上级审计机关如何加强对下指导工作的思考

舒 方 秦嘉龙

刘家义审计长提出“审计是国家经济运行的免疫系统”，表明审计不仅仅是事后监督，更要做到事前监督，防范于未然，这是未来我国审计工作的一个重要发展方向。我国的审计体系是“上级审计机关对下级审计机关业务领导”，所以上级审计机关对下级审计机关的指导是职责所在，是整合审计资源、发挥审计机关整体合力的需要，更是实现审计的事前监督作用的需要。本文以青海省为例，对上级审计机关如何加强对下指导进行研究。

一、上级审计机关对下指导工作现状与分析

（一）审计项目计划及审计项目组织实施管理的现状及分析

1.审计项目计划的现状与分析

目前，我省基层审计机关仍处在“条块结合，以块块管理为主”的双重领导体制的管理下。在双重领导管理模式下，下级审计机关的地位和独立性相对较弱，受当地政府和有关部门牵制较大，容易，对审计计划的安排产生一些不利的影响。同时，下级审计机关在编制年度审计项目计划过程中，存在重年度计划而轻中长期计划的现象，这在很大程度上限制了审计工作开展过程的连续性。由于计划的制定通常是根据以往的经验和项目计划书，缺乏可行性分析与论证性研究，容易导致审计项目计划中出现重点不突出、涉及范围不全面、审计项目交叉审计、任务分配不公、审计项目的变更等问题。

2.审计项目组织实施管理的现状及分析

审计项目管理就是由审计机关和相关审计人员按照审计工作标准，对具体审计项目进行管理的全过程。它是运用各种科学手段、制度和载体，进行计划、执行、控制、检查、监督和反馈等一系列自我约束的活动，但在实际的审计工作中，上级审计机关对下级审计机关在在这一方面的领导和指导方面的职责并没有得到充分的履行和实现。上级审计机关在国家审计署统一部署的专项审计项目中对下级审计项目的管理力度大，做到了实时监督与管理。在其他审计项目中，上级审计机关对下级的管理缺乏足够的控制力，不利于我省审计资源的全面配置与整合，不利于形成并发挥整体的作用。

(二)审计机关人力资源管理的现状与分析

审计人力资源整合是指审计机关为实现维护国家经济安全、提高政府工作效率的战略目标，通过对时间的有效控制和空间防伪的合理适用，对其可利用人力资源精心筛选、合理配置和充分利用，以达到最优的过程。在双重领导体制下，我省审计厅拥有全省审计工作人员资格认定的权力，各级审计机关的上级政府拥有着下级审计机关人员配置的决定权，由于各级政府在进行有关人员的调动时，并没有充分考虑审计机关的实际需要，造成引进人员的专业审计能力较薄弱，人员岗位的不匹配，不利于实现我省现有审计人力资源的整合，更不利于审计工作的开展。

（三）上级对下级审计机关业务检查指导现状与分析

我国的法律规定上级审计机关加强对下级审计机关的业务指导。近几年，上级审计机关逐步突破了自身任务重、人力资源紧张等不利因素，加强了对下级在业务上的指导并取得了一定的成绩。第一，对于全国统一的审计项目，上级通过统一组织项目、统一编制工作方案和审计报告，积极拓宽下级审计机关的审计思路；第二，依法审计是审计人员必须坚持的最高原则和“法理精神”,为逐步增强下级审计人员的法律认识，规范审计人员的行为，上级加强了对下级机关的法律教育；第三，加大对下级审计人员的业务培训力度，实行重要项目的“以审代培”制度，以及去外省学习的“引进来”战略，提高基层审计人员的业务水平。

二、上级审计机关加强对下指导工作的方法及措施

在下级审计项目的确立与项目实施过程中，上级审计机关在保证下级充分自主的前提下，应加强统一的领导与指导。通过实施项目的统筹确定与安排，有效的避免各级、各行业审计项目的交叉与重复审计，有利于节约审计成本，提高审计效率；对项目实施的统一指导，有利于综合考虑审计任务与审计力量之间的分配，实现审计资源的全面配置与整合；对业务质量统一的要求与监督，有利于实现各级审计机关审计任务保质保量的完成。因此，上级审计机关应从审计计划、审计业务、审计法规、审计信息化建设、审计科研工作、审计领导班子建设等方面着手对下级审计机关进行指导。

（一）要加强审计计划的管理，注重整合审计资源

整合审计资源，就是要通过制度、机制创新对审计中的人员、经费、技术、信息等资源进行科学、有效地统筹安排，以便充分发挥资源的作用。上级通过积极参与到下级审计计划的制定中，一方面能加强对下级审计机关在审计项目计划的合理性和科学性方面的指导，确保其在安排审计项目时做到先急后缓，先重后轻；另一方面通过统一的计划与安排，有效克服我省下级各审计机关在人力资源、项目经费、审计项目、硬件设备、审计信息等方面的欠缺，实现资源的最优配置，节约社会成本，形成并发挥我省整体合力。

（二）创新审计业务管理，指引下级审计机关规范开展审计工作

为进一步加强对下级的指导，上级应继续加大实际的调研、调查力度，掌握下级审计机关的现状并分析其原因。通过沟通充分了解下级在实际审计工作中的难题，以提出针对性的建议。针对全省审计过程中存在共性的问题进行归纳与总结，找出解决的措施与办法，在全省执行统一的方案，实现审计工作的规范性。同时，加强业务检查监督指导，实现上下联动。努力加强上下级审计机关之间的沟通和协调，合理分配工作，并及时搜集下级审计机关的反馈信息，坚持定期和不定期的工作检查制度，帮助下级审计机关解决实际工作中的问题，注重听取下级审计机关的建议和意见，树立地区审计工作“一盘棋”的思想。

（三）制定实施和建立健全审计机关内部规章制度

审计工作的有效开展，审计职能及作用的发挥，都依赖于良好、完善的审计法制环境。建立健全符合我省实际情况的审计机关内部规章制度，对于改善审计法制环境，提高我省审计机关运行的规范性，提升审计机关的工作能力，推动我省审计工作走向事业化、规范化，具有重要意义。

1.完善选拔用人和人员分配制度

人员匮乏和审计任务日趋繁重是下级审计机关尤其是基层审计机关难以保质保量的完成计划的主要原因，也严重制约着我省审计工作的发展。针对这一问题，第一，上级审计机关应积极拓展人才引进渠道，增加审计经费的投入，改善工作环境和待遇，积极引进审计专业人才，为审计机关引入新鲜血液。第二，严把“进口关”。对于新进人员，要实行严格有效的考核，不仅需要对专业素养（包括审计知识、会计知识、计算机知识等）进行考核，也要对涉及团队协作等的综合能力测试，着力引进德才兼备的人员来充实审计队伍，为各级审计机关注入新生力量。第三，完善人员分配制度，努力做到人尽其用。

2.建立审计工作分级责任制与奖惩制度

为强化审计人员的责任意识，明确审计责任，实现对审计人员业务的科学考核和合理的评价，上级审计机应建立健全工作分级责任制，将审计项目计划规定的总目标经过层层分解，落实到各级审计机关，再由各级审计机关通过建立并运用科学有效的绩效评价和考评制度。

3.促进审计科研工作，提高审计人员理论与研究能力

为更新我省审计人员的理论知识，增强其科研能力，我省上级审计机关可借鉴审计署加强审计科研机构和队伍建设的方法，加强审计厅本级及其下属机关审计人员的研究能力，使其成为“分析研究的高手”，增强审计人员的业务水平与理论研究能力，促进审计队伍的专业化建设。

4.拓宽渠道，创新对下指导方式与方法

第一，提高认识，强化学习。一是继续充分发挥审计业务骨干人才的带领作用，大力推进目前的“实务导师制”和“传帮带”等活动；二是定期组织审计机关内部经验交流，分享工作经验，实现整体的共同提高；三是加强业务培训，提高业务素质。第二，创新机制，实施审计人员审计系统内部交换及岗位轮换。第三，联网机制。随着计算机的发展与广泛运用，特别是审计管理软件与信息数据库的开发与推广，上级机关在对下级指导中应注重信息化技术的运用，把现代科学技术与审计工作紧密的结合起来，不断提高审计管理水平。

科研课题：

本文系青海省2012年审计学会重点科研课题的阶段性研究成果。

[1]刘家义同志在全国审计工作会议上的讲话[J].审计研究,2009（01）：3-11.

[2]尹颖.河南省地方审计机关管理体制存在的问题[J].管理工程师,2011（04）：6-8.

[3]刘兆明，李娜，刘旸.论审计项目管理的架构[J].合肥工业大学学报(社会科学版),2008（05）：13-17.

[4]陈太辉，张龙.如何提高审计专业人员的工作能力[J].审计研究,2011（04）：25-31.