我国地方政府性债务风险预警模型构建研究

金荣学 张 楠 张 迪

(中南财经政法大学收入分配研究院，湖北武汉 430073)

一、引言

近年来，地方政府在改善民生、提供辖区内公共品和推动当地社会经济持续发展方面被赋予了更多责任，预算内财政收入压力增大。面对“财权上移，事权下移”的普遍状况，我国地方政府通过借债的方式来弥补地方财力不足，这种地方性债务一定程度上确实发挥了积极作用［1］。但是，由于部分地方政府借助投融资平台过度融资，也将地方政府性债务推到了危机的边缘［2］。据国家审计署2011年发布的《全国地方政府性债务审计结果公告》显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，其中政府负有偿还责任的债务6.7万亿元，占62.62%;2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。面对不断膨胀的债务规模，地方政府可支配财力显得捉襟见肘，偿债能力尤为不足。与此同时，一些地方金融机构的呆、坏账长期挂账，政府机构因“追求预算最大化的官僚性”带来机构膨胀等隐性负债和偿债责任的不明确，加剧了地方政府性债务的风险。

事实上，地方政府发行债券的行为并无法在现行法律框架内找到支持。相反，《预算法》第28条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字;除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。禁止地方政府发行债务的“明规则”正在被普遍负债这一“潜规则”所强制替代［3］。我国地方政府举债行为究其根源，主要是由市场机制的制度缺陷引起的。1994年以来的分税制财政体制改革，导致中央与地方政府间财权、事权不平衡状况加剧，同时地方政府对预算支出和效用最大化的强烈需求，以及某些地方政府官员的“畸形”政绩观，使得地方政府面临着巨大的财政压力，在预算内财力无法满足支出的情况下，开始大量举债以补充建设资金的缺口。面对与日俱增的地方政府性债务风险，为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，2010年国务院下发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发 ［2010］19号)。因此，如何积极防范地方财政的债务风险，建立符合我国基本国情的预警机制已成为一项亟待解决的理论课题和实践难题。

二、地方政府性债务风险研究综述

面对政府债务的理论研究，国内外学者经历了从政府债务的整体认识到从不同角度对政府债务风险进行评价，再到债务风险管理制度的研究以及评估预警体系构建的发展历程。随着研究的不断深入，学术界对政府债务风险的认识得到不断加深。

1、地方政府性债务风险的研究

在20世纪30年代的经济大萧条背景下，新经济学派的政府债务风险理论应运而生。此阶段的研究建立在政府债务风险分析框架下，而鲜有专门研究地方政府性债务的理论文献，且政府债务研究口径较窄，研究资料局限于财政系统历年统计的数据。20世纪90年代，陆续有学者提出“隐形债务”、“或有债务”等概念，拓宽了政府债务的研究口径。哈维·罗森(1992)认为债务是政府由于获得某种经济利益而承担的、产生于过去某种事项并且在将来会导致的连带性债务，根据是否用资金偿还分为“显性债务”和“隐性债务”。Hana Po1ackova(1998)将政府债务划分为四种不同的类型，分别是直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务，这就是著名的“财政风险矩阵”［4］。传统财政预算忽视了其他三类政府负债，只包括直接显性负债，这无疑软化了财政预算的约束力。财政风险矩阵的提出，拓宽了政府债务的研究口径，使我们可以更加清晰明确的分析政府负债的风险，为预警指标体系的构建提供了理论支撑。

1994年分税制改革后，我国地方政府性债务规模不断扩大，国内学者在不断引进西方财政风险理论的基础上，结合我国实际情况，研究了我国地方政府性债务的风险问题。国外学者主要从风险来源角度界定政府债务风险，而国内学者大多通过风险结果和效应来分析地方政府性债务风险。刘尚希 (2005)认为我国政府 (包括地方政府)债务风险的制度特征之一是“风险大锅饭”，即政府不仅为政府各部门的预算外支出和国有企业承担风险，而且为地方政府承担风险，直接导致了地方政府调控经济活动失效，地方政府性债务规模和债务风险不断累积［5］。刘朝等 (2011)在研究地方政府性债务的正负效应时认为，正效应体现在有利于缓解地方政府的财政压力、有利于改善地方政府调控经济的水平、有利于提高地方政府公共产品和服务的供给水平三个方面;负效应将会直接演化成地方政府偿债压力过大而难以自拔，地方政府威信下降，以及导致地方政府性债务危机和财政危机的恶果［6］。

2、地方政府性债务风险预警机制的研究

上世纪90年代开始，我国学者就开始探索地方政府性债务的风险问题，并据此提出风险防范的政策建议，主张建立债务风险预警机制，以确保财政风险能够事先预知，继而采取有效的措施予以化解。围绕地方政府性债务风险预警机制的研究主要包括：风险预警指标体系的选择和风险预警模型的设计。裴育、欧阳华生(2007)提出建立一套高效灵敏的地方政府性债务风险监测预警指标体系，应遵循系统化原则、动态化原则和功能性原则，在对风险定性分析的基础上，依据一定的标准对风险等级进行量化，找出风险潜在的方向作为风险防范的重点监测对象，并分别就短期偿债风险和长期偿债风险提出了两套指标体系［7］。何达之(2007)借鉴了财政风险矩阵的概念，并以此从四个方面介绍预警指标，分别是直接显性风险、或有显性风险、直接隐性风险和或有隐性风险［8］。

在地方政府性债务风险预警模型研究方面，王晓光 (2005)认为地方政府性债务由于本身具有不确定性，易受到各种内外环境因素的影响，因此，可以建立模糊综合评价模型测算债务风险程度［9］。洪源、李礼 (2006)通过构建以政府收支流量为主要变量的政府债务可持续性动态模型，对地方政府收支流量状况的改变影响政府债务运行模式的途径进行了动态分析，评估预警地方政府性债务风险［10］。裴育、欧阳华生 (2007)从数据资料的采集、管理角度分析，认为当前我国地方政府性债务风险预警应该从显性债务开始，并探讨了指标值风险区间设置、指标权重确定、风险值测度的原则与方法［7］。考燕鸣等 (2009)基于投入产出理论和“4E”理论选取预警指标体系，运用主成分分析方法测算了地方政府性债务风险［11］。

综上所述，目前各种预警指标和方法仍未统一，主要体现在指标的选择和指标权重的分配。笔者在已有研究成果的基础上，运用多层次结构分析法建立指数指标，引入经济、社会等不可控外生因素指标体系，提出债务风险评估的“逆向指标”和“正向指标”，以期全面、正确地评估地方政府性债务风险。同时，运用德尔菲法进行权重赋值，减小了主观赋权对风险计量和评价带来的不确定性影响。

三、地方政府性债务风险的预警模型设计

地方政府性债务风险的评估与预警机制的建立目标，就是要使债务管理变得规范、系统，地方政府能够对债务进行精细化管理。建立地方政府性债务风险模型，要达到三个功能目标：第一，预警功能，通过一系列的显性和隐形数据构建预警指标，建立指标的判别标准，以达到对债务风险预警的目的;第二，适时监控功能，通过对各种债务的规模、结构进行观测监控，对地方政府负债的变动趋势进行分析，综合评价;第三，风险预算功能，根据每一项与债务相关的参数以及债务违约率等，确定未来偿还债务所需要的财政资金，形成一个长期的、滚动的债务预算。

1、地方政府性债务风险预警指标选择

政府性债务问题对地方财政的影响，不能单单从债务数据的角度进行分析。地方政府是否存在债务风险，在进行债务数据分析的基础上，还需要与当地政治、经济、社会发展的相关指标结合起来比较。只有对当地社会经济结构带来风险时，才能认为地方政府性债务存在安全隐患。鉴于此，笔者从经济、政治和社会三个角度选择14个指标，综合评估债务风险。这些指标包括债务负担率、债务依存度、借债率、偿债率、地方人均负债率、债务逾期额、政府财政赤字率、财政收入比重、工业企业经济效益、财政收入税收比率、居民债务负担率、失业率、人均GDP和财政支出贡献率等。其中，债务负担率反映了债务存量总规模，是从国民经济对于债务的支撑程度衡量债务风险状况。根据各个国家的经济发展状况不同，债务负担率的控制比例要求不同，发达国家一般认为债务负担率低于45%，政府才能控制风险，而欧盟国家将债务负担率界限定为60%。债务依存度从流量上反映了当年的财政支出有多少是依靠举借债务实现的，即财政支出对债务收入的依赖程度。国际经验表明债务依存度的警戒线是20%。借债率 (当年新增债务额/该地区GDP总量)反映政府新增债务所占国民经济的比重，衡量债务引起的经济发展风险程度。偿债率用以反映债务主体每年的偿债负担比率，国际上一般认为偿债率的警戒线是10%。地方人均负债率反映地方居民人均负担债务情况和地方政府债务的合理状况。债务逾期额反映潜在的债务风险转化为政府债务危机的情况，也就是对当地政府最高债务风险的估计。政府财政赤字率反映地方政府根据其经济发展而对债务的承受能力，国际上一般认为政府财政赤字率的警戒线是3%。财政收入比重反映了GDP转化为政府收入的能力，指标值越高，政府防范债务风险的能力越强。工业企业经济效益反映当地企业对政府债务的承受能力。财政收入税收比率指标越高，说明政府将债务转嫁直接给当地居民越困难。居民债务负担率从动态角度反映居民应债能力。失业率反映当地社会稳定状况。人均GDP反映该地区的经济发展水平。财政支出贡献率反映政府偿债的潜在能力。指标具体情况见表1。

表1 地方政府性债务风险评估指标体系

2、地方政府性债务风险预警模型构建

地方政府性债务风险预警指标体系中的每个单项指标都从侧面反映了地方政府性债务风险的状况，但要反映地方政府性债务风险的总状况，就需要对上述指标进行综合评估。由于地方政府性债务风险评估与预警指标体系中的各指标性质和计量单位不一样，无法进行简单相加。以上指标中大多数都是相对数指标，还有一些是人均指标，这些指标意义不一样，重要程度也不一样，简单相加不能体现出各指标的重要程度及其在风险评估中的作用。

笔者依据指数增量，采用多层次结构分析法建立指数指标。根据地方政府性债务风险评估与预警指标体系，假设为第i项指标的期初值，为该指标的期终值，那么，地方政府性债务风险在第i项指标的风险增量值为：

设Yi为第i项指标的指数值，Pi为第i项指标的权重值，R为地方政府性债务风险系数，则有：

从以上模型可以看出，将地方政府性债务风险评估与预警指标本评估周期的数据与上一评估周期的数据进行比较，得到地方政府性债务风险在本评估周期内各指标的风险增量值，通过对各项指标指数值的计算，即获得了各项指标的“增量值”，也将不同性质、不同量纲的指标换算成可以进行同度量的指标。根据综合评估结果的分数，可以判断地方政府性债务的综合风险。值越大，地方政府性债务风险系数越高，安全隐患也就越大。

3、地方政府性债务风险预警指标权重的确定

指标的权重也就是各项指标在整个地方政府性债务风险评估指标体系中相对重要性的数量表示。该体系中的指标权重也就是式 (3)的Pi。权重确定的合理与否对地方政府性债务风险评估结果与评估工作质量有着决定性的影响。

目前，权重的确定方法有很多，最简单的方法就是决策者个人根据自己的经验和对各项评估指标重要程度的认识以及引导意图对各项指标的权重进行分配，但这种方法带有主观性与片面性。为了增强评价的科学合理性，经过充分讨论的专家集体决策方法较好，目前主要运用的是德尔菲法。德尔菲法是是在20世纪40年代由赫尔姆和达尔克首创，经过戈登和兰德公司进一步发展而成的。运用德尔菲法确定指标权重，通常的做法是：运用专家调查问卷的形式，对回收的问卷进行统计分析，再次将统计结果向专家征求意见，专家之间并不互相沟通，经过多次信息反馈与修改，将得到的最终信息确定为各项指标的权重。

笔者运用德尔菲法，对以上14个指标进行问卷调查，各指标设置非常重要、重要、一般、不重要、很不重要五个层次，每个层次按重要程度分别设置了4到0的分值，以便对各个指标进行数值汇总排序，如表2所示。

表2 指标赋值评分标准分值

根据上表各指标的权重可根据问卷调查的结果，按照每个指标的得分进行排列，再根据专家意见，对每个指标赋予权重，按照权重和指标值，就能求出地方政府风险系数R。

根据R值的大小建立风险预警区间。首先确定R值上下界限值，利用GARCH模型计算分析指标中间界限值，确定的三个区间生成三个新序列，按指标值设置安全区 (绿灯)，序列记为：Ysn1;较小风险区 (蓝灯)，序列记为：Ysn2;较大风险区 (黄灯)和濒临危机区(红灯)，序列记为：Ysn3。

其中、、和 σsn1、σsn2、σsn3分别表示三个序列的样本均值和标准差。S2等于S1和S3的算术平均数，作为中间界限值来实现安全区间与危险区间的分离。

当然，考虑到实际评价中各地宏观经济指标与社会环境的不同，需要设定不同的债务风险警戒线，并且对地方政府性债务风险指标体系进行相应的修正，以使评价结果更加符合经济运作的实际情况，提高债务风险预警准确性。

四、加强地方政府性债务风险控制的措施建议

目前，我国地方政府性债务宏观层面影响不明显，但微观层面影响严重，个别地区的债务规模已超过明显的合理承受能力。因此，采取切实可行的政策措施，科学地管理地方政府性债务，控制债务规模，防范债务风险已迫在眉睫。笔者拟从宏观、中观和微观三个层面提出政策建议。

1、宏观上改革现行的财政体制和官员任职制

中国自1994年进行分税制改革以来，中央政府获得大部分税收收入，财权与事权的不对称，使地方政府不得不借债。因此，需要明确政府与市场的边界范围，把地方政府的职能确定为提供公共服务，经济发展更多交给市场或者中央调控。深化财政体制改革，在明确地方政府财权与事权的基础上，保障地方政府履行职能的财力［12］。如果地方政府“量入为出”，那么也不会出现大量借债的情况。政府活动由预算收入制约因素和官员任职激励因素互相作用。在以GDP考核为主的绩效评价机制下，地方官员的努力将向经济增长倾斜。在软预算约束条件下，激励因素明显强于制约因素，每一任官员都大量借债进行建设。因此，需要改革官员任职制，完善地方政府的政绩考核机制，改变唯GDP是从的考核办法，遏制地方政府盲目投资、重复基础建设的冲动。

2、中观上建立地方政府举债机制和债务风险预警机制

改革财政体制和官员任职制是一个长期目标，而地方政府性债务问题迫在眉睫。因此，需尽快建立地方政府举债机制，规范地方政府的借债行为。虽然我国的《预算法》明确规定禁止地方政府借债，但地方政府通过融资平台渠道，将债务隐性化。在这种做法目前无法完全根除的情况下，应该给予地方政府一定的举债权，将地方政府性债务纳入预算管理，也便于中央政府了解地方政府性债务规模，地方政府性债务也能接受社会大众的监督。

规范地方政府借债机制，需要建立起债务风险预警机制。要明确债务责任，属于政府债务的，由财政部门统一管理，按市场原则确定偿债主体，明确偿债责任及其连带责任。中央政府要加强监督地方政府性债务，除了中央政府直接监督，还可以通过社会第三方进行稽核，如聘请有经验的会计师事务所。通过预警机制对地方政府性债务实行动态管理，建立偿债准备金，将地方政府性债务风险化解到可控范围。

3、微观上厘清地方政府与融资平台的关系

厘清地方政府与融资平台的关系，需要规范地方融资平台公司，将其推入市场，实现商业化运作。借债投入市场盈利性项目的，偿还本金从获得的利润中扣除，即使出现亏损，最终也不能由纳税人买单。杜绝地方政府对融资平台的违规担保行为。目前，地方政府将财政资金、土地、国有股权甚至学校都作为融资平台的担保，风险极大。此外，政府需要加强管理融资平台。

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