军工科研院所事业单位改革的思考与探索

2013-03-20中国空间技术研究院副院长李忠宝

航天工业管理 2013年4期

◎中国空间技术研究院副院长李忠宝

党的十八大报告中明确了“两个毫不动摇”的指导思想，提出深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争。军工集团作为关系国家、国防战略安全的主要力量，在做好国防力量建设的同时，还需面向国民经济建设和社会发展的需要，按照市场化、公众化、产业化发展思路释放军工集团的能力，进一步激发活力、做强做大，必须探索和深化军工集团改革。

军工科研院所作为军工集团的主要支撑力量，拥有一批核心技术和设施资源，如何转化和充分利用这些技术与资源，对内提升经营管理能力，对外做好产学研交流，提升整合和利用社会资源的能力，必须推进军工科研院所改革。

一、改革是创新发展的必然趋势

1.是党和国家的重要战略决策

事业单位是我国特有的一种组织形式，长期以来，在促进经济社会发展和科技进步等方面发挥了重要作用。面向未来的经济社会发展和全球化竞争，充分激发经营活力，分类推进事业单位改革是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是国家发展面临的一项重要任务。据统计，我国目前约有126万家事业单位，员工超过4000万人。推进事业单位改革不仅仅是突破旧体制、旧观念束缚的过程，更是促进一些传统公共事业产业化、社会化的契机；既是充分发挥市场配置资源作用的重要前提，还是转变政府职能的重要条件，也是促进经济社会全面发展的客观要求。

2.科技体制改革是建设创新型国家的有效途径

党的十八大报告指出，深化科技体制改革，推动科技和经济紧密结合，加快建设科技创新体系，着力构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，再次强调了改革是实现创新驱动发展的根本动力。为此，需要提升创新体系整体效能，完善科研管理体制，合理配置科技资源，提高创新成果转化效率；建立合理的科学评价导向机制，有效激发科技人员的积极性、创造性。军工科研院所作为国家科技创新体系的重要组成部分，通过企业化改革成为创新主体，实现科技创新与经济发展的有机结合，是推进科技体制创新的有效途径。

3.是国防科技工业改革创新的重要方向

我国国防科技工业长期实行国家计划体制，军工科研事业单位既没有生产经营自主权，也不承担经营风险和享有收益的分配权。随着市场经济的发展，党和国家的工作重点转向以经济建设为中心，对国防军工建设的投入开始大幅度压缩，不少军工科研事业单位陷入生存发展的困境，为此国家进行了一系列推动军工科研院所的改革，主要体现在保军单位分类、军品科研生产许可证制度、军品商品化采办、军工科研生产单位的企业化改革以及调整和优化国防科技工业结构的措施，推动了国防科技工业向军民一体化的转型。在新的历史时期，国家提出了“富国强军”的理念，对国防科技工业在资金、政策等方面加大了投入和扶持力度，也对军工集团在服务国家经济建设和社会发展方面提出了更高的要求，因此，推进军工科研事业单位的深化改革是适应国防科技工业未来发展的重要方向和举措。

4.有利于建立产权明晰的现代企业制度

产权明晰是建立现代企业制度的基础，通过推进事业单位分类改革，有利于建立清晰的产权关系，突破建立现代企业制度面临的体制障碍，这是加快转变经济发展方式、促进经济更好更快发展的必然要求。改革开放以来，从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，军工事业单位在建立新型管理模式和运行机制等方面进行了一些有益的探索，但众多军工科研事业单位一直未有大的系统性改革，面向市场的主动发展能力滞后于其它行业。此次国家推进事业单位改革对于军工集团及其所属科研单位既是挑战、更是机遇。

5.是有效应对国内外激烈竞争的必然选择

为兼顾好国防建设和国民经济与社会发展，进一步应对全球化竞争，军工科研事业单位必须重新审视自身生存和发展的问题，前提是要在体制机制上突破束缚，由事业单位转变为企业，以市场为导向、科研为依托、产业为手段、产学研相结合推进军民融合一体化发展。为适应新时期下发展要求，各大军工集团均采取相应举措，将目标瞄准国际国内两个市场，并胸怀铸造国际一流企业的愿景。而深化军工科研事业单位改革，有利于真正解决军工集团内母子公司产权关系，激发经营活力，进而有效应对来自全球市场的激烈竞争。

二、改革面临的瓶颈

转变科研院所的体制，让其形成适应市场竞争的机制和生存、发展的能力，是目前军工事业单位探索的重点。近年来，国家在军工科研院所改革方面进行了“事业化机制、企业化经营”等一系列促进军转民工作的举措，推进了军民一体化和“寓军于民”的进程。但面向未来市场化的发展要求，需要军工科研院所彻底摆脱等、靠、要的观念，真正建立产权明晰的现代企业制度，打造更加面向市场的产业化能力，具备适应市场化运作模式的经营管理能力。笔者经过对军工科研院所现状和国家事业单位改革政策的研究分析，认为军工科研院所改革面临的瓶颈主要集中在以下几个方面：

1.产权关系和价值取向问题

军工科研院所企业化转制最根本的是产权制度改革，绝大部分军工科研单位资产属于财政部，资产管理归国资委，行业管理归总装备部、国防科工局。作为直接上级单位的军工集团公司与所属科研院所并未形成真正的产权关系，主要依靠行政管理、人事管理以及代行资产管理职能，对所属单位的改革重组等不能直接决策，资产管理的局限性也限制了集团公司的市场化运作。国家相关部门对于军工科研院所的要求和管理目标各有侧重，国资委和财政部要求国有资产实现保值增值、做强做大，总装备部和国防科工局要求圆满完成国防科研任务。这种由于产权关系和价值取向带来的问题导致军工科研院所战略目标取向多元，同时也影响了军工事业单位改革的进程。

2.军民融合发展模式问题

军工科研院所的军民融合发展模式尚未建立，军民品分线，民品公司往往实现成果转化后另起炉灶，缺乏与技术孵化母体的“脐带”关系，摆脱不了“小作坊式”的发展模式，限制了资源的综合利用能力，而一些通用产品或部组件则过分强调军民品两个标准，降低了军民融合的效率。面向军民品两个市场，军工科研单位在技术创新、成果转化、设施设备、组织管理等方面的共享程度还需要进一步提高。

军工科研院所科技型人才基础雄厚，但现有组织结构是围绕军品研制生产保障体系建立的，开发民品市场和技术转化能力较弱，尤其缺乏面向市场的营销、经营管理等复合型人才，需要建立人才交流与融合机制优化人力资源结构，培养和造就一批高端复合型人才。

3.配套政策保障问题

国家关于事业单位用工制度改革滞后于企业化改制的紧迫需求，事业单位与企业的退休人员社会保障待遇差别较大，尤其是事业单位的人员身份转化后社会养老保险的补缴问题，需要国家很大的投入。军工科研院所改制为股权结构多元的企业后，军工技改的管理更加复杂，客观上国家投入技改应加大国有股权比重，对事业单位改制后的企业经营管理有较大影响，这就要求军工技改资产在股权比重、资产折旧和军品免税等方面都要有新的配套政策。

4.军品保密体系的特殊性问题

随着军民融合资源共享程度的加大，面向军民品两个市场的人员对军品相关资源的接触范围和深度都会增加，开放与保密会形成两难问题，需要加大对军品单位保密资质申请、维护、检查、认证的力度，对从事军品及接触军品人员的保密分类要有相应的变革，这样才能保证军民融合发展中军品核心能力及核心技术的安全。

5.面向市场的经营管理问题

目前，军工研究所主要是围绕完成军品任务来配置资源和建立组织结构，所关注的经营发展要素比较单一，军民品产业化发展的市场需求研究能力、战略研究能力、资本运作和社会资源利用能力等都比较薄弱，与建立现代企业制度要求的经营管理体制机制差别较大，尤其是主要管理者的能力与企业家所要求的全要素经营管理能力尚有较大的差距。

三、分类改革模式及策略要点分析

2011年发布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》标志着国家正式启动了事业单位分类改革工作；在2011年7月《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》中下发了事业单位改革的9个配套文件，进一步细化了相关政策要求；国防科工局作为推进军工科研院所改革工作的牵头部门，2012年初确立了清理、分类和实施“三步走”的总体工作部署。另外，针对军工科研院所顶层管理结构的改革方向，国资委提出国有大型企业改革的总体方向是公众化、市场化，就是通过资本市场化把现有的大型国企改造成上市公司，使之成为独立的市场化竞争主体，成为公众企业。

结合上述改革政策文件和国家推进军民融合发展的战略要求，综合军工科研院所实际，笔者认为需要进一步做好分类改革模式的研究，分析和梳理实施分类改革的策略及要点。

1.分类改革模式

（1）核心能力单位

关系国家战略安全和涉及国家核心机密的少数核心能力单位带有国家公益服务性质，不宜由市场配置资源，应继续保持事业单位体制。由国家支持从事基础研究、战略高技术、系统集成创新领域活动的研究机构，按照“职责明确、评价科学、开放流动、管理规范”的原则建立现代科研院所制度。以中国空间技术研究院为例：从事卫星总体设计、载人航天总体设计以及大型总装与环境试验等单位应继续保留事业单位体制。

（2）专业能力单位

具有较强专业技术优势、为系统集成提供配套分系统及单机产品的单位，其基础能力适宜于军民两用产品的开发，可由市场配置资源，应进行企业化改革。专业化军工科研院所在军工事业单位中占绝大多数，改革方式具有代表性，是军工事业单位改革的主体，可直接改制为现代科技型企业，或以国有资产整体注入上市公司或其它股份公司。军工事业单位作为创新的主体，实现了军工技术的快速转化和企业技术创新能力的迅速提升。以空间技术研究院为例：专业从事卫星控制、有效载荷以及配套单机等单位都可进行企业化改革。

（3）保障服务单位

军工保障服务型单位可分为两类：第一类是从事基础性保障业务性质的单位，能够从市场配置部分资源，按照《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》属于公益二类，可过渡性保留事业单位序列，也可以视其市场资源、盈利能力等情况直接进行企业化改制；第二类是从事出版发行等业务性质的单位，其自身的生存和发展需要市场配置资源，应进行科研院所企业化改革。

上述3种类型的单位，保留事业单位序列的，要强化其公益属性，严格按照国家赋予的使命、宗旨和业务范围开展工作；需进行企业化改革的，在做好改制工作的同时，要不断强化适应市场化运行的能力和机制创新，并与现有的企业平台进行资源整合或联动，以提升产业链和价值链的整体竞争力。归根结底，改革的目的是为了发展，突破现有体制机制的束缚。军工科研院所的改革要做好分类和整体规划，识别好自身的能力和地位，分步实施、有序推进。

2.分类改革的策略要点分析

（1）树立市场化、产业化的发展观念

事业单位分类改革是国家体制改革的重要组成部分。军工集团市场化、产业化、国际化发展是未来的主导方向，也是富国强军的使命要求。为此，军工科研院所需根据自身特点面向市场、主动谋划，以企业化为核心整合重组内部资源，既要提升军品保障能力，又要充分挖掘潜力提升产业化能力，在保证完成军品任务的前提下更加主动地适应市场发展。以空间技术研究院例，面对国内外市场竞争的新形势，正在积极推进组建空间技术及其应用产业集团，通过整体规划设计有序推进改革。

（2）研究好政策，做到科学分类

要切实研究好改革的相关政策，特别是要以中央5号文件、国务院37号文件作为重点，深刻领会改革精神实质，准确把握改革基本要求，将文件精神的学习贯穿于改革全过程。军工科研院所的分类关系到对其定位、业务范围的划定等关键因素，也关系到责权体系的构建和管理模式的确定。

从国家层面看，首先要做好有序改革的规划，对涉及战略核心能力的少数科研单位可做好“三定”工作，切实保障其必需的人员及科研经费投入，对专业能力单位要按照企业化进行整体转制或重组；其次要做好改革后从事军品的单位在财政投入、税收政策、市场准入、军工固定资产投入等方面的公平化；最后还要坚持装备的竞争性采购、集中采购和一体化采购模式，培育合格的市场竞争主体，建立和完善军品市场退出制度。

对军工科研单位而言，要深入研究事业单位的科学分类，针对自身特点主动谋划、积极应对，确定改革和发展方向；专业能力单位要坚决按照企业化改制的要求，在人事管理、收入分配、社会保险、机构编制、财政税收政策等方面做好改革的对策研究。

（3）建立以产权为纽带的现代企业制度

明晰“三会一层”的法人治理结构，由原来事业单位的行政管理关系转变为产权管理关系，军工集团对转制后科研院所的管理要根据《公司法》的规定行使相应权利、担负相应责任。推进企业管理“三分开、三统一、三结合”的现代企业制度建设，即政企分开、政资分开、所有权与经营权分开，责、权、利统一，管人、管事、管资产相结合。推进以资本市场实现军工企业投资主体的多元化，建立专职董监事、引进外部独立董事，规范各机构人员的组成及其职权与责任范围，建立现代企业的内部激励约束机制。

（4）建立军民融合的发展模式

坚持军民融合发展模式，树立军民品产业化发展的理念；构建适应军民融合发展的战略管控体系，在整体组织格局、管理体系以及相应模式和方法等方面优化设计，从顶层战略体系架构上保证军民品业务的协调发展；加速军工和民用技术相互转化与资源共享，建立可直接用于装备科研生产的电子信息等民用高新技术及产品的动态推荐目录，支持二次开发；强化对社会资源的利用，在国家层面及企业内部协调好资源整合，通过针对性的并购、联合等方式强化产业发展能力，促进军工科研院所由原有的封闭式发展向开放式发展转变。

（5）建立人事、激励、分配等配套机制

完善的配套政策是平稳推动事业单位分类改革的前提。目前，我国针对军工事业单位特点的政策性文件还不明确，因此要做好适应军工科研院所改革的配套政策和机制调整：

一是明确事业单位人员身份转化后的管理机制，重点是解决好事业单位人员的社会化养老保障问题，对于转制前已离退休或即将退休人员、转制前参加工作人员、转制后退休人员等不同情况区别对待；

二是减轻军工科研院所改制后在军品免税、税收等方面负担的配套政策；

三是进一步明确军品计价、军工资产管理等敏感问题的操作方式；

四是明确改制后的评价、约束和激励机制的指导性政策，以人为本积极推进股权激励、岗位分红权激励等措施，充分激发科技人员和经营管理人员的创新活力；

五是要高度关注军品保密能力在军工科研单位改革中的重要性，以军用产品为核心做好产品和人员的保密分类，确保保密能力建设与改革同步推进。

四、事业单位改革的探索

近年来，中国空间技术研究院对事业单位改制进行了认真的研究和探索，遵循国防军工保军能力单位的分类要求，针对承担任务的特点分为承担总体设计及总装环境试验的研究所、专业配套研究所以及保障服务类研究所，在目标设定、考核、激励、资源配置等方面采取了差异化的管理方式，为大范围军工事业单位改革奠定了基础，特别是针对保军能力放开的专业配套事业单位，以北京卫星信息工程研究所为试点进行了大胆尝试。

为把握卫星产业发展的良好机遇，按照宇航系统工程的理念，研究院于2004年初确定了“一个主体、三个支柱、一个延伸”的发展战略，分析了制约宇航产业跨越发展的核心问题和主要矛盾，充分发挥星地一体化的比较优势，明确将卫星应用列为宇航产业延伸的重点。2004年，研究院对院内相关卫星应用产业资源进行了整合，通过资本纽带搭建了新的卫星应用产业化发展平台，以卫星信息工程研究所控股航天恒星科技股份有限公司，实现研究所与股份公司的研、产联动，也启动了研究所企业化经营的探索和实践。

为实现研究所与公司的实质联动，研究院专门成立了卫星应用系统部，由卫星应用系统部部长兼任卫星信息工程研究所所长和航天恒星公司总经理，对内通过该所职能部门一套机构担负起对研究所和公司的一体化管理，对外则以卫星信息工程研究所和航天恒星公司两块牌子形成“双轨制”运作模式。在研究所与公司的一体化经营中强调军民一体化技术的开发能力，突出公司在产业化运作方面的技术转化应用和投融资优势，保留了研究所在承担军品任务、争取国家技改和研发经费方面的资质与品牌优势，同时充分引入在公司体制下市场营销、资本运作、人力资源管理等运作机制方面的优势。此阶段改革为全面推进公司化运作奠定了基础，有效提升了经营管理意识、市场品牌、产品技术和产业化等基础能力。

2008年，依托资本平台进一步推进卫星应用产业化发展，再一次将改革推向深入。研究院将卫星信息工程研究所卫星应用的主要资产及业务注入航天恒星，并整体进入研究院控股上市的中国东方红卫星股份有限公司，以航天恒星作为卫星应用产业发展的主体平台。在此过程中，卫星信息工程研究所的资产进入上市公司后，研究院作为资产投入母体实现了该所资产增值20多倍；而航天恒星借助上市公司的融资渠道在市场上募集了超过3亿元的发展资金，为卫星应用的产业化发展提供了有力的支撑。

实践证明，卫星信息工程研究所的改革发展取得了显著成效。首先，国有资产实现了保值增值；其次，航天恒星作为产业发展的主体后，顺利取得了军品科研生产许可证、国家保密一级资质等重要的军品研制生产资质，军方、行业等用户的科研生产任务实现了平稳过度，航天恒星的品牌和能力得到了用户的高度认可；第三，改革不但没有影响宇航科研生产任务的完成，反而通过公司整体能力的增强促进了科研型号研制能力的提升，从星上单机研制单位上升为星、船等重要任务的分系统承制单位；第四，大胆尝试机制创新，航天恒星完成了股权多元化改造，吸引战略投资3.5亿元；第五，作为国资委岗位分红权首批试点单位，有效激发了经营活力。

以企业作为主体后，卫星信息工程研究所摆脱了事业单位在人员、投入等方面的局限，业务范围和市场领域迅速拓展，2012年实现营业收入14.2亿元，利润1.4亿元，营业收入近5年平均复合增长率达31%，公司的市场能力、创新能力、队伍建设和品牌影响力以及产业基础能力都得到大幅度提升。