基于不同主体的警民关系评价指标体系构建研究

邵祖峰，李玉琴，皮中旭

（湖北警官学院， 湖北 武汉 430034；西藏警官高等专科学校， 西藏 拉萨 850000）

基于不同主体的警民关系评价指标体系构建研究

邵祖峰，李玉琴，皮中旭

（湖北警官学院， 湖北 武汉 430034；西藏警官高等专科学校， 西藏 拉萨 850000）

评价作为一种重要的管理手段，在社会管理各个方面得到了广泛应用。评价结果的正确性、公平性与效用往往与评价的主体相关。不同的评价主体会基于自身的视角对指标体系进行选择。警民关系的评价主体分为民众、警察组织、政府机关、社会新闻媒介和学者。从每一主体的视角设计了评价指标体系，并从共性的角度而言探讨了指标的采集与标准化方法、权重确定与综合评判模型。

警民关系；评价主体；评价指标

一、警民关系建设及其评价的重要性

警民关系作为一种重要的社会关系，已经引起了社会各界的关注。随着网络社会媒体技术的快速普及，涉警的各种舆论报道更是层出不穷，既有正面的，也有负面的，都表现为警民关系现有态势和发展变化的晴雨表。警察作为国家机器的重要组成部分，作为和平时期社会秩序、公共安全的维护者和部分社会服务的提供者，历来与民众有着亲密的接触。警民之间的关系的融洽、合理与否，直接关系执政环境的稳定性，影响着社会、政治、经济、文化等各方面建设，两者之间相互影响，直至有可能产生震荡反应，出现恶性循环。无论是从完成新世纪公安机关所承担的三大政治任务角度，还是从展现我国公安机关全心全意为人民服务的性质出发，加强警民关系建设历来为各届公安部党委所重视。警民关系建设作为全国性公安工作“三项建设”内容之一，已经在全国范围内开展了相关大讨论，并采取了许多行之有效的措施。面对如火如荼的警民关系建设，如何正确地审视警民关系状态，需要有一种合理的、科学的技术手段作为指导，评价就是一种重要的工具，它可以起到以评促建、以评促改、评建结合、重在建设之功效。其关键在于建立起合理的评价指标体系、评价模型与方法以及评价机制，包括谁去评价的问题、评价结果的应用。

二、警民关系评价需要多主体

所谓评价是评价主体基于自身的偏好与感受体会，在计算与比较的基础上对某种社会现象做出的主观判断。尽管技术经济学一再强调，评价需要客观，并将客观性作为指标体系设计的原则，要求尽可能地多选择定量指标，但真实的评价过程不可避免地带有一定的主观性。首先，从指标体系的设计过程来看，大多数指标体系的设计者仍然采用定性指标与定量指标相结合，主要是基于以下考虑，一是定量指标的数据不是全部可以获得的；二是社会现象不是全部可以定量化描述，需要有定性指标作为补充；三是社会现象毕竟与人相关，需要考虑人的感受，人的感受往往是定性的。其次，指标体系的设计过程是人的思考过程，指标的取舍是人选择的结果，即便是在指标的后期筛选过程中采用了因子分析与主成分分析等方法进行聚类，也没有脱离人的思考。再次，评价计算模型中指标权重确定的主流方法是基于专家判断的层次分析法。既然如此，我们认为在警民关系评价的过程中，应当在尽可能坚持客观性原则的前提下，多考虑不同主体对警民关系现状的观点与看法，以获得更为全面的认识，避免偏向性评价。

警民关系评价的主体按照利益的相关性与否，分为利益相关者评价和非利益相关者评价。相关利益者，主要是指警察的执法行为或民众的行为直接涉及的对象，具体来说，包括民众及其团体、警察及其组织、政府机关（警察机关的上级部门）。非利益相关者，则主要包括新闻媒体、学术研究者等第三方评价者。利益相关者的评价带有主观倾向性、信息获取的局限性，容易导致评价不全面或偏向。非利益相关者的评价，相比较于前者往往更具公平性、客观性，尤其是学术研究者的评价更为全面准确，但缺少利益相关者的切身感受。

警民关系评价将民众作为首要评价主体之一，还基于以下考虑：一是民众是警察行为的利益直接指向者，对警察行为感受深刻；二是民众是与警察打交道最多的群体，对警察的行为认识最为直观、全面；三是公安机关历来倡导全心全意为人服务，强调其行为导向是：以群众呼声作为第一信号，把群众需要作为第一选择，把群众利益作为第一考虑，把群众是否满意作为第一标准，群众的感受是公安机关的最想了解的，是改善警民关系工作的直接努力点。公安机关及其人民警察是警民关系的另一方，也是警民关系感受最深的群体，也会对自身与民众的关系作出一番评价，甚至对民众的行为素质作出评价，其目的在于了解自身状况，寻找改进警民关系建设的突破点。此外公安机关作为警民关系建设的主体，理所当然是评价主体之一。上级机关（包括同级政府机关和上一级公安机关），作为公安机关警民关系建设绩效的考核主体，也需要对警民关系作出整体评价，为相关政策制定提供指南。新闻媒介作为警民关系沟通桥梁之一，获取信息的渠道与路径相对广泛，在坚持新闻公正的前提下，也可以对警民关系作出一定的评价。学术研究者的评价目的更多在于学术研究，研究警民关系社会现象的态势及其发展变化全过程，相对比较全面，但转换为现实的警民关系建设对策，需要有实际部门的基于本地实际状况的采用决策过程。

三、不同主体的警民关系评价视角与评价指标体系设计

如前所述，警民关系评价需要导入不同的主体，不同主体的观点将有助于全面认识和审视警民关系现状，但不同的主体评价视角是不一样的。每个主体考察问题的出发点，以及其所能获得数据范围决定了警民关系评价的指标体系是不一样的。

（一）民众考察警民关系视角与评价指标体系

民众是警察执法活动的直接指向，作为被管理者，能够深切感受到警察的执法形象、执法过程的公平公正性和执法效能。民众可以说是警察执法行为及其结果的见证者与受益者，对警察的评价最具说服力。民众所最关注的是身边的人和事，从评价警民关系的角度而言，他们尤其关注与公共安全、公共秩序、警察素质与形象、警察执法行为、敬业程度、警民团结与互助等方面的信息，由此得出自己的判断。但从综合评价的角度而言，同样需要借助专家的知识，建立起基于民众视点的警民关系评价指标体系。本文建立该指标体系如下表1。

表1 基于民众视角的警民关系评价指标体系

（二）公安机关及其警察考察警民关系的视角与评价指标体系

在警民关系建设中，公安机关一直居于主体地位。这主要决定于以下两点：一是公安机关具备国家行政管理机关性质，必须履行相应的职责；二是与公安机关相比，民众处于相对弱势的被管理地位。在警民关系形成过程中，是先有警察及其组织的管理行为，后有民众及社会媒介对其行为的印象。因此，公安机关必须重视警民关系评价，希望获得真实的状况，以及警民关系建设中存在的问题，借以找到改进的措施与方法。公安机关组织的警民关系评价属于诊断性评价。正是基于此，公安机关往往会从分析影响警民关系的各种因素入手，利用所掌握的各种资料数据，设计合理的指标体系进行评价。从公安机关的角度分析警民关系，其影响因素包括警察队伍素质、执法行为的规范性、执法效能、队伍的违纪腐败现象等。本文设计基于公安机关视角的警民关系评价指标体系如下表2。

表2 基于公安机关视角的警民关系评价指标体系

（三）上级机关考察警民关系的视角与评价指标体系

按照我国的公安行政管理体制“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”的原则，公安机关必须接受同级党委政府的领导，接受上一级公安机关的业务指导。这两者作为公安机关的管理主体，都有资格与权限对公安工作实施评价与管理。本文所指的上级机关主要是指上一级公安机关。其评价的目的在于考核下级公安机关在警民关系专项建设上的绩效如何，作为考评下属各个公安机关优劣的依据。同时上级公安机关也需要全面地、宏观地考察公安机关执法环境的变化，包括警民关系的发展变化趋势，借以作出相应的战略性的决策。比如，当前公安部党委提出警民关系建设，就是对警民关系评价与反思的结果。上级机关考察评价下级公安机关的警民关系建设，往往会从涉警典型事件、执法环境的变化趋势、警察执法绩效等方面考察。据此可以设计上级公安机关评价警民关系指标体系如下表3。

表3 基于上级公安机关视角的警民关系评价指标体系

（四）新闻媒体考察警民关系的视角与评价指标体系

新闻媒体作为社会大众了解社会信息的窗口，受到广泛关注。新闻的力量是无穷无尽的，引导着社会思潮与动向。正是这种独特的地位与作用，使得新闻媒体对警民关系的变化尤其敏感。秉持着公平公正、透明负责的态度，新闻媒体将是警民关系评价的重要主体。新闻媒体考察警民关系的视角，主要是基于自身的职业特点，将所接触的涉警社会现象分类予以评价。表4是本文涉及的基于新闻媒体视角的警民关系评价指标体系。

表4 基于新闻媒体视角的警民关系评价指标体系

（五）学者考察警民关系的视角与评价指标体系

学者主要是指关心公安工作的理论研究者，他们考察警民关系的心态相对平和，关注点相对全面，往往会从系统角度全面分析警民关系的现状及其变化趋势、相关影响因素等，在全面评价警民关系态势的基础上，借以提出改善警民关系的对策建议。因此其评价指标体系相对全面，更能说明相关问题。本文以学者的视角，从警民关系和谐度显现表征、潜在影响与改善发展潜力三个方面设计了警民关系评价指标体系，如表5所示。

表5 学者考察警民关系评价指标体系示例

四、评价指标体系指标采集与规范化应用方法说明

（一）指标采集

警民关系建设是公安部党委最近几年提出的重点任务，实际部门更关心的是如何建设的对策问题，较少关注如何对警民关系评价，因而围绕评价所需要的相关数据不是很全面，需要评价者根据评价的要求，自行收集相关数据。从某种意义上讲，这种自行收集有利于所获得数据的真实性，但也会产生部分数据难以取得问题。其解决的最佳方法是建立警民关系评价与监测的常态化机制，在充分斟酌的基础上构建合理的评价指标体系，以获得稳定的数据来源。在本文所涉及的相关评价指标体系中，包含两类指标，一类是定性指标，一类是定量指标。对定性指标的采集方法主要是设计调查问卷、会议座谈、参观考察、实地试验的方法获得被试的切身感受，由组织者给出定性等级。定性等级的确定一般分为五级，如很好、好、一般、差、很差，每一等级对应着百分制的一个分值，便于后期的综合计算。对于定量指标的获取，一般是查阅公安机关的统计数据，如没有则需要评价者自行收集统计。

（二）指标标准化与无量纲化

指标标准化是为了消除指标性质对评价结果的影响，使得具有不同性质的指标便于比较选优。按照对结果的影响方向不一样，可以分为正指标、逆指标和适度指标。正指标是指指标值越大越好的指标，逆指标则反之，适度指标则是居中值最佳。一般的指标是以正指标评价为基础，因此只需对逆指标和适度指标进行标准化，即向正指标方向转化。转换方法以减法标准化为主。常用计算公示如下：

逆指标：y=M-x，其中M对应着指标的一个允许上限。

适度指标：y=K-│a-x│，其中K为正常数，a为指标x适度值。

无量纲化则是消除指标单位对评价结果的影响，常用极差法进行处理。公式如下：其中为xmin指标x最小值，xmax指标x最大值。

再根据需要，将值转化为百分数，已取得和定性指标一样的转化效果，便于综合计算。

（三）指标权重的确定

指标权重的确定是多指标综合评价的重要环节，不同权重决定该指标要素在评价模型中的重要性，不同权重体系决定了不同评价结果。常用的指标权重确定方法有：德尔菲法、二元比较法、层次分析法、方差倒数法、变异系数法、负相关系数的倒数法、熵权等[1]。其中应用较多的是层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称AHP）。

AHP法基本思想是将评价目标分为若干层次和若干指标，依照不同权重进行综合评价的方法。其步骤包括：根据分析系统中各因素之间的关系，确定层次结构，建立目标树图→建立两两比较的判断矩阵→确定相对权重→计算子目标权重→检验权重的一致性→计算各指标的组合权重→计算综合指数和排序。

（四）综合评价模型设计

对于社会现象的综合评价模型，一般往往以线性加权为主。在确定各指标权数和指标消除量纲影响后，将指标分值逐层向上一级指标进行综合，直至得到第一级指标的综合得分[2]。其公式为：

式中：n为每一上层指标所包含的下层指标数，n=1，2…；xi，xij对应着该级指标的得分值；ωi，ωij对应着该级指标的权重。

五、多主体评价结果的使用

不同的警民关系评价主体，依据不同评价视角和评价指标体系得出不同的评价结果，这些结果都是从一个侧面反映了警民关系的现状，表达着该主体的理解与认识。公安机关作为警民关系建设的主体，该如何看待和使用这些结果？按照决策学的观点，可以采用以下三种原则使用决策结果。一是偏向原则，指的是公安机关领导出于自己的实践认知与了解，具有选择性地认为某一个主体的评价结果对于当前的警民关系建设具有重要意义，只看重该主体的评价过程与结果，并充分挖掘评价过程中的各种信息，进而提出改进警民关系建设的对策措施。这种决策原则比较适合于应急性的警民关系建设。二是折衷原则，指的是将上述主体的评价结果分配一定权重系数，然后线性加权处理得到基于多主体的综合评价结果，以此代表多主体对某个公安机关警民关系现状的整体认识，此结果用于公安机关警民关系建设水平选优，相对比较合适。三是取零原则，指的是公安机关领导具有自己思维的独立性，对于公安机关之外的各个评价主体对警民关系评价结果一概不采用，自行决定下一步的警民关系建设对策，此种做法只适合于领导已经对警民关系建设做出了明智的安排。

三种评价结果处理原则，一般前两种应用较多，尤其是折衷原则应用相对比较稳妥，所获得信息比较全面，而且决策者可以根据自己的偏好设定不同评价主体评价结果的权重系数，使评价的导向性更加强烈。当然从操作的简便性与减少工作量的角度而言，公安机关更可能采用自己偏爱的某个主体进行单独评价。

六、结束语

警民关系评价是警民关系建设的重要环节，选择合适的评价主体、评价方法，构建合理的评价指标体系，这些都决定了评价结果的正确性，也进一步决定了利用评价导向警民关系建设的科学性。警民关系评价作为警民关系状态监测的重要手段，应当常态化，将相应的指标体系固定下来，便于统计操作。另外，计算机信息系统作为常用的辅助管理手段，也应当导入警民关系评价，开发相应的计算软件分析系统，使警民关系监测过程、使用环节变得更为简单。甚至可以导入警民关系专家系统，直接为公安机关领导提供警民关系建设的专家意见，以供参考。网络也是重要的调查平台，必要时可以将警民关系评价的某些指标直接上网，进行问卷调查，增加数据获得渠道。

[1]胡永宏，贺思辉．综合评价方法[M]．北京：科学出版社，2000．

[2]邵祖峰，城市道路交通安全综合评价[J]．城市交通，2004，（2）：22-24．

Research on Constructing Police-community Relation Evaluation Index System for Different Subjects

Shao Zufeng, Li Yuqin, Pi Zhongxu
(Hubei Police Academy, Wuhan, Hubei 430034, China; Tibet Police College, Lhasa, Tibet 850000, China)

Evaluation, as an important management tool, has been widely used in many aspects of the social management. The correctness, fairness and effectiveness of the evaluation results are often associated with the evaluation subject. Different evaluation subjects are apt to choose the index system based on their own perspective. Evaluation subjects of police-community relation include the mass, police organizations, the higher authorities, social media and scholars. Evaluation index system had been designed from the perspective and main concerns of each subject. Collection methods, standardized approach, weight determination and comprehensive evaluation model for indexes had been discussed based on general view.

Police-community Relations; Evaluation Subject; Evaluation Index

D631

A

1008-5750(2013)05-0035-(06)

10.3969/j.issn. 1008-5750.2013.05.007

2013-06-13 责任编辑：孙树峰

本文系公安部软科学研究项目“和谐警民关系评价及其运行机制研究”（项目编号：2011llyjhbst033）阶段性成果。

邵祖峰（1972- ），男，汉族，湖北警官学院治安管理系教授，主要研究方向为公安管理与决策；李玉琴（1969- ），女，汉族，西藏警官高等专科学校治安系副主任、副教授，主要研究方向为公安管理与决策；皮中旭（1981- ），女，汉族，湖北警官学院治安管理系讲师，主要研究方向为公安管理与决策。