环境执法机制探析

2013-02-19徐忠麟方孝安

江西理工大学学报 2013年4期

徐忠麟，方孝安

环境执法机制探析

徐忠麟1，方孝安2

（1.江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州341000；2.江西理公律师事务所，江西赣州341000）

宪法确立的国家权力的横向和纵向配置关切环境执法的主体与权限。为加强和改进环境执法，有必要借鉴机制理论构建环境执法机制。环境执法机制包括环境执法机构在内的主体的设置、职责权限，以及相关主体在处理环境事务中的权力、责任和他们之间的相互关系等。根据机制运作的形式与功能，环境执法机制主要包括层次机制、形式机制、功能机制三个方面,其中层次机制主要包括宏观环境执法机制和微观环境执法机制；形式机制主要包括综合环境执法机制、联合环境执法机制和环境执法协调；功能机制主要包括环境执法激励机制、制约机制和保障机制。

环境执法机制；层次机制；形式机制；功能机制

我国宪制建设的成就主要体现在确立基础性的社会结构、确认基本原则、确认和保障基本权利、确立权力分配体制等方面[1]。就微观层面来看，宪制格局下设立的国家机关特别是国家行政机关的横向与纵向权力分配体制关切环境执法的主体与权限，对环境执法体制的现状形成与今后的改进具有重要意义。然而，国家行政机关的横向与纵向权力分配体制关系到国家政治体制与国家机构的改革，其在稳定推进的改革步调下难以在短期内取得重大进展，寄托以环境执法主体及其执法权限构成的环境执法体制的重大改革在短期内难以实现突破。因此，当前宪制格局下，回避环境执法体制中各主体的权限之争，借鉴机制理论构建起环境执法机制，有助于推动环境执法各要素的有效运行，更好地实现环境执法的目标。

一、环境执法机制的内涵

“机制”一词最早源于希腊文，原指机器的构造和动作原理。生物学和医学研究借用此词，探讨有关生物结构组成部分之间的相互关系以及其间发生的各种变化过程的物理、化学性子和相关关系，阐明一种生物功能的机制，意味着对它的认识从现象的描述进而到本质的说明[2]。经济学上的机制理论发端于20世纪早期以米赛斯、哈耶克与兰格、勒纳为代表的关于社会主义经济机制的可能性问题的“社会主义论战”，并业已成为经济学的主要课题之一[3]。依据系统论的观点，机制是指系统内各子系统、各要素之间的相互作用、相互关系、相互制约的形式和运动原理以及内在的、本质的工作方式。机制理论与各个领域相结合说明每个领域都有其自身结构和运行的方式，说明机制是客观存在的。归纳起来，机制主要涉及两方面内容，一是对事物的特征进行整体把握，了解该事物由哪些要素、环节组成及其相互关系，二是各要素、各环节是如何运行的，它们怎样运行更有利于整个系统目标的实现。

环境执法机制指包括环境执法机构在内的主体的设置、职责权限，以及环境执法机构在处理环境事务中的权力、责任和他们之间的相互关系等。根据机制运作的形式与功能，拟从层次机制、形式机制、功能机制三个方面探讨环境执法机制。

二、环境执法的层次机制

环境执法层次机制是从环境执法主体的级别及范围来考察环境执法各部分之间的相互关系及其运行方式而形成的机制，包括宏观和微观两个方面。宏观方面是从环境执法组织的高层出发，着眼于整体，把不同层级、不同领域的执法组织整合协调统一。微观环境执法机制是指从单个环境执法组织内部的各组成部分着手,充分调动各环境执法组织内部各部分的积极性，使环境执法从根源上得到良好的运行和发展。环境执法层次机制能对环境执法机关的职责权限作出清晰划分，从中央环境执法机关到地方环境执法机关，明确各环境执法主体的职权范围，分工与联合相配套，既发挥统管作用形成统一的战斗力，又要结合地方环境要素，发挥地方的积极性，使得整体与局部利益相统一。

（一）宏观环境执法机制

宏观的环境执法机制是指中央层面环境执法机关和地方层面环境执法机关分别从全国和地方角度运用整齐划一的方式对全国和地方的环境执法工作进行规划、组织、指挥、协调、监督。中央层面的宏观环境执法主要是负责全国性环境执法工作，其职权主要包括：（1）为全国性的环境执法工作进行综合性的决策，对地方环境执法工作进行必要的指导；（2）行使由其专门享有的环境执法权，负责涉外、在全国范围内影响较大的环境污染事件；（3）为地方环境执法工作提供一定的协助；（4）监督地方的环境执法工作；（5）协调地方政府间因环境执法导致执法权冲突。

地方层面的宏观环境执法可根据我国行政建置划分为省、市、县级。环境执法过程需要中央对地方进行必要的宏观调控，确保地方利益与环境利益、整体利益一致，但同时应结合地方特定的环境、资源、人口等情况，保障地方因地制宜开展环境执法并享有部分优先权，地方层面的环境利益的发展才有利于整体环境利益的改善。

（二）微观环境执法机制

微观环境执法机制的要素由环境执法的主体、对象和内容等组成。环境执法主体是依据法律、法规和规章授权对环境进行监督和管理，对违反环境法律、法规以及规章的行政相对人作出具体行政行为，并对其行为独立承担法律后果的组织。根据《环境保护法》第七条之规定，我国环境执法主体主要有：各级人民政府；环境行政主管部门；法律、法规授权对涉及污染防治工作方面享有行政管理职权的组织机构；法律、法规授权涉及资源方面的环境执法主体；其他机构。

环境执法的对象是环境执法主体实施执法行为的具体作用相对方，即行政法中的行政相对人和行政相关人。环境执法行政相对人是积极参与环境执法过程的组织或者个人。参与环境执法可以是个人或组织向环境执法机关主张权利，也可以是配合环境执法机关积极履行义务的组织或个人。行政相关人是参与到业已发生的行政法律关系中、与行政行为有法律上利害关系的个人或组织[4]。某些环境执法具体行政行为的作出，其效力不仅限于环境执法主体与相对人之间，还有可能影响行政相对人以外的其他个人或者组织的正当权益。

环境执法内容包括环境行政确认、环境行政许可、环境行政裁决、环境行政处罚。除此之外，环境执法的内容还有环境行政强制措施、环境行政合同、环境征收等内容，环境执法既有行政执法的性质，同时又有其特殊性，如“三同时”制度、限期治理制度、排污收费制度等，为了环境执法的顺利进行，不仅要转变环境执法的方式、手段，还要努力转变环境执法思路，由采取强制方式逐步转变为促使相对人自觉守法。

三、环境执法的形式机制

环境执法形式机制则是从执法形式和具体类型的角度来考察环境执法各部分之间的关系及其运行方式所形成的机制，包括综合执法机制、联合执法机制、执法协调机制。环境执法的形式机制，能解决重复执法、多头执法、执法权限冲突、单独执法等缺陷。面对复杂的综合性的环境要素可以采取综合执法；针对突发性情况，涉及部分职权交叉的可以通过联合执法解决；执法协调贯彻环境执法过程，主要应对环境执法权限冲突产生的负面影响，促进和加强环境执法机关及其部门之间的合作。

（一）综合环境执法机制

“所谓综合行政执法，是指一个行政机关或法定组织通过一定的法律程序，集中行使有关几个行政机关的行政检查权和行政处罚权的一种行政执法体制”[5]。综合环境执法机制主要包括新设型综合环境执法和集权型综合环境执法两种。新设型综合环境执法是通过设立一个新的独立的综合环境执法机构，使其享有某一类环境执法的多种执法权。新设型环境综合执法机构具有常设性质，设立后的环境综合执法机构属于政府组成部门，由同级别的政府进行统一管理。如长江水利委员会，主要负责长江流域与澜沧江流域的水行政管理职责，包括采砂、防洪、护堤护岸林木的采伐、水质监测等相关工作。

集权型综合环境执法则不设立新的环境执法机构，而是集中原有的多个环境执法机构权力，使得分散的环境执法权得到整合，由其中某个环境执法机关统一行使。如在鄱阳湖采砂问题上，《江西省河道采砂管理办法》出台前，水利、渔政、国土、海事、公安、环保以及基层政府都拥有鄱阳湖水资源、渔业、矿产、航运、治安、环保的管理权限。《江西省河道采砂管理办法》颁布后，规定县级以上人民政府水行政主管部门具体负责河道采砂的管理和监督检查工作，结束了这种分割管理的局面。

（二）联合环境执法机制

联合执法是为了配合某一阶段的中心工作，解决突出问题，相关行政执法机关在人民政府的组织下或主要管理部门的邀请下，组成联合执法小组，共同实施行政监督检查，对违法行为由相关行政部门作出处理决定的执法行为[6]。根据目前我国环境执法现状，联合执法机制可以区分为区域内的联合执法和跨区域的联合执法。

区域内联合执法主要是在特定的行政区划内平级的行政机关在上级政府的指导下或经与有关行政执法机关的协议，共同参与到某项环境问题或事件的执法活动过程中的行为。一般由上一级政府部门进行指导，统一部署联合执法工作，也可由主要部门牵头，其他相关行政执法部门协商，达到联合执法的目的。

跨区域联合执法是指打破现有行政区划，各地行政执法机关相互合作，共同参与某项环境问题或事件的执法活动过程中的行为。跨区域的联合执法大多是各级人民政府出于共同利益，按照合法、平等、互利的原则开展的跨区域的环境执法合作。跨区域联合执法有利于处理涉及跨区域的环境事务，加强环境执法机关的联合，解决跨区域行政执法过程中各自为政、执法标准不统一、地域管辖权冲突等问题。

（三）环境执法协调机制

环境执法协调机制是建立相应的协调机制，促使环境执法机关相互配合，防止出现环境执法过程中的权限冲突，保障环境执法顺畅进行。环境执法协调的内容主要包括：因环境执法机关对于自身职责不明发生的争议；环境执法机关对环境执法的标准的争议；环境执法机关因联合执法产生的问题；协助、配合其他环境执法机关履行职责中的不作为和相关争议；环境执法机关移送的相关案件未得到落实的情形；其他需要协调的情形。

环境执法协调是要通过横向与纵向的协调,消除相互抵触的状况,有效利用稀缺资源,使某一政策领域的不同利益主体团结协作为公众提供服务。首先，可以建立信息沟通机制，通过网络、传媒等定期地、规范地、详尽地将涉及共同利益的环境政策、信息发布，在一定范围做到信息共享。其次，可以设立相关的委员会制度、联席会议制度，定期、定时或在突发性环境事件发生时进行协商会谈，提出对策和建议。

四、环境执法的功能机制

环境执法功能机制则是从环境执法作用发挥的角度考察执法过程中各部分之间的相互关系及其运行方式而形成的机制，包括激励机制、制约机制、保障机制三种。环境执法功能机制是为环境执法顺利进行提供基础性的保障，调动和充分发挥环境执法各要素的积极性，由被动执法转向主动执法，既激励环境执法主体积极地履行职责，又防止环境执法权过分扩张及滥用，还为其有效执法提供制度、物质和队伍保障。

（一）环境执法激励机制

环境执法激励机制是通过制度环境的改变来调动人的积极性，主要包括环境执法财政激励和绩效考核。环境执法财政激励是通过建立全面、合理的财政预算体系，以财政奖励或补贴的方式提升地方环境执法机关和执法人员的积极性，为环境执法提供动力和保障。对于行政组织来说，追求更高的财政预算经常是追求机构利益、改善组织成员福利的重要措施[7]。因而，首先要建立全面合理预算指标体系，将预算与环境执法机关的绩效挂钩。其次，财政激励的目的不仅在给予物质上的奖励，还要注重对资金的控制和灵活的运用。最后，中央政府要推动不同区域环境执法机关的竞争，综合政府环境治理能力、环境行政质量、环境行政服务水平等作出考评，对表现突出的环境执法机关给予财政奖励。

环境执法绩效考核是将环境执法工作绩效纳入政府工作绩效考核指标体系中，作为工作实施效果的考评标准。如环保总局于2005年在北京、天津、河北、辽宁、浙江、安徽、广东、海南、重庆和四川等十个省市启动以环境核算和污染经济损失调查为主要内容的绿色GDP工作，并于2007年将环保指标列入了全国党政领导干部政绩考核内容。

（二）环境执法制约机制

环境执法制约的机制主要可以分为环境执法监督和环境执法问责两个方面。根据监督主体及监督对象是否属于同一组织系统可以将监督分为内部监督和外部监督。环境执法的内部监督是环境执法机关系统内自我约束、自我纠错机制，其监督的内容包括：从事环境执法活动的组织或者个人是否具备相应的资格，享有法律、法规、规章授予的行政执法权；做出环境执法行为的事实是否清楚，有无法律依据，适用的法律、法规、规章等是否正确；环境执法行为是否遵循了法定的方式、步骤、顺序等。环境执法的内部监督的上下级环境执法机关间存在隶属关系，能及时有效的制止环境执法的不当行为，是环境执法监督的重要形式。环境执法的外部监督主要有权力机关监督、司法机关监督、社会监督。特别是公众参与环境执法可以作为一种重要的社会监督机制，应以环境保护法为中心，以其他环境立法相配套来规定公众参与，构建起完整的公众参与立法体系[8]。

环境执法的问责机制是推进依法行政的必然要求，是建设法治政府不可缺失的部分。问责可以分为立法机关问责、司法机关问责、行政机关问责和社会公众问责。立法机关问责可以通过设立专门委员会、专项调查组等对环境执法机关的环境责任履责情况进行监督、协调和调查的同时，采取间接手段对环境执法机关的工作报告听取和审议，进行必要的询问和质询，对不履责的有关人员进行罢免和撤职。司法机关问责主要是通过诉讼程序对环境执法机关的作为和不作为提起诉讼，由法院对相关责任机关及其责任人员追究责任。行政机关问责是对主要责任人员依据法作出行政处分。社会公众问责则是公众通过媒体、行政复议、申诉以及诉讼等多途径来表达诉求，对相关责任人员进行问责。

（三）环境执法保障机制

环境执法保障主要由制度、物质和队伍三个方面构成。环境执法的制度保障首先应填补立法空白，目前我国有关自然保护区立法、化学品管理、土壤污染防治法等法律法规尚待制定；其次要加强法律规范的可操作性，在法律、行政法规可操作性不强时需要部门规章、地方性法规和规章来细化操作。环境执法的物质保障是保证环境执法权能有效运作的前提和实现环境执法效能的强力后盾。“国家机构、官史、军队、警察、法庭的数量、质量等是体现权力强弱的客观指标，没有相应的财富做保障，法律赋予国家多少权力都是没有意义的。”[9]随着对执法工作的法制化和规范化，执法成本越来越高，特别是基层的环境执法机关经费无法满足必需的执法设备。因此，有必要加强环境执法的财政投入，改善环境执法装备，提高装备的科技含量，以适应环境执法对科学技术的依赖性。此外，还应扩大环境执法资金的来源，在征收环境管理费、环境许可或颁发营业执照的费用、罚款收入的同时，开征环境资源税等税种，并引入市场机制，在保护环境的同时扩大环境执法的资金的来源。环境执法的队伍保障主要包括：人员数量要有一定的保障；注重队伍的结构；加强环境执法人员培训等。

综上所述，环境执法层次机制、形式机制、功能机制相互配合，形成环境执法机制系统。环境执法层次机制明确环境执法机关的职责权限，理清脉络，避免环境执法中机构重复设置、重复执法、多头执法等问题的存在；环境执法形式机制，在机构权限清晰的基础上，提供不同的环境执法形式，以便应对不同的环境执法情形；环境执法功能机制则为环境执法目标的实现奠定基础，提供保障。三者层层递进，缺一不可，形成一个有机整体，共同发挥环境执法机制的效能。

[1]童之伟.我国宪制发展中短期态势评估[J].现代法学,2008(3): 141-144.

[2]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[M].北京:商务印书馆,1985:523.

[3]夏征农.辞海（缩印本）[M].上海:上海辞书出版社,1979:1250.

[4]肖金明,冯威.行政执法过程研究[M].山东:山东大学出版社, 2008:131.

[5]吴金群.综合执法:行政执法的体制创新[J].江淮论坛,2000(5): 21-24.

[6]金国坤.行政权限冲突解决机制研究——部门协调的法制化路径探索[M].北京:北京大学出版社,2010:73.

[7]宋功德.论经济行政法的制度结构——交易费用的视角 [M].北京:北京大学出版社,2002:274-275.

[8]张兰.我国公众参与环境保护立法的历史考察和反思[J].江西理工大学学报,2010，31(4):18-21.

[9]童之伟.再论法理学的更新[J].法学研究,1999(2):13.

D922.6

：A

2095-3046（2013）04-0014-04