推进民主制度建设 化解基层社会矛盾——浙江基层民主实践的创新与意义

□ 张国清 曹晗蓉

在现代民主政治中，每个公民平等享有基本权利和自由，现代民主政治制度需要保证每个公民拥有公平的价值。政治民主是社会主义的本质特征，基层民主是政治民主的重要组成部分。现代民主政治的本质就在于公民享有平等的基本权利。发展基层民主，保障人民享有民主权利，是我国发展社会主义民主政治的重要内容。浙江处于中国经济发展的前沿，也处于政治体制改革和创新的前沿，浙江基层民主的发展值得关注。随着社会经济的发展，人民之间的利益冲突和摩擦难免会增多，个人利益、集体利益和公共利益之间需要专门制度来协调。最重要的是，他们需要一套基本的制度保障自己的基本权利。浙江基层民主建设正是探索这样一套政治制度。浙江基层民主建设的创新实践，是中国发展社会主义民主政治的重要实践成就。浙江人民以自己的政治智慧,正在把保障公民基本权利的政治理想变成现实。虽然浙江个别地方偶尔也会有突发性群体事件发生，但就总体而言，浙江是全国基层社会最稳定、人民最满意的省份之一。一个重要原因是，浙江省正在全面推进的浙江基层民主建设，为化解浙江基层社会矛盾找到了一条行之有效的制度路径。

中共十八大对基层民主建设提出新要求和新希望。完善基层民主制度，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。在本文中，我们将结合浙江省基层民主的实践，作一些总结和探讨。

一、浙江精神与浙江省基层民主建设

自改革开放以来，浙江省一直走在全国经济社会发展的前列。浙江人民在社会实践中形成了“敢为人先”的浙江精神，其核心在于“敢于尝试，善于突破，精于设计，勇于实践”。它不仅表现在浙江人民对物质财富和精神财富的积极追求，也体现在他们对社会主义政治制度创新的积极摸索上。

近10年来，浙江一直比较注重基层民主建设，积极探索新形势下基层民主建设的有效途径，涌现出了在浙江乃至全国产生广泛影响的基层民主建设典范，基层民主建设走在了全国前列，全省人民的民主权利得到了比较充分的保障。浙江基层民主建设中的多个“第一”被搬上了“地方政府的创新”领奖台，创新之多居全国前列，在国内外产生了很大影响。如“自荐海选”、“民主恳谈”、“村务监督委员会”、“选聘分离”、“现代和谐社区”、“工资协商”、“工会维权”、“民间商会”、“农村合作协会”等等制度，可谓目不暇接。

浙江的基层民主实践首先是为了解决基层人民群众切身利益问题，保障基层人民群众的基本权利。人民的政治权利、经济权利和其他社会权利在浙江基层民主实践中得到了落实和保障。上面提到的这些基层民主形式，是不同地方的浙江基层人民群众，根据自己所在乡村、街道或社区的具体情况，针对不同性质的问题，进行的基层民主实践。它们注重细节，有事必议，小事小议，大事大议，具有可操作性、透明性、全民性。浙江基层民主建设的制度创新，不仅引起了国内学术界、社会各界、政府高层的广泛关注和积极评价，而且引起了国际社会尤其是国际学术界的广泛讨论，是中国在政治体制改革方面的重要成果。

浙江的经济发展呼唤基层民主的发展。新的社会生产方式产生新的社会组织方式，也产生新的“人类”和新的权利意识。市场经济要求经济自由，民主政治是和市场经济紧密联系在一起的，社会主义市场经济是社会制度优势与市场经济自由优势的结合。浙江是民营经济的大省，浙江人民经过市场经济的洗礼和商海的搏击，开风气之先，具备一定的民主意识和民主素养，他们思维活跃，具有强烈的公民责任意识和公共事务参与意识。同时，随着民营经济的蓬勃发展，经济结构和社会结构日益多元化，不管在农村还是城市，一个稳健的中产阶级正在形成，民主参与意识更加强烈，很多人积极参与基层政治生活，因此会极大地促进浙江基层民主建设。反过来，基层民主的加强也会促进民营经济的发展，不仅激发人民继续创业的激情和主动性，而且使市场竞争更加理性，更加健康。

二、浙江省基层民主的制度创新和实践

浙江基层民主发端于乡村和社区基层村民或居民的基本政治权利诉求，是基层村民（居民）同基层政治组织（村委会、乡镇政府）的互动形式，它们在最大程度向上传达乡情民意，为人民群众找到行之有效的利益表达机制，为基层政治组织的公共决策以及推行公共政策提供民意基础。浙江基层民主建设的制度创新主要表现在以下几个方面：

一是搭建基层民主平台，让民意表达畅通无阻。最初尝试始于浙江省台州市温岭的“民主恳谈”，建立了基层民主治理的新模式，有力地推动了基层政府治理结构和方式的转变。在温岭民主恳谈取得成功后，浙江各地又有了民主夜谈、民主评议等形式，人民纷纷向基层政府提出建议，与当地干部进行交流。在基层民主实践中，每个公民的权利得到尊重，意见得到充分表达，民主的集体的决定得到施行。

二是创新基层民主形式，推进基层乡村自治和社区自治。基层自治是人民行使民主权利、参与社会公共事务的重要方式。浙江已探索开展多种模式的基层自治。全面实行由村民直接选举村委会的海推直选，海推直选是指层层筛选，不设定选举范围，所有村民都有参选资格，并采用不记名投票方式。同时还在农村和社区中探索了选聘分离体制，实行“村务员”、“社区工作人员”竞聘上岗，既扩大了基层民主，又使得基层组织能更有效地发挥推动发展、服务群众的作用。

三是推行基层政务公开，强化基层民主监督。浙江的基层政务公开早，成效也较为显著。政务公开包括农村的村务、财务公开等，到今天浙江几乎所有的行政村都已经实行了村务公开。政务公开使得基层民主权力运行置于广泛的民主监督之下。另外，有些地方还形成了比较有特色的制度，比如浙江省武义县创建的“村务监督委员会制度”已被写入《村民委员会组织法》，在全国推行。

四是拓展基层民主范围，推进和谐社会建设。随着浙江经济和社会的转型，出现了一些社会问题，特别是民工问题引起的劳资纠纷。我们的基层政府注意用民主手段来解决这些问题，出现了企业民主的形式，如义乌的工会维权模式、温岭市行业工资集体协商模式和温州市的民间商会的协同治理模式等。

五是吸纳社会精英,参与社会管理和社会服务。通过发掘乡村精英，强化人才建设，实现乡村和社区服务能力的可持续发展。人才资源是基层社会可持续发展的第一资源。活跃在乡村政治权力格局中的乡村精英，拥有相对较强的社会资本，在农村公共生活中具有较大影响力和权威性，可以直接成为社会管理和社会服务的力量。基层民主为乡村和社区精英服务社会提供了机会。

浙江基层民主建设在上述诸方面的尝试，为基层社会各种资源的配置找到了一条快捷的路径，也为化解基层社会矛盾提供了制度性条件，虽然有些尝试还有待优化和改进，但基本方向已定，它们将为中国社会稳定提供坚实的基层政治制度保证。浙江省一些地区在基层民主实践中政策先行，为我们提供了可供参考的基层民主实践方法，其中，温岭“民主恳谈”制度和宁波“选聘分离”制度取得了较好成果。

温岭“民主恳谈”制度。温岭市处于市场经济的先发地区，民营经济发达，人民群众自主和参与意识强烈，要求在基层社会事务的决策和管理方面有更多的发言权。温岭的“民主恳谈”创始于1999年6月，最初在各镇（乡）、村等进行。2000年8月，“民主恳谈”开始在全市各乡镇（街道）、村、社区、非公企业和市政府职能部门等各层次全面推开，“民主恳谈”的主题也由最初多为群众提出的与自己切身利益相关的问题转变为涉及村、镇、企业或全市的公益大事为主。后来，“民主恳谈”逐步朝制度化方向发展，并成为温岭市村、镇、企业和职能部门作出重要事项决策的必经程序。2001年初，在台州市委的支持和指导下，温岭市委对民主恳谈的形式和内容作了规范化设置，形成了村、乡镇、县市三级民主恳谈的规范。后来，浙江各地都陆续推广这一制度。

温岭民主恳谈的重要性在于，它是中国基层民主实践的重要制度化尝试，把一些乡村民众和干部的偶然行为提升为一种规范性的具有制度约束力的法定程序，在公民和官员之间、在人民和政府之间建立了一个意见、信息交流渠道。它不单纯是民意的直接表达机制，而且是实现公民权利的有效途径，是良序社会的典范。

宁波“选聘分离”制度。2003年，宁波市海曙区社区居民委员会直选中率先实行了“选聘分离”制度。“选聘分离”由社区居委会的“选”和专职社工的“聘”两部分组成。居委会由本社区成员组成，经居民差额直选产生，代表社区民意。居委会作为常任民主议事工作机构，其成员实行无报酬的义务工作制，不坐班，主要利用公休日开会讨论或决议本社区的公共事务，致力于社区自治性事务。社区居委会下设办公室，工作人员由专职社区工作者组成，社工由社区居委会聘用，聘用经费由政府财政支付。专职社工的职能是，协助社区居委会完成社区自治范围内的事务，完成政府在社会基层的公共管理和服务任务。在“选聘分离”体制下，居委会工作是义务性和参与性的公益工作。

社区自治的主体是社区居民，社会管理的重心是为社区服务，政府没有因为“选聘分离”制度而减低其社区服务质量。“选聘分离”从体制上改变了社区自治组织与基层政府的主导和依附关系，引导社区精英介入社区管理，提高了社区自治的质量。当然，“选聘分离”制度还有许多方面有待完善，比如，如何解决居委会成员兼职社工的问题，但它传递的信息是重要的。那就是，像村民自治一样，它为社区居民提供了一条参与社区管理、服务社区的有效途径。

三、浙江省基层民主的优势

现代文明是以城市和城市生活为中心的、高度工业化、职业化、精细化的文明。现代文明对传统的农村生活和生产方式构成了直接冲击，旧的乡村生活甚至社区生活共同体逐渐瓦解，社会流动加剧，居民身份日益复杂，乡村和社区都面临社会治安和管理难题。这是浙江基层民主建设与西方国家的基层民主所面对的共同难题和背景。

在西方国家，市场经济和民主政治是同步发展的，两者共同构成了公民社会的基本制度。然而，市场经济对乡村、社区的传统生活方式的影响是深远的。由市场经济带动的都市化、城市化、工业化和民主化进程对乡村、社区的传统纽带的损害程度是史无前例的。它们对乡村、街道、社区发展带来了多重影响，有些影响显然是消极的，严重影响所在地居民的生活质量和基本权利。在一定程度上，西方基层民主正是为了“抵制”资本主义市场经济的冲击而生的，与西方基层社会公益或权利组织的发展密切相关。

1974年获得诺贝尔经济学奖的瑞典经济学家贡纳尔·默达尔曾经说过：对西方国家普通民众来说，当他们看到某件事情是错误的时候，便自然而然地觉得应该立一条法规来反对它，而且成立一个组织来与之作斗争。西方国家的人民具有明确的权利意识和公共责任意识，当他们感到自己的权利或公共利益受到侵害时，他们的第一反应是应当通过成立一定的组织来维护自己的权利或公共利益。因此，西方基层民主的基础是各种社会组织。据美国哈佛大学教授丹尼尔·贝尔考查，在1960年左右，美国至少有20万个志愿者组织、协会、俱乐部、学会、分会和行会，总共有将近8000万会员。它们大多分布在社区，在世界上可能没有任何一个其他国家有如此多的志愿者社区活动。

所以，西方基层民主是普通百姓推动，而不是由自身利益的代表机构或者政客、富人推动的民主进程，强调普通人民的直接参与基层治理，这与以选举为基础的代议制式的精英民主有很多不同。法国思想家托克维尔在考查美国民主时，把美国民主的成功归功于一种基层民主训练，“乡镇却是自由人民的力量所在。乡镇组织之于自由，犹如小学之于授课。乡镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务。在没有乡镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府， 但它没有自由的精神。”在今天，西方基层民主普遍采用协商民主的形式。这是在20世纪80年代开始在西方国家得到广泛推广的基层民主形式。

浙江基层民主和西方国家的基层民主都立足于基层，都强调老百姓的民主参与。西方基层民主对浙江基层民主建设具有重要启示意义。不过，我国是社会主义国家，我们的基层民主是社会主义政治民主的一部分，这和西方的基层民主有本质不同。浙江基层民主建设的优势在于，在历史上，浙江长期处于经济社会发展的最发达地区，浙江人民的物质生活条件相对优越，浙江人民对外文化交流和现代民主思想教育开展相对较早，广大乡村长期具有开明的社会风气。近三十年来，在市场经济高速发展的情形下，浙江人民充分发挥“敢为人先”的首创精神，把一些美好的社会管理和村民自治构想制度化，表现了人民在公共社会制度设计方面的创造力，体现了浙江人民的较高政治素质。未来要在深刻了解中国国情和浙江省省情的基础上，借鉴中外经验，结合浙江省基层民主实践取得的成果，转化为基层民主发展优势，走向基层民主良性循环。

四、发展中的问题和前景展望

在中国，至少在将来的几十年里，现代化、城市化（城镇化）、工业化是一个持续进行的过程，农村人口向城市的转移，农村衰落是一个难以改变的趋势。但是，在相当长一段时间里，农村仍然是中国主要基层社会组织形式。广大农村的稳定，农民的安居乐业，农民基本权利的保护，农民生活质量的逐步提升，仍然事关下一阶段中国政治社会发展的大局，而达成这些目标的一个重要途径在于实行和完善基层民主制度。

改革开放以来，浙江人民敢为人先，艰苦创业，在率先推进的市场化改革进程中培育出了浙江精神，创造出了全国瞩目的“浙江现象”。浙江在基层民主建设方面同样走在全国前列。浙江在基层民主建设方面的早年尝试，可以追溯到20世纪60年代的“枫桥经验”。当年诸暨市枫桥镇干部群众在农村“社会主义教育运动”中，试行“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”改造“四类分子”的做法，得到了毛泽东的批示：“要各地仿效，经过试点，推广去做”。现在浙江基层民主建设遍地开花，呈现出蓬勃生机。它是与浙江快速发展的社会经济建设并行的伟大创举，是普通民众和基层干部共同完成的社会主义基本制度创新，也是实际的政治体制改革。

当然，浙江基层民主建设也存在一些不足，比如说现在农村村主任选举中的家族化、派系化现象，某些地方甚至存在买票现象。基层民主建设的地区差异比较大，在条件相对较好的浙东沿海地区做得比较好，在浙江省经济欠发达地区，特别是西部的部分山区，由于主客观原因的影响，农村基层民主建设步伐缓慢。因此，我们必须看到基层民主的局限性。基层民主容易滑向“自娱自乐”，如果不加以积极引导、提升，就很容易在原地踏步，滞步不前。基层民主解决了基层遇到的政治、社会，甚至公共服务问题，但它起不到对中上层政治的相应监督和反馈作用。毕竟，在基层民主和中层政治之间，不存在一个直接的信息交流和传达机制，也不存在一个明确的制度安排。各个政府机关与实行基层民主的乡村之间，只是单纯的行政管理或公共管理和被管理关系，基层的村民或街道的公民还不能对具体政府部门、公务员或政府官员的工作态度、能力、成绩或政绩进行及时有效的评价和监督。在农村，基层民主建设必须与“民主法治示范村”建设相结合，与农村公共事业建设相结合，与农村公益社会活动相结合。在城市，基层民主建设要与社区管理、社区公益活动相结合。基层民主向中层民主甚至高层民主推进，将是中国政治体制改革的基本方向。

现在,浙江人民提出要实现“物质富裕，精神富有”的目标，作为一种社会发展目标设计，是很有吸引力的。市场经济容易激发人们的物质财富的创造欲望，实现物质富裕。但是，市场经济也会带来一切用金钱或物质利益来交易和衡量的片面性，导致公民的尊严感、公平感受到漠视或侵害，导致一些公民公共责任意识、公德意识的淡漠，导致公民权利受到侵害。市场经济导致对资源按照效率原则来进行配置，使得财富进一步向少数人集中，无法自行解决经济公平问题。所以，除了“物质富裕”，浙江人民提出“精神富有”作为社会发展目标，是具有深远意义的。浙江人民的基层民主建设，将为浙江人民实现“两富”目标，提供基层民主制度保障。

“基层群众自治制度”是我国的一项基本政治制度，强调人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。发展基层民主，直接受惠的是千百万人民群众，有了最广大基层人民的民主，才会有真正的人民民主。基层群众的民主意识已经普遍觉醒。因此在总体上，我们对浙江基层民主建设的前景抱以非常乐观的态度。在继续深化行政体制改革的背景下，我们需警惕发展中出现的问题，不断反思和修正，因为浙江的基层民主建设势必继续前进。只有基层民主发展良好，民主政治的发展才会稳健有序，从而为向更高层次的民主政治迈进打下坚实基础。