对环保NGO成为环境公益诉讼主体的思考

2013-02-19寿莹佳卫乐乐

江西理工大学学报 2013年4期

寿莹佳，卫乐乐

对环保NGO成为环境公益诉讼主体的思考

寿莹佳，卫乐乐

（浙江农林大学法政学院，杭州311300）

环境公益诉讼在公众和司法机关维护环境公益方面起着促进作用。民事诉讼法中新增了公益诉讼方面的规定，对污染环境的行为，法律规定的有关机关和组织可以向人民法院提起诉讼，这就为我国环保NGO的发展提供了基础。目前，我国的环保NGO纷纷涌现，他们不以营利为目的，致力于推动公众参与环保事业，在环境保护中发挥着积极的作用。但是，要成为主力军，他们仍有一些不足。因此，需要从法律上明确环保NGO的原告资格，政府加大对环保NGO的支持，加强环保NGO自身发展等途径进行完善。

环保NGO；环境公益诉讼；主体资格

近年来以康菲漏油、湖南浏阳镉污染、紫金矿业铜酸水渗漏等为代表的一系列环境污染事故的发生，不仅造成严重的生态环境污染和破坏，也影响了当地人们的正常生活，甚至危害到了群众的生命、健康、财产安全，因此凸显出环境保护在当前的社会生活中的重要意义。环境保护应成为全社会的共识，光靠政府、企业的单薄力量是不够的，需要全体公众一起行动参与其中来维护环境公共利益。如此一来确立环境公益诉讼就显得尤为重要了。意大利罗马法学者彼得罗·彭梵得认为，“为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民都有权提起它。”[1]就提起公益诉讼方面，环保NGO与其他主体相比具有独特的优势地位，但目前尚存在着不足，如何解决这些不足并充分发挥自身优势，关系到环境公益诉讼的良性运转。

一、环保NGO成为环境公益诉讼主体的可行性

（一）环保NGO自身的优势

首先，环保NGO不以营利为目的，致力于推动该公众参与环境保护。作为公共利益的代表，环保NGO提起公益诉讼更加适合。“环保团体有群众基础，与所代表的公众经常沟通，对公众利益比较了解，有代表公众的现实基础。”[2]他们更能代表公众，也更能被普遍民众接受，具有相对的利益平衡性。环保NGO能够凝聚社会各界的智慧和力量来维护公民环境权益和社会环境利益，这不仅有利于环境决策的科学化与民主化，而且为构建环境友好型社会，建设生态文明提供了坚实的群众基础。

其次，环保NGO大都数是由民间人士自发组织形成，他们对于保护环境和公共利益有较强的使命感和责任感，对提起环境公益诉讼具有较高的积极性。同时，环保组织有很多不同的专业人士组成，他们在对环境信息的了解掌握程度上，环境保护的专业技术上，法律知识上都占有明显的优势。除了一些技术上的要求之外，环保组织还具备一定的财力、物力、人力，而普通个人都不具备。这对破坏、污染环境行为的及时发现、监督、起诉，对环境的恢复、保护都有十分重大的意义。

最后，它可以避免其他诉讼主体在提起环境公益诉讼方面的缺陷。如可以避免像个人那样因缺乏专业方面的技术、对环境信息的了解程度而在诉讼中无法解决因果关系证明、证据收集等方面的不足，也可以避免像行政机关出现被经济利益“绑架”的现象，而不愿提起诉讼。它还可以解决检察机关在提起环境公益诉讼时证据收集、鉴定方面的难题。于此同时，环保组织还可以监督行政机关积极履行自身职责，通过组织的活动向环保行政主管部门提供自己已经收集到的数据、证据等，协助环保行政机关积极实施环境监督管理活动。

（二）现有法律法规的支持与保障

在宪法中对公众参与原则作了相关规定。如宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”环境保护属于一项重大的国家事务和社会事务，它关系到公众的生存问题、生活质量，关系到当代人和后代人的环境利益。因此，环保NGO可以行使权利管理国家事务，积极参与环保事业，有权利对破坏环境的行为提起诉讼。《土地管理法》第6条也规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”公民有保护土地资源、保护生态环境的义务，因此，公民也有权利对破坏自然资源、污染环境的行为进行监督、控告。《环境保护法》第6条中规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”权利与义务是对等的，个人和单位在承担保护环境的义务的同时也享有享受环境的权利，当有环境损害发生或自己的环境权益受到损害时，可以向行政机关告发，也可以向人民法院起诉。这些法律法规为环保NGO提起环境公益诉讼的可行性提供了合法依据。2008年，《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》开始实施，“这些法规、条例的实施为环保NGO开展环境公益诉讼调查取证提供了保障。”[3]2011年，环境保护部出台了《关于培育和引导环保社会组织有序发展的指导意见》，扶持环保NGO良好、有序地发展，这不仅促进了环保组织和环保部门之间进一步的沟通、了解、互动，也能使环保NGO更好地扮演环境保护者的角色。2012年8月，新修改的《民事诉讼法》明确了公益诉讼的原告主体资格，规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关、有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一制度首次明确了公益诉讼制度，为环境公益诉讼制度的确立提供了法律保障，是我国法治的又一次飞跃。

（三）国外成熟的环保NGO运行模式可以为我们提供借鉴

近十年来，关于环保NGO与其在环境公益诉讼中的原告资格的研究在理论与实践上都有了巨大进步，他们自身也得到了不断的完善。“美国的环境立法和环境判例普遍认可环保NGO在环境公益诉讼中的原告资格，一些欧盟国家，如荷兰、瑞士和丹麦等国家的制定法和判例法授予环保NGO环境行政起诉权的现象越来越普遍。”[4]在美国，环保NGO从促进环境法的制定到实施，再到执行，发挥着极其重要的作用。同时，不同的NGO在环境与资源保护过程中担任不同的任务，他们被分布到生态环境保护的各个方面，如对污染行为的监督、对被破坏环境的治理与恢复、动物保护、植物保护、土地保护、海洋保护等。美国环保NGO这种全方位的覆盖一方面给政府、企业压力，促使他们在环境保护和管理上有所作为，另一方面又与企业建立合作伙伴关系，与他们一起商讨如何保护环境，怎样实现环保与经济利益的双赢。在德国，环保NGO非常多，他们大部分拥有扎实的经济基础、科研力量、人力资源，政府把许多需要环境管理的地区，如自然保护区、水源地等交给环保组织来管理，充分利用他们的人力物力实现资源的优化配置。

国际环保组织的环境保护运动的实践已证明，环保组织应成为提起环境公益诉讼的主力军。环保组织无论是在推动环境法的制定，监督环境法的实施，还是在参与环境管理中都发挥了不可替代的作用。当政府、污染者不愿意消除污染或为受害的公众提供充分的救济时，环保组织可以代表公民个人或公众，通过提起环境公益诉讼来维护公民的合法环境权益。

（四）环保组织已在环保方面发挥积极作用

在经济高速发展的同时带来了越来越多的环境问题，这些环境问题使我国的环保组织应运而生，且如雨后春笋般出现。近年来，这些环保组织在环境保护、公民维权过程中发挥着重要的作用。例如，2009年5月，中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权，由朱正茂代表周边居民与中华环保联合会作为共同原告，向无锡市中级人民法院提起诉讼，获得法院受理立案。此案是我国首例由环保NGO作为原告提起的环境公益民事诉讼，最终以法院调解结案。2011年10月，云南曲靖市中级人民法院依法受理了由自然之友等民间环保组织就当地铬渣污染引起的环境污染损害事件提起的环境公益诉讼。同年，北京、天津等地区遭遇持续的雾霾天气，造成了严重污染，引发了全国对空气质量的关注，在《环境空气质量标准》多次公开征求意见时，环保组织积极参与其中，提出了自己的意见和建议，普遍赞成将PM2.5纳入空气质量标准中，最终PM2.5被成功纳入到环境空气质量标准体系中。这些事例集中体现了环保组织在环保方面的积极作用。

此外，我国环保NGO之间的交流更加广泛，合作更为深入，已经由单独行动向相互配合的方向发展。环保NGO通过联合倡导，扩大影响力，从而减少环境污染，促进环境改善，加强环境保护，在“26度空调”、圆明园湖底防渗工程、“怒江水电争鸣”等问题上已得到充分体现。

二、我国环保NGO成为环境公益诉讼主体的障碍

（一）现存的环保NGO难以满足实际需求

1.数量不足

“据民政部统计，至2011年，中国目前在民政部门登记的社会团体达25.5万家，生态环境类的有6999家；民办非企业单位共20.4万家，生态环境类的有846家。”[5]从这些数据来看，我国环保组织的数量还远远达不到当前环境保护所需的要求。由于我国的社会团体要登记后才能成立，设立条件高、审批程序严格，导致大批NGO被挡在成立的门槛之外。尤其是民间的环保组织，独立申请时很难被批准。而在美国，NGO合法注册并不是问题，且政府对NGO的成立提供优惠政策，例如降低登记费用，允许个人成立NGO等。

2.缺乏专业人员

一方面由于我国环保NGO没有资金保障，环保组织成员的薪资低，整体薪酬标准处于劣势地位，因此没有足够的吸引力吸引大量专业人士的积极参与。“现有的调查数据显示，43.9%的环保民间组织(没有计算学生环保社团),其全职人员没有薪酬。薪酬水平在1000～2000元的组织占21.5%，500～1000元的组织占14%，月薪在2000元以上的组织只占12.2%。”[6]

另一方面，我国环保NGO的组成人员来自各行各业，有学生、教师、企业人员、自由职业者、公务人员等，他们当中大部分都没有环保相关的知识背景，缺乏专业的技术，因此在参与环境保护的过程中只能停留在初步的宣传、监督工作上，不能深入到专业技术领域。

3.部分环保组织缺失公信力

“部分NGO出于对收益、绩效、风险的考虑，往往主动向政府靠拢，甚至热衷于向政府要编制、要经费、争职能，以寻求其权威性、合法性，而不是在服务性和代表性上下功夫。”[7]由于这些组织更多考虑自身的利益，没有把发展的重心放在维护公众的环境权益和社会的公共环境利益上，所以往往得不到公众和社会的信任和支持，从而反过来抑制了环保NGO的健康发展。

（二）缺乏环保NGO相关法律法规的建设

2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》第88条第2款规定，“因水污染受到损害的当事人在向人民法院提起诉讼时，环境保护主管部门和有关社会团体享有支持其起诉的权利。”“虽然赋予有关的社会团体起诉的权利，但在相应的程序法中，尚没有与之相衔接的规定”[8]。新修订的《民事诉讼法》首次将公益诉讼制度写入其中，但又规定只有法律规定的有关组织可以向人民法院提起诉讼，这样的规定导致我国环保NGO在提起环境公益诉讼时陷入十分尴尬的境地。2012年的环境保护法修正案草案中，并没有把环境公益诉讼写入其中，从而使得环境公益诉讼得不到实体法的保障，与法律权威性失之交臂。一直以来，由于我国的环境公益诉讼缺乏法律依据，以致于在环境污染事件出现，环境利益受到侵害、公共利益受到损害时，很少有人提起诉讼。直接利害人不敢、无力起诉，环保组织无权不能起诉，行政机关不管不去起诉，这使大量涉及环境的社会问题直接排除司法途径采取其他方式解决，严重时甚至引发群体性事件，这与建设法治中国、构建和谐社会的目标是背道而驰的。在法治社会发展过程中，法律作为一种疏导机制，若不能明确它的目的发挥自身作用，就会产生负面影响，阻碍法治进程。因此，从这个角度出发，我们也应当加强法律法规的建设，以满足环保NGO的现实需要。

三、完善环保NGO成为环境公益诉讼主体的设想

（一）在法律上明确环保NGO的原告资格

我们可以通过完善法律的途径将环境公益诉讼和原告资格确立起来。《民事诉讼法》初步明确了环保组织在公益诉讼中的主体资格，但还未出台相应的实施细则对此进行补充，对哪些环保NGO具有主体资格，环保NGO作为原告提起环境公益诉讼的方式并没有作出明确规定。对此，可以由最高人民法院和最高人民检察院通过司法解释确定哪些环保组织可以提起公益诉讼。此外，在实体法《环境保护法》并没有将环境公益制度诉讼纳入其法律规定之中，使得其缺乏实体法的有力支撑，在这种情况下必须在《环境保护法》中补充规定环境公益诉讼。但是此次在《环境保护法》修正案草案中并没有规定环境公益诉讼制度，环保NGO的环境公益诉讼原告资格地位也就无从确定。由于短期内再次修改会破坏环保法的稳定性，所以我们可以通过法律解释解决这一问题。“通过法律解释，可以将现行法律尚未细化的要求在法律中进行规定，并可以确保急需的法律制度得到实践。可见，作为权宜之计，法律解释的途径是可以适当选择的。我们可以通过宪法解释、目的解释，赋予环保NGO环境公益诉讼的原告资格，实现法律效果和社会效果的统一”[9]。

（二）加强政府对环保NGO的支持

政府宜采取制定政策、法规等措施，促进环保组织的发展。

首先，改革对环保NGO的管理模式。当前，严格的成立条件使得很大一部分环保NGO无法获得合法的主体资格，因此政府要采取措施简化社团登记程序。环保NGO的成立“可以采取准则主义，以程序性审查为原则，以事实性审查为例外，只要符合法律规定的成立标准，无须经业务主管部门的审查审批，直接在各级民政部门登记即可”[10]。

其次，加强对公众的引导。在我国，环保NGO的发展刚刚处于起步阶段，再加上公民的环保意识不强，不知道如何维护自己的环境权益，对环保NGO更是缺乏了解。因此，政府部门应该在媒体、网站等具有传播力的地方公开环保组织的基本信息、成立目的、具体工作，加大对环保组织的宣传力度，扩大环保组织的影响力，让公众可以加入到环保组织中去，一起致力于环保事业。同时，让环保NGO“广泛参与国家环境管理的预测和决策过程，环境保护科学技术的开发研究、环境保护产品的开发研究、示范和推广，环境纠纷的调解”[11]。

最后，加大对环保NGO的扶持力度。作为国家机关，掌握着充分的信息，且拥有大量的环境保护资金和技术，应该保证环保组织对环境信息的及时掌握，为他们提供必要的财力、技术支持。

（三）加强环保NGO自身的发展与完善

有了良好的司法环境和政治环境还不能完全保证环保NGO健康、有序、快速地发展，还需要环保NGO自身内部的不断完善。第一，环保组织要充分利用自身在专业技术、人力物力方面的优势为公众提供环境信息、技术指导、专业知识解答，推广绿色生态理念，推动公众参与环境保护更加组织化、专业化。第二，环保NGO的组成人员在了解我国的环境公益诉讼情况外，还要关注国外的环境公益诉讼案件，学习、借鉴国外环保NGO进行公益诉讼的经验教训，吸收对自身有用的专业知识和法律知识，并应用到今后的环境公益诉讼中。第三，环保组织应扩大自身规模，多纳入一些专业技术人员、具有影响力的名人和对环保事业有积极性的人员，并建立预算制度和项目效益评价体系，将资金的来源、使用情况公开化、透明化，提高环保NGO在社会中的公信力，取得社会各界的认同。这样既保证了公民参与环境公益，又能够壮大环保组织的队伍，也在一定程度上给我国的法院缓解了诉讼压力，使我国的环境公益诉讼得到良好发展。

[1][意]彼得罗·彭梵得.罗马法教科书[M].黄风，译.北京：中国政法大学出版社，1992：92.

[2]李挚萍.欧洲环保团体公益诉讼及其对中国的启示[J].中州学刊，2007(4):92.

[3]马勇.发挥社团组织作用推动环境公益诉讼——关于环保社团组织开展公益诉讼的若干思考[J].中国环境法治，2009（上）：71.

[4]张式军.田捷.环境公益诉讼基本概念、范围的界定与原告类型的设定[A].生态文明与环境资源法——2009年全国环境资源法学研讨会，2009:1437.

[5]民诉法修正案草案增“公益诉讼”条款引争议[EB/OL].http: //zjenlaw.zafu.edu.cn/articledetails.php?ArtileID=1037.2012.10.11.

[6]刘振山，袁玉娟.环保NGO的专业人员援助机制研究[J].社会学研究，2009（6）:161.

[7]翟鸿祥.行业协会发展理论与实践[M].北京：经济科学出版社，2003：215.

[8]王志敏.环境公益诉讼的原告资格研究[J].商业经济评论，2012:79.

[9]李义松，王亚男，苏胜利.能动司法理念下环境公益诉讼的发展路径探析[J].中国环境法学评论，2010：253.

[10]叶良芳.环保NGO与环境公益诉讼推动[J].中国环境法治，2011（7）：172.

[11]吕忠梅.环境法学[M].北京：法律出版社，2008:91.

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