点以来，取得了重大进展和显著成效。该方案积极推进了国库集中支付制度的改革创新，有效解决了科研项目经费管理单位重复和分散设置账户，以及大量资金滞留在预算单位、财政资金活动透明度低等问题，提高了财政资金支付的安全性、规范性和有效性。

实施国库集中支付制度后，航天科研项目主管部门的监督管理手段得到了改进，为全面建立航天科研项目经费监督管理体系打下了很好的基础，主要体现在以下几个方面：

1.科研项目经费的全过程监督

航天项目经费管理一般包括项目资源计划、项目经费估算、项目经费预算和项目经费控制4个阶段。国库集中支付制度对航天项目经费的预算编制，分月用款计划的编制、批复，用款额度下达支用，财政授权（直接）支付、项目预算单位会计核算，以及预算执行报表和决算报表编制等全过程进行监控。

航天项目研制单位必须按照财政预算、分月用款计划、项目进度申请使用财政资金。因此，编报分月用款计划是项目研制单位使用财政资金的依据。项目承担单位根据工程规划、批复的年度部门预算、调整的预算指标、项目进度等编报用款计划，财政部门则根据资金的使用情况是否符合预算要求来批复下达用款计划，并向代理银行下达授权支付用款额度，最终生成授权支付额度到账通知书。

国库集中支付制度要求航天科研项目研制单位的预算编制和执行要更加科学化、精细化，项目单位需要对以往预算执行情况进行总结和分析，对项目批复总概算与年度预算之间作出平衡，特别是对项目实施过程中的难点和不确定性进行充分估计，并在此基础上研究提出预算需求，使得项目经费需求与工程进度相匹配。

2.银行账户管理是关键点

规范银行账户管理是完善国库单一账户体系，实施国库集中支付制度改革的关键点。实施国库集中支付后，航天科研项目预算资金的申请、审核、支付等实务流程统一纳入国库单一账户体系管理，同时严格控制财政资金专户的开设，力求从根本上杜绝项目资金在预算执行中被截留、挪用、挤占资金的现象，以确保财政资金的安全运行。

按照现代国库管理制度改革和预算执行监控功能的要求，项目经费需要建立以国库单一账户体系为基础、信息技术为支撑的财政资金预算执行监控系统。尤其是航天科研项目预算单位采用了会计集中核算和国库集中支付2种制度融合的形式，项目预算资金按照财政国库体系规定的支付程序和职责分工运行，以实时监控资金支付活动为重点，通过综合核查、监控信息披露、监控分析、监控检查通报、处理整改等相配合的监控运行系统，充分发挥预算执行监控对科研项目资金的监管力度，提高了预算执行的约束力，使科研项目管理更加协调、便捷，保证了科研经费的专款专用以及预算执行监控的威慑作用。

3.信息统计和分析是强化经费管理的有力手段

事实上，科研项目研制单位主管部门一直缺乏一种能充分了解科研项目信息的有力手段。由于信息不对称，科研项目主管部门对项目经费管理一直采用审核年度报表和事后审计、审查制度。这种管理不能做到很好的监管，且易造成项目研制单位审计人员与单位项目管理人员、财务管理人员之间的矛盾。而国库集中支付制度能够提供项目的所有支付信息，包括支付单位、支付额度、支付项目、支付日期等一系列全面实时动态信息，并能及时为科研项目审计人员提供非常详细的经费监控互动信息。

笔者建议财政部授权开放国库集中支付信息使各级航天科研项目承担单位的主管部门能借助信息化的手段处理海量的支付信息，全面了解整个项目的经费使用情况以及支付信息的各种情况的统计，这样有利于科研项目主管部门实施有效管理和全面监督。