从非均衡到均衡：当代中国发展的政治逻辑

□ 叶国文

建立现代国家是后发国家的目标。为此，后发国家都试图找到一条适合本国实际的现代国家成长道路。一些西方学者也通过理论建构和实证研究，找寻后发国家的发展道路，提出诸多理论设想和分析框架，其中非均衡发展理论是一种比较具有说服力的理论。在分析包括中国在内的后发国家的现代国家建设中，体现其理论穿透力。

一、发展理论与非均衡发展

建立现代国家是后发国家的目标。自20世纪50年代以来，以后发国家实现现代化、建立现代国家为价值趋向的发展理论研究一直是西方学界研究的热点。由此，形成了各种各样的后发国家发展理论模式和分析框架。

纵观这些理论和框架，在理论建构初期普遍存在一种西方中心主义和单向度发展的倾向，认为“西方国家已经发展起来，所以第三世界也能够发展起来”①苏耀昌：《社会变迁与发展》，加利福尼亚sage出版公司，1990，第54页。，并天然地认为后发国家应该与西方发达国家具有近似的单向度发展逻辑。然而，由于后发国家的多样性，各国禀赋，政治、经济和社会结构等差异性，决定了这些理论的局限。

针对初期理论的缺陷，西方学者试图对此作出一些补充、修正，形成更具理论穿透力的发展理论。如古斯菲尔德对现代与传统关系的重新考察、艾森斯塔德对大量西方与非西方国家发展过程的比较研究、亨廷顿对政治现代化所作的重新分析，都产生了广泛的影响。正如布莱克所认为，“从长期来看，使本国的传统制度适应新的功能比或多或少原样照搬西方的制度更为有效。”②（美）布莱克：《比较现代化》，上海：上海译文出版社，1996年版，第5页。德国学者茨阿伯夫进一步认为，已有的发展理论和全球社会发展的现实不相适应，无论是在西方社会与非西方社会之间，还是两类社会内部各国之间，都存在不同的发展路向；必须把趋同性发展的进化观与不同发展路向的观点结合起来，对发展的不同层次、不同路向进行细致的探讨，才有可能建构起一个新的发展理论。③W·茨阿伯夫：《现代化理论与社会发展的不同路向》，转自《国外社会科学》，1997年第4期。

此后，发展理论出现质的转型，不再坚持单向度的普世的价值观，并对后发国家的发展起因、条件、道路、后果、存在的问题，试图作出符合各国本土实际的阐释。在这些具有阐释力的发展理论中，非均衡发展理论比较客观地阐释了像南美、非洲等这些后发国家的经济发展状况和发展逻辑，从而成为一种比较具有说服力的“发展经济学的经典理论”。

非均衡发展理论，也称为不平衡发展理论（unbalanced growth theory），是美国学者赫西曼针对后发国家提出的发展战略理论。他将发展视为“一种不平衡的连锁演变过程”，是一种“无需牺牲不平衡增长所带来的宝贵发展机制。”①（美）艾伯特·赫西曼：《经济发展战略》，北京：经济科学出版社，1997年版，第58、56页。在《经济发展战略》中，赫西曼认为，“在一个竞争经济中，收益和损失是不平衡的征兆，我们的目标是使不平衡存在而不是使其消失。要使经济向前发展，发展政策的任务是保持紧张、不成比例和不平衡。……因此，从我们的观点看，‘导致偏离平衡’的结果恰恰是发展的理想格局。因为这种结果的每一个连续发展都是由过去的不平衡引起的，并且转而引起新的不平衡，要求进一步的发展。”②（美）艾伯特·赫西曼：《经济发展战略》，北京：经济科学出版社，1997年版，第58－59页。由此，赫西曼认为非均衡发展是发展的动力，正是非均衡发展导致并促进发展进而实现均衡发展。赫西曼提出非均衡发展理论，基于以下三个理由：

首先，资源匮乏。“发展通常是指从某一经济形态到更进步经济形态的变动过程，”而作为一个不发达的后发国家必然缺乏齐头并进所需的各类资源，它将不得不采取“一个全新的、自成体系的现代工业经济，迭置在停滞的同样自成体系的传统经济部门之上”的方式实现发展。如果一国有能力实现均衡增长，它自然就不成其为不发达国家了。③（美）艾伯特·赫西曼：《经济发展战略》，北京：经济科学出版社，1997年版，第45－46页。也就是说，资源匮乏问题制约了后发国家的全面、均衡发展。

其次，发展规律。发展是“按照主导部门带动其他部门增长，由一个行业引发另一个行业增长的方式进行的。换句话说，两个不同时点上形成的两幅静止图象所显示的平衡增长，是一些部门追随某一部门一系列不均衡进展的最终结果。如果追随部门的发展超过了它的目标（事实常常如此），将引发其他部门进一步的发展。这种跷跷板式的增长，与各业齐头并进的‘平衡增长’相比，好处是给诱导性投资决策留有充分的余地，因此使我们主要的稀有资源得到节约，即名副其实的决策。”④（美）艾伯特·赫西曼：《经济发展战略》，北京：经济科学出版社，1997年版，第55－56页。可见，从发展规律看，发展是一种剃度的、非均衡的过程。

其三，地理因素。从地理的角度看，区域间或国际间的经济增长也必然是非均衡的。若要提高国民收入水平，就必须首先发展一个或几个地区中心的经济力量，这些‘增长点’或‘发展极’反映了区域发展的非均衡性，却“是增长本身不可避免的伴随情况和条件。”⑤（美）艾伯特·赫西曼：《经济发展战略》，北京：经济科学出版社，1997年版，第166－167页。

因此，发展必然是非均衡的。当增长显示非均衡时，“可能表现出增长处于最佳状态的情形。在分析不平衡增长的过程中，我们总可以证明，某一点的先进会给随后的其他点带来走向增长的压力、拉力与强制力量。”⑥（美）艾伯特·赫西曼：《经济发展战略》，北京：经济科学出版社，1997年版，第167页。从而，形成“极化效应与淋下效应”⑦极化效应是由增长极演变而成的非均衡增长的体现，淋下效应是指发达的部门或地区对于不发达的部门或地区物质上和精神上的刺激和带动作用。他们都用以证明非均衡发展的理论。，促进发展。

非均衡发展理论结合后发国家资源匮乏、地理差异明显等特点，提出从一个或者几个点出发，以有限资源优先发展一个或者几个领域，从而对其他发展部门产生倒逼，促进社会非均衡进步的发展逻辑。它曾经阐释了像哥伦比亚这类后发国家的发展路向，关照中国现代化建设和发展历程，也具有类似的发展逻辑。

二、中国现代化建设：非均衡发展的演进

建构现代国家是近代以降无数中国先贤的梦想。直至孙中山领导推翻帝制、建立民主共和并提出三民主义国家大纲，才把这种梦想落实到行动。孙中山的三民主义建国大纲，本质上就是在传统社会和政治架构基础上建构一个不同于以往又符合现代国家理念的民主共和国。孙中山设想先后解决民族、民权、民生问题，即在解决民族和民权的基础上，最后解决欧美等现代国家面临的民生问题，从而建构社会主义的民主共和国⑧孙中山先生认为民生主义“就是人民的生活、社会的生存、国民的生计、群众的生命”，“故民生主义就是社会主义，又名共产主义，即是大同主义。”在孙中山先生看来，民生主义的目标就是建立人民富庶、社会公平、正义的社会主义，而实现其途径却是“耕者有其田”的土地政策。见孙中山：《三民主义》，长沙：岳麓书社，2000年版，第167页。。由于诸多外在因素的制约，孙中山未及解决民生问题。但孙中山的建国方略却展示了中国的发展逻辑：通过非均衡发展追求均衡发展。中国共产党继承孙中山建国方略，运用“耕者有其田”政策，在农民阶级的支撑下，中国共产党夺取国家政权、建立新中国。

在新中国成立之初，中国共产党就把建设一个没有阶级差别和现代经济的国家作为其政治承诺和诉求。①《共产党在中国的使命》和《中国共产党第一次全国代表大会通过的党纲》，见《中共党史参考资料》（一），北京：人民出版社，1979年版，第273-274,279-280页。建立新中国后，又提出“发展新民主主义的人民经济，稳步地变农业国为工业国”②《中国人民政治协商会议共同纲领》，见《中共党史参考资料》（七），北京：人民出版社，1980年版，第18页。的现代化建设诉求，并以建构公平正义的社会制度，带领人民走向美好的社会主义社会为己任。但是，新中国是建立在传统资源基础上的。这一方面决定了新中国国家建设和社会主义社会制度建构的艰巨性，另一方面又决定了建立和建设公平正义的社会制度面临现代资源匮乏问题。

在传统资源上建构公平正义的社会制度必须大力发展生产力，否则就无法跨越“卡夫丁峡谷”。然而，生产力发展不是一蹴而就的，而且不断受到旧的生产关系的制约。按照经典马克思主义作家的理论，生产力决定生产关系，生产关系又反作用于生产力。当生产力发展受到限制，并被旧的生产关系反作用的时候，革命逻辑在新中国得到了凸显——阶级斗争理论成为突破旧的生产关系，解放生产力并推进社会进步的有力武器。“一五计划”和过渡理论的实践并成功建立社会主义制度，反证了这一逻辑的有效性。

在通过阶级斗争逻辑解放生产力的桎梏的同时，另外一个问题摆在新中国面前，即生产力的成果如何转化为实现巨型农业国家的现代化？新中国成立后，在一个相对封闭的社会中，新生政权选择了一条“能够快速而且直截了当地实现强国、自立目标的发展途径”。③林毅夫等：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海：上海三联书店，1994年版，第19页。由于这一时期人们简单地把现代化等同于工业化。工业产值在国民经济中的比重，被看作衡量经济发展的主要甚至唯一指标，是实现从农业社会向工业社会过渡的重要桥梁，是赶超世界发达国家的曼妙之径。苏联社会主义建设的经验，又把工业产值转换为重工业产值。在建国后不久，一种以优先发展重工业为目标的发展战略自然成为首选方针。对此，林毅夫等学者认为，由于重工业的发展特性与当时中国的经济发展状况相冲突，而这种发展战略又无法通过市场机制得以实现。解决上述矛盾的唯一办法，就是依靠国家政权进行相应的制度安排，通过人为地压低重工业发展的成本，即压低资本、外汇、能源、原材料、农产品和劳动的价格，来降低重工业资本形成的门槛；这样为了适应重工业优先增长的发展战略，一套以全面扭曲产品和要素价格为内容的宏观政策环境就形成了。④林毅夫等：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海：上海三联书店，1994年版，第19页。简而言之，在一个巨型农业国家，几乎发展工业和重工业所有资源均来自农业。为了优先发展重工业，不得不采取牺牲农业以获取工业发展的非均衡发展路径。随着重工业发展，这种非均衡发展逻辑在叠加了户籍制度、供销体制以及计划体制后固化。

一方面是通过阶级斗争不断催生制约生产力发展的生产关系形成，从而实现解放生产力的目的；另一方面优先发展重工业的逻辑又限制了农村生产力和其他行业生产力，并反过来成为重工业优先增长发展战略的限制力量。在这样的逻辑交织中，非均衡发展与之伴生。阶级斗争的前提是社会阶级的划分，阶级的划分人为地创造了一个非均衡的社会，而优先增长重工业的发展逻辑加剧了非均衡发展。由此，阶级斗争从一种催生生产关系变革的力量成为推动社会按照非均衡逻辑发展的有力推进器。随着阶级斗争不断赋予新的内容并深入社会各个层面，阶级斗争最终成为生产力发展的桎梏。有关文献和资料显示，在政权力量和领袖个人魅力作用下，为了实现巨型农业国家的现代化，阶级斗争不断被强化并内卷。通过赶超逻辑、大跃进、人民公社，把阶级斗争和非均衡发展的逻辑中推向极至——“文化大革命”由此爆发。

十一届三中全会中止了曾经是生产力发展动力的阶级斗争理论。与此同时，改革开放打破了封闭的社会。市场经济的引入，进一步促进了改革开放。毫无疑问，改革开放和市场经济对于一个缺乏发展动力的日渐内卷的封闭社会而言，是从体制外部注入了发展的动力。在生产关系没有发展变革的条件下，起到了促进生产力发展的作用。所以，改革开放政策和市场经济获得了国人的认同，也使人民生活水平获得了长足的提高。

改革开放和市场经济在起到解放和发展生产力的同时，也推进了非均衡发展。改革开放是一个封闭的社会逐渐适应开放的社会的梯度发展过程。在这个过程中，无论是从封闭社会的开放逻辑，还是从国家发展战略，均实行了沿海——沿江——沿边、东部——中部——西部逐步推进的非均衡发展。同样，市场经济强调效益优先原则，强调竞争和优胜劣汰，必然出现非均衡发展。这也是十一届三中全会以后，国家不断通过政策宣示一部分人先富起来，先富带动后富的理论基础。由此，有理由认为，非均衡发展并没有因为阶级斗争逻辑的中止而出现断裂，相反，在改革开放和市场经济的逻辑推动下，非均衡发展呈现进一步加剧的事实。

综上所述，从建国以来非均衡发展的现实分析，这一发展逻辑对于建立在传统资源基础上，资源相对匮乏而且相对封闭的巨型农业国家而言无疑是有效的。阶级斗争建构了非均衡发展，优先增长重工业的国家发展战略契合了非均衡发展的逻辑，非均衡发展成为新中国发展的动力。十一届三中全会中止了阶级斗争，实行改革开放政策和市场经济，对于解放和发展生产力，提升国家现代化水平产生了重大的影响，然而，由于自身发展逻辑，改革开放和市场经济成为非均衡发展的助力。于是，随着社会发展的深入，各种由非均衡发展导致的社会公平正义问题凸显，体现为社会不和谐。可以说，非均衡发展曾经是社会发展的动力，而今却成为社会进一步发展的阻力。

三、非均衡发展的局限和均衡发展的可能

几乎所有非均衡发展理论的支持者都承认非均衡发展的负面影响。非均衡发展理论的创立者赫西曼就认为，非均衡发展是后发国家不得已而为之的权宜之计。在《经济发展战略》序言中，他着力强调均衡发展的重要性。他说：我绝不想否认均衡增长理论所强调的各种经济活动的互相联系，而且怀疑这些互相联系的活动“必须一起就位”；非均衡理论主要利用一项发展因素对另一项发展因素的激励作用，使这些互相联系的活动能够以一定的序列组合起来。①（美）艾伯特·赫西曼：《经济发展战略》，北京：经济科学出版社，1997年版，序言第7页。同样，诺贝尔奖获得者、经济学家缪尔达尔（G. Myrdal）从二元结构理论出发，对非均衡发展的不利后果也进行的分析。他认为非均衡发展将使资本、劳动力、技术流向经济增长较快地区的“回波效应”，这必将加剧部门或区域的不平衡。

非均衡发展导致的中国现代化发展不平衡已经成为国家决策层和学界所公认的事实。在非均衡发展逻辑下，经济社会发展不平衡、城乡发展不平衡、区域发展不平衡以及人与自然发展不平衡，它们集中体现为公平正义问题。正如党的十六届六中全会所描速的那样，“城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；体制机制尚不完善，民主法制还不健全；一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；一些领域的腐败现象仍然比较严重；敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定。”②《中共中央关于建构社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，http://www.coi.gov.cn/cp16/cp16-jd.htm。这些问题按照法国学者卢梭的观点，最终会导致政治上的形式，即“官职”和“专制的权力”，也就是说“不平等的顶点，也是其他各个阶段所终于要达到的阶段，直到新的变革使政府瓦解，或者使它再接近于合法的制度为止。”③（法）卢梭：《论人类不平等的起源和基础》，上海：商务印书馆，1962年版，第141页。可以说，非均衡发展所引起的矛盾和问题如果缺乏必要的重视，就可能出现卢梭预言的政治上的形式出现，即“出现社会动荡和倒退”的现象。④温家宝：《牢固树立和认真落实科学发展观》，人民网2004年2月29日。这种现象曾经在印度出现。在印度经济高速发展的同时，社会被撕裂，执政的人民党下台。⑤学者罗志国钱乘旦等对此做了详尽的研究。见罗志国：《外来移民与1979－1985年印度阿萨姆危机》，载北京大学世界现代化进程研究中心主编：《现代化研究》第3辑；同见钱乘旦等：《寰球透视：现代化的迷途》，杭州：浙江人民出版社1999年版，第205－206页。1963－1979年的伊朗“白色革命”和1989－2002年的阿根廷“第二次革命”也具有同样的特征，随着经济非均衡发展，经济发展撕裂了社会、被撕裂的社会撕裂了国家、被撕裂的国家撕裂了现代化。⑥关于伊朗和阿根廷的资料分见张振国主编：《未成功的现代化——关于巴列维的“白色革命”研究》，北京大学出版社1993年版和曾昭耀：《经济全球化面临的新挑战——阿根廷发展危机的理论思考》，载北京大学世界现代化进程研究中心主编：《现代化研究》，第2辑，上海：商务印书馆，2003年。

非均衡发展所引发的问题早就引起了国人的关注。在改革开放初期，尽管邓小平从解放和发展生产力的角度提倡一部分人先富起来的非均衡发展战略，但在晚年他已经认识到了这种发展存在的问题，一再提出均衡发展问题。1992年，邓小平在南方考察的一个多月中，多次谈到了“共同富裕”。12月18日，在杭州考察时，他提醒要在中国发展到一定程度时研究分配问题，“如果仅仅是少数人富有，那就会落到资本主义去了”。1993年9月16日，邓小平在与弟弟邓垦的一次谈话中，再次表达了对于非均衡发展的焦虑，他说：“十二亿人怎样实现富裕，富裕起来以后财富怎样分配，这都是大问题。题目已经出来了，解决这个问题比解决发展起来的问题还困难。分配的问题大得很。我们讲要防止两极分化，事实上两极分化自然出现。”①相关文献出自沈冲等主编：《十年来：理论·政策·实践——资料选编》（第2－3册），北京：求实出版社，1988年版；陈雪薇主编：《十一届三中全会以来重大事件和决策调查》，北京：中共中央党校出版社，1998年版；吴敬琏：《当代中国经济改革》，上海：上海远东出版社，2004年版。

那么，如何消除非均衡发展所产生的矛盾和问题呢？黑格尔认为，“真正地展开开端固然是对开端的一种肯定的行为，同时却也是对它的一种否定的行动，即否定它仅仅才是直接的或仅仅才是目的的这个片面性。”②（德）黑格尔：《精神现象学》（上），上海：商务印书馆，1979年版，第15页。消除非均衡发展的消极影响只能采取“否定的行动”——均衡发展。

均衡发展之所以能够代替非均衡发展，其原因在于：首先，均衡发展正是非均衡发展理论所追求的目的。学者胡位钧认为，“非均衡发展只是均衡发展的一个不得已的中介而已。”③胡位钧：《均衡发展的逻辑》，重庆：重庆出版社，2005年版，第103页。按照非均衡发展理论，非均衡发展只是实现均衡发展的一个不得已的中间环节，均衡发展才是其目的。其次，非均衡发展的局限被人们所充分认识，从而产生了均衡发展的需求。事实上，非均衡发展在创造了“中国的奇迹”的同时，也将发展不平衡的稗草散布在各个阶层、各种部门、城乡以及各个地区之间，使中国的现代化发展呈现出“多元立体”的不平衡状态。这种不平衡状态，将最终导致“社会失范”和“认同危机”，也就是说，社会结构的断裂和共同体意识的缺失，将使一部分人、阶层甚至地区在物质上和精神上脱离于既有的社会体制之外，他们“被甩到了社会结构之外”，④孙立平：《我们在开始面对一个断裂的社会？》，《战略与管理》2002年第2期。而另一部分人、阶层则把促其获得物质和精神的制度进行着意的遮蔽，从而出现他们共同的“社会的缺席”，⑤渠敬东：《缺席与断裂——有关失范的社会学研究》，上海：上海人民出版社，1999年版，第29页。这意味着社会系统的外部环境、内部结构以及维系系统的价值规范开始发生全面的崩溃，必然对政治秩序产生巨大的压力。再次，非均衡发展为均衡发展积累了经济基础。学者之所以提出非均衡发展理论，在于资源匮乏和地理差距等非均衡因素的存在，为了实现非均衡配置下的经济发展，非均衡发展才具有现实性。当经济发展到一定程度之后，资源匮乏问题得到了部分解决、地理差距也得到某些弥补，从而出现了均衡发展的可能。

综上所述，非均衡发展带来了诸多矛盾和问题，这些矛盾和问题已经被完整展现。今天，中国经济发展规模和水平已经初步具备了均衡发展的可能，而人民对于秩序和文明的要求则对建构均衡发展的社会提出了诉求。

四、均衡发展的实现

均衡发展是中国共产党对于中国人民的政治承诺。新中国成立后，由于缺乏现代化建设的经济基础，加上外在环境因素，只能采取非均衡发展模式。这种优先发展工业的现代化建设模式，尽管党和政府（国家）采取了合作社、集体化甚至人民公社等体制，加上户籍制度等政策举措，仍然无法避免各种社会问题和矛盾在资源匮乏社会出现。改革开放和市场经济政策，从某种意义上也是一种非均衡的发展。于是，上述问题和矛盾不仅没有得到有效释放，反而越积越多越尖锐，这显然违背了建立公平正义的社会主义现代化国家的初衷。于是，在中国经济发展规模和水平已经初步具备了均衡发展的可能下，国家提出了建构均衡发展的和谐社会诉求。

中国发展所展现的这一变化过程，实际上涉及现代国家建构和现代国家建设的差异性问题。按照政治学家施泰因·罗肯（Stein Rokkan）的观点，后发国家问题积累式的发展与发达国家“渐进式发展”构成了强烈的反差。他通过四个向度探讨了发达国家建设的历程，⑥Stein Rokkan , Dimensions of State Formation and Nation-Building: A Possible Paradigm for Research on Variations within Europe,in Charles Tilly (eds.), The Formation of National States in Western Europe, Princeton University Press, 1975. pp.570-572.表明早期西方发达国家是以有限的国家权能应对有限的国家职能，在平等化的权力分享和财富分配诉求觉醒之前，借助400余年的“适应期”从容应对经济、社会、文化和政治结构的变迁。他们以“强制的集中和积累”为现代国家机器提供内核，以“资本的集中和积累”为经济发展储蓄动力，以“支配空间和自由空间”为国家治理奠定基础，在肩负全民的福利、健康和安全之前，以“小政府”的姿态完成了国家建设、社会整合和国家认同。相反，后发国家政权建立时间短，②（美）阿尔蒙德等：《比较政治学：体系、过程与政策》，上海：上海译文出版社，1987年版，第422－423页。并试图把发达国家经历的专制主义、民主化和福利三个时代缩短为一个时代，③（美）阿尔蒙德等：《比较政治学：体系、过程与政策》，上海：上海译文出版社，1987年版，第422－423页。这必然出现经济发展与权利分享和分配问题的矛盾。发达国家的建设逻辑表明，国家建设和经济发展必须先于政治参与和物质分配，因为“分享权力和福利首先要有权力和福利可供分享”。但是后发国家却在这种矛盾和冲突到达之前，提前进入了由发达国家组成的国际社会，“在这个国际社会中，参政和福利是突出的政治问题。因此，尽管发展的逻辑意味着国家建设和经济发展要先期进行，但发展的政治却迫使第三国家同时面临人们对于参政和分配的要求和期望。”因而，后发国家必须解决“经济增长同分配之间的这些冲突。”④程漱兰等编著：《世界银行发展报告20年回顾（1978－1997）》，北京：中国经济出版社，1999年版，第8－9页。中国共产党在十六届六中全会上提出建构和谐社会的重大理论，试图在理论上解决经济发展和公平正义问题，正是基于这样的考量。在中国建构现代国家过程中，主要是政治性的，即以非均衡发展来实现国家建设、社会整合和国家认同，一旦进入现代国家建设时期，主要是社会性的，即通过治理结构的变革，建构一个以社会发展为导向、以人民为趋向的社会性（服务型）政府（国家），因此均衡发展成为其价值取向。

建构社会性（服务型）政府（国家），就是把曾经作为后发国家经济发展推动力的政府，从以经济建设为中心转向到在推动经济建设的同时，建构一系列保证公平正义的社会制度和机制上，实现政府（国家）与社会良性互动，其中关键在于创造发展和积累资源、合作治理与成果共享以及合理配置公共产品三个方面。

（一）创造发展和积累资源。均衡发展的前提是解决资源匮乏问题，而解决资源匮乏问题，唯有进一步创造发展和积累资源。如何创造发展和积累资源，改革开放以来，尤其是实行市场经济体制以来，中国各地创造了许多经验，其中关键是解放公民和社会，推动公民参与和基层民主，以民主为资源促进发展，以发展为动力推进民主，用民主创造发展和积累资源，从而为均衡发展提供政治、经济和社会基础。

（二）合作治理和成果共享。非均衡发展是一种优先发展一部分而牺牲另一部分的发展模式，其结果只能采取牺牲部分而满足部分需要的分配方式。新中国建立以来，以牺牲农业获取工业发展的发展过程就是这种逻辑的体现，其结果就是改革开放前所展现的城乡对立、社会与国家分立的二元模式，与此对应的是国家治理结构上的政党统合国家、国家统合社会。实行改革开放和市场经济以来，上述模式无法适应而出现自我调适，形成新的经济、社会运行模式，并倒逼治理结构的改善。于是，一个包含政党、政府、市场、社会和公民在内的合作治理模式在各地涌现，这一模式展现了充满活力的空间，创造了巨大的资源，从而形成所有治理主体共享成果的需要和现实。

（三）合理配置公共产品。合理配置公共产品或者提供公共服务，关键在于确认公共产品或者公共服务的公共性。1997年世界银行发展报告指出，政府必须“集中精力”提供的公共产品主要有五类：一是为产权提供法律保护，确保其免受包括政府在内的任何主体的侵害；二是保持宽松、稳定、“非扭曲性”的政策环境，促进自由贸易和投资自由；三是科学合理地从事医疗卫生、教育和基础设施的公共投资活动；四是保护承受力差的阶层；五是保护自然环境。⑤在这五项公共物品中，前两项属于制度环境，它们不直接提供公共产品，却对公共产品和公共服务的均衡性提供和配置具有决定性意义；后三项完全属于具有均衡性的公共产品，即通过制度环境直接进行均衡性配置的公共产品和公共服务。因此，在合理配置公共产品和公共服务中，关键在于为后三项提供均衡性的制度环境；其次，建构民主合作的配置机制，即通过政党、政府、市场、社会和个人合作，建立分配领域的民主合作机制；再次，通过建构平等的分配制度、规范分配体制和分配机制，提高公共产品的分配能力；最后，改变提供公共服务和分配公共产品的方式，从简单的行政命令和中央财政拨付，改为尽可能多地通过法律和市场等途径，从而建构一个均衡发展的社会，为中国现代国家建设提供动力。