对完善我国《公共场所卫生管理条例》的思考

2013-03-18韩胜昔

卫生软科学 2013年2期

韩胜昔，叶露

（复旦大学公共卫生学院公共卫生安全教育部重点实验室，上海 200032）

公共场所是人们娱乐休闲的重要场所，是人群活动相对集中的区域，其卫生状况的优劣对人群健康影响很大。污浊的空气、不洁的公共用品、水质、微小气候、噪音等，不仅会使人们出现亚健康状态，还会造成疾病的传播流行。所以，公共场所的卫生安全一直是卫生监管工作的重要内容，也受到社会各界的普遍关注。

自1987年《公共场所卫生管理条例》（下称《条例》）实施以来，全国各类公共场所的卫生质量明显提高。但是，随着我国社会经济的不断发展，法制建设的不断完善，20多年前颁布的《条例》已经不能适应新形势下的卫生监管工作。特别是2003年“非典”以后，人们对公共场所的清洁程度、空气质量以及可能造成疾病传播的相关因素越来越重视，现行法规条例的不完善、滞后性及与社会发展的不协调性也日渐显露出来[1]。

《公共场所卫生管理条例实施细则》（下称《细则》）经修订后，于2011年5月1日起开始实施。新《细则》进一步明确了执法主体，强化了经营者的责任，加重了处罚力度等特点，反映出适应行政执法要求和卫生监督体制改革的趋势，使公共场所卫生安全更能得到保证。但在实际执法过程中，仍存在问题[2～3]。

1 新《细则》的主要修订内容

1.1 改变了执法主体

新《细则》将执法主体由“卫生防疫机构”修改为“卫生行政部门”，要求卫生监督机构承担具体监督执法工作。

1.2 明确了经营者责任

新《细则》首次提出卫生安全的概念。公共场所的法定代表人或者负责人是其卫生安全的第一责任人，第二章的15项条款中，共28项全是经营者应当承担的管理责任，又具体规定了对经营者的要求，这是与原《细则》最大的区别，强化了经营者“第一责任人”的角色。

1.3 新加入禁烟规定

新《细则》第十八条明确规定：室内公共场所禁止吸烟。室外公共场所设置的吸烟区不得位于行人必经通道上。公共场所不得设置自动售烟机。公共场所经营者应当设置醒目的禁烟标志。公共场所经营者应当宣传吸烟对健康的危害，并配备专(兼)职人员对吸烟者进行劝诫。

1.4 强化了卫生和安全

新《细则》对公共场所的卫生安全提出了更高要求。新增加了公共场所集中空调通风系统的卫生管理要求，明令禁止一次性用品、用具的重复使用，同时要求经营者应当按照标准对本场所的水质、空气、微小气候、顾客用品用具等进行每年不少于一次的卫生检测。若经营者不具备检测能力，可以委托检测。检测结果不符合卫生标准的，应当及时整改。

1.5 加大惩处力度

原《细则》对违规者的罚款为20元～2万元，新《细则》将罚款额度提高到500元～3万元。

1.6 卫生监督责任更具体明晰

新《细则》指出，应当对公共场所卫生监督实施量化分级管理，并根据评价结果确定公共场所的日常监管频次和卫生信誉度，以增强监管信息的透明度，促进公共场所自我管理。在结束了13个城市公共场所卫生监督量化分级管理试点工作之后，卫生部自2009年起在全国推进该制度的实施，对洗浴、住宿、游泳、美容美发四类场所进行量化分级管理，公共场所的卫生状况显著提高，经营责任人的自律意识明显增强，促进了公共场所经营单位的诚信体系建设[4]。

1.7 提高公众的监督权力

新《细则》明确规定，任何单位或个人有权举报违反本细则的行为，卫生行政部门接到举报后应当及时调查处理，并予以答复。

1.8 增加卫生监督管理人员的法律责任

新《细则》提出: 县级以上人民政府卫生行政部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、收受贿赂的，由有关部门对单位负责人、直接负责人和其他责任人员依法给予行政处分。构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

2 存在的问题

2.1 适用范围不能适应公共场所发展

《条例》第二条规定了适用范围有7类28种公共场所，但随着经济开放和生活水平的提高，许多新兴的服务行业应运而生，如：网吧、影楼、健身房、足疗馆、证券交易所等等，这些都不是《条例》中所涉及的场所，卫生部门对这些新兴场所的监管也是空白，但这些地方具有公共场所的特点，极易造成疾病的传播流行，这就迫切需要对相应法律法规进行修订，使监管工作有法可依。

2.2 卫生标准不能满足实际工作需要

1996年发布的旅店业、公共浴室等12类公共场所的卫生标准不能满足卫生监督工作的实际需要，一些标准值需要修改，要根据产业发展进行调整。近年来，建筑装修材料损害人体健康的事件越来越多，如：来自于装修材料的挥发性有机物、来自于建筑材料的氡及氡子体等。但国家卫生标准主要指标中没有这方面的内容。原有指标，如：“工作人员操作时穿工作服、顾客用具及时更换”，“禁止性病、传染病、皮肤病顾客就浴”等形同虚设[5]。

2.3 预防性卫生监督工作不能真正落实到位

《条例》第十二条规定，卫生监督机构有权“对新建、扩建、改建的公共场所的选址和设计进行卫生审查，并参加峻工验收”。但现实情况往往是卫生监督机构在工程已准备投付使用，经营者前来办理“卫生许可证”时才知晓，而此时再对“已成事实”的卫生设施进行改造的难度很大，甚至根本行不通，如：宾馆、酒店消毒间和通风系统的设计、游泳池循环净水系统的设计等。

2.4 有些卫生检查的现场可操作性不强

在实施具体监督执法时，常常遇到某些主要卫生指标不好现场判定。比如宾馆中“顾客用具消毒”一项，靠肉眼是无法鉴定的，唯一科学有效的方法就是监测，而监测又要受监测周期、时限、费用等因素的影响，这在很大程度上制约了日常卫生监督工作的开展，严格执法更无从谈起。此类问题在美发行业较为突出，理发用具都要求消毒，并不得检出大肠杆菌和金黄色葡萄球菌，而这两项都不能现场鉴定，增加了执法难度。

2.5 监管手段落后

目前，对公共场所的卫生监管主要是对卫生许可证、卫生设施以及在岗人员健康证情况进行检查，而对影响人类健康的相关因素，如空气质量(包括微生物和有害化学物质)、公共物品的消毒情况则较少检测。由于经费有限，人力和物力短缺，所以缺乏对健康危险因素的监测与评价。现有的仪器设备不能满足实际工作需要，影响了监测质量和监测进度。

《条例》有些规定相对死板且处罚种类单一、处罚力度低，卫生监督员就不愿意去进行监督执法。部分监督员的监督文书的书写、操作技能不熟练，业务知识、专业法律法规不足，一定程度上影响了卫生监督监测效果。

2.6 行业内部交叉法规规定不明确

大型公共场所中包含餐饮行业，容易与《食品安全法》的实施出现交叉管理。《条例》对其规定不明确，出现监督监测的缺位、错位、不到位等现象。对于有些大型超市，多注重食品安全问题，而忽视了对空气和环境质量的监督管理。

2.7 运行机制的弊端

卫生监督部门属于事业单位，依靠财政拨款，许多检查属于无偿服务或只收取成本费用。由于人员增加，财政拨款却没有相应的增加，致使卫生监督机构只能通过开展有偿服务来解决职工工资、设备更新等问题。因此某些地方财政部门采取自收自支、以收代投等政策，使得监督执法收费已成为卫生防疫部门的主要经济来源，出现了执法过程中重经济收益、轻社会效益的现象。

2.8 分级管理的冲突

分级管理是做好监督执法工作的有效手段。然而，各级监督机构间对相关职能的认识模糊，出现上下级机构之间抢地盘、争创收的局面。如果个别经营单位同时持有省、市、区三级卫生部门发放的卫生许可，就会出现重复监督或遗漏监督，严重影响了执法部门的形象。

2.9 从业人员法制观念薄弱

大部分经营者缺乏卫生常识和法律知识，对从业人员“持证上岗”的重要性认识不足，人员录用比较随意，致使中途更换或临时上岗人员的体检办证率低。相当一部分经营者和从业人员由于不愿缴费而逃避体检，抱侥幸心理应对卫生监督。凡查出“无健康证上岗人员”，经营者的借口一律是“刚来正在试用”或“在试用期”，始终认为应该“先试用、后办证”,甚至把“试用”当作不办证的正当理由。

2.10 监督意识不强

为避免重复执法，基层卫生监督多已采用综合监督执法。重食品监督、轻场所监督的现象普遍存在。究其原因，应该是食品不安全带来的危害是直接的，可能突如其来。如大型食物中毒，造成的社会影响也是恶劣的。而公共场所不卫生所造成的伤害往往时间短、不明显。如对一个酒店的监督，餐具采样检验非常普遍，但对带集中空调的场所的监测几乎没有，而恰恰由于近年来装修材料的问题，空调房不通风带来的毒害作用是极其严重的。