网格化管理与基层维稳机制创新

马树颜，常桂祥

(1．中共济南市委党校科研部，山东济南250014;2．济南大学政治与公共管理学院，山东济南250022)

网格化管理与基层维稳机制创新

马树颜1，常桂祥2

(1．中共济南市委党校科研部，山东济南250014;2．济南大学政治与公共管理学院，山东济南250022)

化解社会矛盾、维护社会稳定是各级政府加强社会管理中最重要、最紧迫的任务。近年来，我国一些地区依托网格化管理，积极推进基层维稳机制创新，充分发挥网格化管理在化解社会矛盾、维护社会稳定中的作用，使基层维稳能力逐渐增强，社会管理水平有所提高，社会治安状况明显改善，群众的社会安全感不断提高。为了进一步推进网格化管理在基层维稳机制创新中的应用，应该积极借鉴先进地区基层维稳中推行网格化管理的经验，实现社区管理、社区服务与群众自治的有效衔接与互为支撑，明确网格化管理在基层维稳机制创新中的主要任务，加强基层网格化管理体系建设，以提高基层维稳工作的成效，实现社会持续稳定。

网格化管理;基层维稳;社会管理创新

新的历史时期，着眼于社会管理创新，积极维护基层的和谐稳定，有效化解各类社会矛盾，正成为各级政府面临的重大任务。党的十八大报告指出：“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”［1］(P34)近年来，我国一些地区对加强社会管理创新，维护基层社会稳定进行了积极探索，把化解社会矛盾、维护社会稳定看作是加强社会管理中最重要、最紧迫的任务，并依托网格化管理、信息化服务、数字化社区建设等平台，积极推进基层维稳机制创新，充分发挥网格化管理在服务群众、改善民生、掌握民情、安全防范、解决矛盾、维护稳定中的作用。因此，有必要深入探讨网格化管理模式创新在维护基层社会稳定中的适用性，分析如何在基层维稳创新工作中推行网格化管理，通过网格化管理弥补当前基层维稳存在的不足，着力构建更加完善的维稳长效机制，以有利于实现社会持续稳定发展。

一、以网格化管理推进基层维稳机制创新的重要意义

所谓基层维稳，就是街道、社区等基层单位、部门为实现辖区的和谐稳定所做的一系列工作，包括优化提升社区服务质量，解决各种矛盾纠纷，治安管理、综合治理等与维护辖区内和谐稳定有直接或间接关系的基层工作。所谓网格化管理是指“以街道、社区为基础，在管理辖区内，以1万平方米左右区域为基准划分单元网格，建立城市网格化管理信息平台，对城市部件、事件实施管理，实现市、区、专业处置部门和网格监督员四级联动的管理模式和信息资源共享系统”［2］。相比于传统的社会管理模式，网格化管理更加注重精细化、高效化、便民化、互动化管理，在各地推进基层管理创新、维护基层社会稳定的具体实践中发挥了突出作用。

(一)网格化管理有利于弥补现有基层维稳机制的不足

总体而言，现有的基层维稳机制相对滞后，存在制度不健全、运行不畅通、基础能力薄弱、管理乏力、效率低下等问题。正因为如此，面对新形势下日趋复杂多变的社会矛盾，部分基层政府部门疲于应付，无力从源头上排查、疏导、化解社会矛盾，导致一些原本能够发挥矛盾化解作用的社会组织力量不足、人员不专业、信息不流畅;企业、群团组织在维稳中所应承担的社会责任弱化;人民群众参与维稳渠道不畅通等。在此背景下，在基层维稳工作中推行网格化管理，发挥网格化管理的优势作用，如注重高效率、精细化、多元互动、多元参与等，有利于弥补现有基层维稳机制中亟待进一步完善的问题，能够在事前防范、事中处理以及善后处理等关键的维稳环节发挥提高维稳效率，增强维稳效能的作用。

(二)网格化管理有利于化解影响基层社会稳定的突出矛盾

街道和社区是广大群众生活和工作的场所，是流动人口集散地，是各类组织集中地，是各种思想的扩散地，也是社会矛盾聚集地。征地拆迁、计划生育、流动人口等各类突出矛盾和问题，成为当前影响基层社会稳定的突出问题。“社区网格化管理正是从基层社区管理服务中遇到的矛盾出发，在街道层面，突破了条块分割的管理体制，理顺了社区与行政部门的管理职能，将原本高度分散的社区管理职能下放到每一个网格，并明确了所在责任区负责人的职责和任务，从而建立起有效的监督和评价机制。”［2］因而能够有效地提高社区管理水平和社区服务质量，通过服务和管理质量的提升，增强群众的满意度水平，把一些矛盾和问题化解在萌芽状态。另外，就功能来说，“网格化管理包括了社情民意搜集、社区治安维护、突发事件处置、环境监督整治、矛盾纠纷排解、落实社区矫正、社区党建以及流动人口、计划生育管理等多个方面，还能更好地配置社区资源，使基层社区的社会管理功能和实力大大增强，城市社会管理的基层基础得以有效夯实”［3］。

(三)网格化管理有利于直接提升基层维稳的效能

加强和创新社会管理，着力维护当前的社会稳定，需要发挥街道、社区的优势和作用，着力增强街道、社区等基层单位和部门的维稳能力。然而，由于街道、社区作为最基层的政府部门和单位，所能支配的政治、经济、社会、文化等方面的资源也相对较少，再加上基层维稳机制不够健全等方面的原因，必然存在着维稳能力不足的问题。网格化管理手段作为当前处理复杂管理事务的一种新兴管理模式，借助信息化、技术化手段，有效增强基层的维稳能力。一方面，城市网格化管理是事前预警性管理，有利于从源头上减少不稳定因素，提高防范不稳定事件的能力。另一方面，网格化管理在对一些常规或者非常规突发事件的应急管理中，能够有效解决组织协调、信息沟通、有效监管等问题，可以直接提升基层维稳的效能。

(四)网格化管理是基层维稳机制创新的重要方向

以信息化、数字化、技术化为突出特点的网格化管理模式，是基层维稳机制创新的重要载体，而且推行网格化管理模式本身就属于一种维稳机制创新。具体表现在：首先，推行网格化管理，通过资源整合、明确网格管理的具体职责等所构建的社会管理机制，有利于解决多头管理、管理力量分散、手段落后等问题，有利于更好地维护基层社会稳定和谐。这是一种基层维稳机制创新的探索。其次，通过网格化管理，实现信息化服务的高效率、高效能，不仅有利于缓解城市化快速发展背景下，社会矛盾和群众工作任务不断增加给基层政府带来的巨大压力，同时有利于弥补传统管理方式的不足，因此既是社会管理创新的方向，也是基层维稳机制创新的方向。

二、基层维稳机制创新中推行网格化管理的成效与问题

面对当前影响社会和谐稳定的突出矛盾和问题，街道、社区在网格化管理过程中，积极明确社区网格的工作职责、摸清群众所思所想，构建起统筹兼顾、全面覆盖的管理服务体系，有效解决了当前影响社会稳定的一些突出矛盾和问题。

(一)以网格化管理推动基层维稳机制创新的主要成效

在社区管理网格化过程中，积极融入了网格化管理理念，大力推进网格化管理服务机制创新，全面推行网格化管理服务模式，构建“网格到人、责任到人”的网格化管理体系。同时，各地还积极推进社区党建网格化管理，将社区划分为多个网格片区，并在每个片区设立网格党支部和管委会，负责网格内党员群众的管理服务，实现了社区党组织网格化全覆盖。通过社区管理与基层党建的网格化，逐渐形成了党组织领导、社区负责、网格协同、公众参与的社会管理格局，有效地加强了与群众的联系，掌握和反映了群众的诉求，为群众解难题办实事，使社区居民的满意度和幸福指数大大增加，积极化解了大量影响基层社会稳定的矛盾和纠纷问题，从而有利于在源头上减少不满情绪和不稳定因素，提高了基层维稳的成效。

1．基层维稳能力逐渐增强

街道、社区依托网格化管理、信息化服务的资源整合功能，坚持把维护稳定作为重大政治任务和改善民生的重要内容，加大矛盾排查调处力度，深入推进辖区内平安建设，高度重视安全生产，严防重大治安案件、群体事件和安全事故。在基层维稳过程中，通过更加积极有效的对基层各方面力量和资源的整合，以互联、互补、互动等方式，整合街道社区内各类党组织和广大党员、社区自治组织和居民群众、物业管理机构、社会组织和志愿者等，不仅实现了辖区内各种社会协管力量的整合、各类信息的采集与共享，而且加强了不同政府职能部门之间的协同与联动，充分发挥他们在维护基层社会稳定中的作用，基层维稳力量不断壮大，维稳效能不断增强。

2．社会管理水平有所提高，社会治安状况明显改善

街道、社区的基层维稳工作中，形成了以街道、社区为主，各部门齐抓共管的良好局面，成立了以街道党政主要领导为组长，公安、司法、政法、各社区主任、各责任民警参加的维稳工作领导小组和应急处置小组。同时，随着网格化管理的推广与基层维稳机制的完善，“积极对辖区内的不安定因素、安全隐患、违法线索、社情民意等信息及时进行排查、采集、上报;参与进行安全防范、安全检查及治安重点难点排查和整治，指导群众自防;主动发现各类矛盾纠纷并积极调处，协调有关人员调查处理网格内居民纠纷;协助有关部门做好法制宣传、流动人口管理、刑释解教人员安置帮教、社区矫正和反邪教等工作。总之，网格化管理的运用，促使我们更加及时有效地化解、处置各种社会矛盾和问题，整个社会始终处于动态平衡、井然有序、总体稳定、健康运行的状态”［4］。

3．群众的社会安全感不断提高

社会安全感是人们对社会安全与否的认识的整体反映，安全感是反映社会治安状况的重要标志之一，也是衡量社会运行机制和人们生活安定程度的重要指标。近年来，部分地区的基层维稳工作中，通过不断健全网格化管理，定期组织开展矛盾纠纷集中排查化解活动，及时化解各类社会矛盾，严防掌控中的矛盾纠纷激化升级，各项维稳机制更加健全。同时，随着严打整治活动更为有效，治安防控体系建设更加先进，社会管理服务体系更加科学合理，各类案件和社会矛盾问题明显有所下降，基层从事治安与管理工作的队伍和人员，也明显感到工作有效性的提高和工作积极性的增强;志愿者的参与面和积极性也明显提升，群众的社会安全感以及对政府各项工作认同感也有所提高，社会大局保持了持续和谐稳定。

(二)基层维稳机制创新中推行网格化管理存在的主要问题

随着网格化管理在基层社会管理与基层维稳中的广泛运用，基层社区建设、基层社会管理与公共服务水平有了较大提高，基层社会稳定程度也有了大幅度提升。然而，同社会主义现代化建设与和谐社会建设的要求相比，我们在加强基层社会管理创新，建立健全基层维稳机制中仍然存在一些欠缺和问题，导致许多影响社会稳定的矛盾和问题无法及时化解，有可能形成不稳定隐患。

1．从基层政府层面看

首先，从各基层政府、相关部门对基层维稳工作的认识水平和重视程度而言，部分基层政府部门对基层维稳机制创新的重视程度不足，认识水平也亟待提高。部分街道、社区在维稳工作中，只是就稳定论稳定、就稳定论管理、就稳定抓管理，而没有从管理创新、体制机制创新的角度去抓稳定。部分街道、社区在加强社会管理的过程中，一方面，没有从社会发展全局的角度进行维稳工作，而是把维稳看成是社会管理的全部;另一方面，“部分基层职能部门也认为社会管理是政法、信访、民政部门的职责，与自己关系不大，主动性不强，配合协调意识差，从而在客观上削弱了社会管理工作”［5］。其次，从各街道、社区推进网格化管理的实际情况来看，部分街道、社区网格化管理浮于表面、流于形式，部分社区网格化管理还存在技术依赖问题，容易陷入误区，与社区自治的目标相悖。而且，从全国范围内来看，推行网格化管理的水平存在着较大的地区差异，部分社区在推进网格化的过程中亟需加大信息化、数字化管理水平，以适应当前社会事务繁多、社会矛盾复杂的现状。

2．从社会层面看

公共管理理论认为，由过去那种单一的政府管理向政府主导、社会协同、公众参与的多元治理格局转变，是公共管理的必然趋势和方向。我国近年来提出的加强社会管理创新的总体布局中，也明确提出要建立这样一种政府主导、多元参与的管理格局。在网格空间中，活动主体是多元的，既有政府的公务员，也有社区工作者，还有志愿者。这些活动主体在网格社会管理中的地位和作用是不同的。“其中，因政府握有权力和比较丰富的资源，在网格中自然居于主导地位，社区社会工作者则是网格中的主体力量，而其他社会组织和志愿者则扮演着辅助者的角色。”［2］另外，网格化管理自身也存在一些不足，主要表现在“网格化管理标志着政府工作重心的下移，在打通城市管理纵向运行的障碍和通道的同时，也意味着国家权力向地方社会的伸展，导致基层社会国家—社会关系的重大变动。……由于政府力量的强力下沉，容易导致基层社会自治空间的萎缩和板结化，不利于社区自治力量的生长”［2］。因此，如何协调网格中多元活动主体之间的关系，是我们必须解决的一个问题。

三、以网格化管理推进基层维稳机制创新的主要对策

面对当前影响社会和谐稳定的突出矛盾和问题，街道和社区在网格化管理过程中，应该积极明确社区网格的工作职责，摸清群众所思所想，构建起统筹兼顾、全面覆盖的管理服务体系，加强沟通、统筹协调，做到信息资源共享、政策措施衔接、管理服务联动，以便于有效解决当前影响社会稳定的一些突出矛盾和问题。

(一)积极借鉴先进地区基层维稳中推行网格化管理的经验

网格化管理作为城市管理任务日趋繁重的背景下产生的一种信息化、数字化管理模式，最初主要是在北京、上海等大城市中得以运用和推广。具体来说，是由北京市东城区于2004年首创的一种城市管理方式，在东城区社会管理创新中取得了一定成效并得到社会各界广泛认可。在此背景下，又在我国其他大城市中进行了试点，即在北京、上海、武汉、杭州、烟台等十个大中城市中得到了推广和运用。总体而言，这一管理模式自运用于我国各大城市的管理创新活动中后，不仅在国际上属于领先地位，而且代表了城市社区管理信息化、技术化、数字化发展的新方向、新趋势。尤其在近年来的发展中，部分城市推行网格化管理的绩效已经快速显现，被当地群众称作是数字化为民服务的服务工程，提升了群众对城市社区管理的满意度，快速推动了当地的城市社区管理水平，对推动当地社会稳定工作发挥了极大的推动作用，取得了明显的成效。这些城市基于先进管理理念和技术的网格化管理，目前已经发展成为新时期我国基层社会管理的一种新兴模式，为维护基层社会稳定工作提供了新载体，具有重要的创新意义和普遍推广价值，值得我们深入学习和借鉴。

(二)实现社区管理、社区服务与群众自治的有效衔接与互为支撑

当前，推行网格化管理的首要任务就是要树立正确的观念和认识，既要充分肯定网格化管理在推进基层维稳工作中的优势作用，又要客观分析和认识到网格化管理的缺陷和不足，做到扬长避短。一方面，要继续推进以网格化管理推进民生服务工作的力度，坚持把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点，紧紧围绕解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，从具体事情入手，从一点一滴做起，扎扎实实为群众办实事、做好事、解难题，并通过大力改善民生，提高群众对社区服务的满意度，进一步促进社会和谐稳定。另一方面，紧紧围绕基层管理和服务工作，进行定人、定岗、定责，把责任量化到每一件事，每一个环节，每一个网格，争取实现社区管理、社区服务与群众自治有效衔接、互为支撑，并通过基层维稳机制的创新，努力把矛盾和问题解决在萌芽阶段，坚决避免一般性的利益矛盾和纠纷上升为政治层面的问题。

(三)明确网格化管理在基层维稳机制创新中的主要任务

第一，要充分发挥网格化管理在提升社区服务质量，推进和谐社区建设中的作用。加强对基层社会管理网格化的各种研究，目的就是为了提高街道、社区的管理水平，为群众营造一个和谐、安定、宜居的生活环境，构建和谐社会，促进辖区内的安定有序，这也是基层稳定工作的主要任务所在。要通过网格化管理的运用，全面掌握网格内情况，熟悉了解每个住户家庭成员的基本情况，清楚网格内重点人员、困难群体、流动人口和出租房屋情况等。在此基础上，继续完善街道社区服务中心建设，提高社区服务水平和质量，以健全的工作制度来促进辖区内和谐稳定。

第二，要注重发挥网格化管理在调动群众参与街道、社区基层维稳积极性的作用。在网格化管理模式下，通过组织管理的扁平化，使得社区公众参与程度和积极性得到了提高，但相对而言还需要进一步扩大社会公众对公共事务参与的力度与范围，尤其是促进群众积极参与到基层维稳工作中来。今后应通过继续推进网格化管理在基层社会管理中的运用，要发挥优势、加强引导、拓宽渠道，营造以人为本、积极参与的氛围与环境，真正维护群众权益，这也是基层实现社会稳定的根本和关键所在。

第三，要加强网格化管理在及时发现和化解问题，有效维护基层社会安全中的作用。今后要继续发挥网格化管理的技术优势、信息化优势，对高危环境、高危人群等管理对象进行全面监控管理;对街道、社区范围的各种社会资源进行全面整合和有效利用;借助统计分析工具和分析功能，收集民情信息，及时发现影响辖区内社会安定的不利因素、主要根源以及发展趋势，对辖区内的不安定因素、安全隐患、违法线索、社情民意等信息及时进行排查、采集，并及时进行整改补救，将矛盾和不稳定因素化解在萌芽状态，以此持续推进辖区内的稳定和谐。

(四)加强基层网格化管理体系建设，提高基层维稳工作的成效

在维护社会稳定方面，我们已经积累了一些富有成效的经验，形成了相关矛盾纠纷解决机制，但也要清醒地看到，在维护社会稳定方面还存在不少矛盾和问题，需要进一步探索因地制宜的解决方法和措施。“要把社会管理改革创新摆在更加突出的位置，注重总结各地新鲜经验，进一步加强调查研究，探索适应各地实际、顺应群众要求的基层社会管理的有效形式。”［3］一要加强组织领导，健全基层网格化管理的组织保障体系，特别要重点发挥区、街道等基层政府在网格化管理中的主导作用，成为做好群众工作的骨干力量。基层政府管理人员作为网格化管理的组织者、推动者和实践者，是直接负责人，要带头履行职责，带头联系服务群众，带领、激励广大党员和基层社会工作者、志愿者自觉投入，形成做好群众工作、化解矛盾纠纷的强大合力。二要优化配备网格人员，提高管理服务团队的素质和业务水平，进一步加强网格化管理服务队伍建设，为基层维稳工作注入强大的动力和活力。三要完善相应的运行机制，特别要通过加强网格与社区群众的联系机制建设，密切与群众的联系，不断健全维护群众权益的相关机制。四要继续推进信息化、数字化建设，通过构建高效、快捷的管理服务平台，不断提高基层维稳的效能。

［1］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］．北京：人民出版社，2012．

［2］田毅鹏．城市社会管理网格化模式的定位及其未来［J］．学习与探索，2012，(2)．

［3］许承通．社区网格化管理的个案调查与启示［N］．安徽日报，2012-03-26．

［4］海珍，崔小红．首府社区网格化服务下月“试水”［N］．呼和浩特日报，2012-02-29．

［5］中共济南市委党校课题组．关于加强和创新城乡基层社会管理的调研报告——以济南市为例［J］．中共济南市委党校学报，2011，(4)．

责任编辑：张东丽

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1671-3842(2013)06-0052-05

10．3969/j．issn．1671-3842．2013．06．09

2013-08-18

马树颜(1981-)，女，山东济南人，讲师，主要研究方向为政治学理论。

教育部人文社会科学研究规划基金项目“社会资本与可持续社会稳定机制构建研究”(11YJA810001);济南市哲学社会科学规划项目“基于网格化管理的基层维稳机制创新研究”(12CZJ16)。