政府介入社区物业管理的路径选择——以和谐社区治理中政府职能“正位”为视角

刘 媛

政府介入社区物业管理的路径选择
——以和谐社区治理中政府职能“正位”为视角

刘 媛

社区物业管理作为一种准公共产品是构建我国和谐社区的重要一环，一定程度上需要政府介入。从和谐社区治理的角度看，在政府介入社区物业管理的途径选择中，物业管理市场建设是和谐社区治理的基础，业主自治和物业主体互动机制是和谐社区治理的关键，政府承担社区内公共服务、统筹物业管理和社区发展是和谐社区治理的保证。因此，在社区治理的过程中，需要着力研究政府介入社区物业管理的手段和方式。基于对物业管理和政府职能发挥现状的分析，笔者从和谐社区治理的角度，从物业管理市场的建设、社区自治、社区公共服务等方面入手，提出了政府有限介入社区物业管理的对策建言。

社区物业管理；政府职能；有限介入

刘 媛，武汉大学政治与行政管理学院博士生，中南大学政治与行政管理学院讲师。（湖北武汉 430072）

物业管理属于准公共产品，是构建我国和谐社区的关键一环，其社会性功能要求发挥政府职能，然而物业管理的市场化趋势同时又要求政府不能过度介入。基于当今城市社区模式的多样性和复杂性，我国物业管理在操作上存在着诸多问题，在此种情况下，政府以何种角色凭借何种手段介入物业管理显得尤为重要。本文以政府在和谐社区治理中的“正位”为视角，在分析物业管理和政府职能发挥现状的基础上，从物业管理市场的建设、社区自治、社区公共服务等三方面入手，提出了政府有限介入社区物业管理的三条建议。

一、问题的提出

改革开放以来，我国的社会结构分化与社会变迁成为时代主线，以社区为对象的社区治理活动逐步进入公众视野并成为地方政治和社会生活的重大议题。社区治理的目的在于达成以公民为中心，面向公民需要的、积极回应外部环境变化的、促使地方发展具有活力的新型社会与公共服务体系。[1]这一体系的建立既包含社区自治的主题，也包含公民参与的主题，其遵循的原则和宗旨是如何解决公共权力的 “合法性”和公共服务的 “效率”问题。[2](P9)就其内涵而言，社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。[3](P7)因此，和谐社区的治理需要政府机构与公民组织之间的合作与协商，达到多元主体利益之间的协调。物业管理作为社区治理的重要一环，在协调社区关系、提供公共服务等方面发挥着至关重要的作用。

物业管理是一种市场化的社区治理模式，从其市场化经营模式来看，物业管理的市场性要求一个规范的市场秩序和规则；从其混合产品的性质看，物业管理兼具效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性。[4](P59)物业管理的这两种特殊性质需要政府职能的跟进，物业管理成为政府在社区治理中职能发挥的重要内容，其具体表现在以下四个方面。

(一)建立规范化的物业管理市场需要政府发挥市场监管职能

伴随着改革开放后的新型住房体制的改革，物业管理市场初步建立，然而转型时期物业管理市场普遍存在着失灵现象，突出表现为市场垄断以及竞争准入门槛两方面，其产生原因除了房地产建设单位的固有垄断地位外，还包括物管市场信息不对称导致的物业双方地位的不对称。开发商的垄断地位表现在物业管理企业掌握着社区以及业主的诸多信息，同时又拥有开发商的强势“后台”，物业公司成为社区治理主体中的强势方。在这样一种失衡的发展态势下，社区就隐含着物业管理的不稳定因素，导致社区物业管理的恶性事件的发生。在市场选择方面，“囚犯困境”证明个人的理性选择存在着局限性，个人的理性会导致集体的非理性，并且市场和市场主体的发育不全、信息沟通不畅、基础设施落后，决定了市场的理性选择程度更低。物业管理市场的失灵现象突出表现在垄断和限制竞争两方面，由市场失灵而引发的矛盾需要政府的制度性介入，而政府的基本经济职能包括制定和执行公共政策、实施宏观经济调控、制定市场规则并进行有效监督，满足市场通过政府特定制度安排实现社会的集体理性的需要。[5](P69)因此，对物业管理市场的规范是政府基本经济职能的重要内容。

(二)物业管理分配社区的公共资源需要政府发挥宏观调控职能

社区物业管理是指物业管理企业受社区物业所有人的委托，按照物业服务合同约定以及国家有关的法律法规，通过对房屋及配套的设备、设施和相关场地进行专业化维修、养护、管理，并维护相关区域内环境卫生和公共秩序，为业主提供服务的活动。[6](P205)物业管理的管理对象是社区内的建筑、环境、设施及相关公共资源，是涉及业主利益的公共服务，物业管理领域最深刻的变化无异于产权的变化，不仅包括私财产,也包括公财产。[7]现代物业管理中的公财产因其所有权的不可分割性而产生了社区内的公共事务管理，社区内公共资源具有消费容量的有限性和使用的排他性，但在一定物业区域内的使用成员间不存在对抗性，业主可以共同享用而没有矛盾，展现出俱乐部物品的特征，其产权并非完全的私有或公有，更加倾向于一种社团所有制，社团内所有成员均有享受属于他的那一份财产的权利。物业管理因公共场地设施所有权的不可分割性而产生了物业管理领域内的公有产权，任何对公有物品、设施的使用或处置都会对物业区域内的全体业主产生影响。在社区公共资源的分配上，物业管理方处于治理的主动地位，业委会作为产权所有者往往因职责范围的有限性难以发挥治理主体的作用，处于物业管理的弱势地位，那么，如何保证社区的公共资源在分配和使用方面不受潜在的剥削呢？这就需要政府发挥宏观调控的职能，引导物业管理市场的健康发展，打破可能形成的物管企业的垄断地位，以保障业主的自由选择权与财产使用权。

(三)物业管理涉及主体的多元化需要政府发挥社会管理职能

随着社会转型基本到位，基于利益和其他要素而形成的社区多元化格局已经基本确立，但是，社区治理秩序建构特别是物业秩序建构方面的观念和能力却还处于严重滞后状态。[3](P15)当代的物业管理是一项极其复杂的系统工程，涉及诸多社会关系，包括开发商、物业公司、相关政府主管部门、社区居委会、业委会以及广大业主等。社区居委会在社区治理的过程中发挥着基础性作用，主要承担着政府转移给社会的部分社会管理职能；社区业委会是在物业管理区域内由业主代表组成的民间自治组织，承担了业主的利益诉求和利益表达，同时监督物业管理公司运作的职责，对物业有关的重大事项拥有决策权，是社区治理中的一个关键性主体；物业管理机构分布在各个社区，是构建和谐社区的重要力量，然而就其性质而言，物业管理企业是以营利为目的的经济组织，物业公司基于物业合同对小区及业主的活动进行管理，同时从所提供的物业服务中获得尽可能大的经济利益。

伴随着经济的发展和市场竞争的激烈,物业管理主体多元化特征逐步显现，各利益主体交织在一起,构成了物业管理的复杂性，其间的矛盾也越来越突出。物业管理市场的失序，主要表现为物业公共品的供给无法满足业主对公共品的需要，反映出市场机制中的契约失效。现实中产生的社区治理特别是社区物业秩序建构中的线性模式，其后果就是出现社区治理主体之间的零和博弈或治理主体缺位的现象，从而导致社会治理危机。[8]

从和谐社区治理的角度来看，社区治理实际上是一个不断化解利益矛盾的过程。多元治理主体之间，在利益上必然有着各种矛盾和冲突。只有通过利益的协调，才能形成多元治理主体对公共事务的合作管理，从而使公共利益最大化。[3](P7)物业管理中产生的市场失序和治理失效现象，已经在一定程度上超出社会自组织的控制范围，反映出社区物业管理需要政府发挥社会管理职能，明确社区各利益主体的管理职责和权限，调整社会利益关系，尽可能达到各主体利益均衡，进而实现社区的和谐共治。

(四)物业管理提供的准公共产品性质要求政府发挥公共服务职能

物业管理服务在一定程度上是一种公共产品，其固有的外部性属性决定了物业管理在公共服务特别是公共物品的需求与提供方面的失衡。然而，市场主体普遍缺乏主动调节的积极性，即使市场主体愿意满足公共服务的供给，也将付出难以承受的代价，引发物业管理在经营与运转中的一系列问题。物业管理中公共服务的缺失已经超出了市场主体能够调节的范围，单靠他们难以解决物业管理服务中固有的矛盾，因而需要政府与市场主体间的协调合作，满足和谐社区治理对物业管理服务的需求。在物管市场信息的提供方面，政府相较于物管企业及其他社区自组织有着显然的优势，相关资料显示，政府控制的信息占社会信息总量的80%，各级政府在市场经济运行中占据强势地位。①这些因素决定了政府更能够了解社区公共服务提供程度及需求方向，从而发挥公共服务职能协调社会各主体提供公共服务，满足和谐社区治理的需要。

二、城市社区物业管理中的政府治理困境

在物业管理市场化改革的过程中，政府职能也随之发生了转变，在物业管理领域，政府的管理方式由行政性的直接提供方式逐步转化为社会性的间接促进和引导方式。现代物业的管理方式是在业主自治的前提下，政府介入社区物业管理事务。虽然现今政府职能的转变一定程度上适应了物业管理市场化、社会化的发展，政府和社会的合力正在形成，但在物业管理中的政府治理依旧隐藏着诸多问题，部分政府职能的缺失和错位长期阻碍着物业管理的发展，其具体表现在以下三个方面。

(一)政府市场监督职能的缺位，物管市场缺少必要的制度供给

物业管理市场是改革开放后出现的新型市场，发展时间短，涉及主体多，市场发育不够成熟，因此，缺少政府必要的制度供给极易产生市场混乱，引发物业纠纷。2003年国务院颁布的《物业管理条例》，以及之后中央和地方出台的一系列法律法规，对物业管理市场和主体行为进行了一定的规范，然而由于部分法律法规缺少必要的配套措施，导致实施效果无法满足物业管理的现实需要。

1.业委会制度安排

当代社区物业管理的基础是业主自治，业主自治的治理主体是业主委员会，通过业主大会决定物业管理的重大事项并对物业管理服务进行必要的监督。与物业管理相关的法律条文针对业委会制度进行了相应的规定。《物业管理条例》规定，业主可以设立业主会议并选举业主委员会，并且要求同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的地区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会并选举产生业主委员会。但现实情况是，在全国各大城市建立了业委会的社区比例非常小，业委会的建立和管理涉及政府、工商、民政、交通、市政、环保等行政主管部门以及小区所在人民政府等管理主体，若无相应的法律法规对各部门职能关系及流程进行规定，则在管理过程中易发生“踢皮球”、“寻租”等现象，增加行政管理成本，影响行政管理效果。从业委会的治理地位来看，《物业管理条例》赋予业主委员会的权利是有限的，缺少法律上的地位和权限，反之，《物业管理条例》对房地产开发商和物业公司的制约却相当有限。规定上的差异显然会对业委会职能的发挥造成影响，同时又由于社区管理的分散性，社区自组织的管理范围狭窄，导致业委会难以实现业主的完全自治。

2.准入制度安排

随着住房体制的改革，物业管理的市场性日益增强。然而，据相关调查显示，至少有超过半数的物业管理服务市场受到房地产开发商的直接干预。在物业管理市场上通过规范的市场竞争取得物业管理服务项目的比例较低。[9]这些现象间接说明了政府的物业管理市场准入制度安排存在缺陷，需要进一步的修正和完善。

首先，物业管理的市场价格是由政府控制的，政府对物业服务费的限定使物业管理市场难以形成有效的竞争环境，在有限的物管价位标准下物管公司难以满足部分社区的高端需求。同时，在仅需满足基本需求的物管服务社区，业主凭惯性选择支付成本较低的物管企业。然而，当今的市场准入制度并没有为未达到最低标准的物业公司建立壁垒，低质物管公司可能因压低的物管价格而降低物管服务质量，形成社区对物业服务高质量的要求和低标准管制价格之间的矛盾，造成物管市场的恶性循环。其次，政府缺乏对物业管理市场的有效管理，主要表现在政府缺少对房地产开发商介入物业管理领域经营的制度安排，导致开发小区物业管理受到房地产企业的垄断，不仅影响企业间的公平竞争，还会造成资源的浪费。许多物管企业在开发商的控制下被动管理，使本应由开发商承担的成本被转嫁至物管企业，最终转移到业主身上，引发物管的矛盾纠纷。

3.物业产权制度

产权的明晰是人们顺利进行交易活动的基础，能在很大程度上减少交易纷争和交易成本。产权问题是物业管理领域的最基本问题，社区居民在签订购房合同时，确定的私有产权包括房屋户内面积和本楼栋公用建筑分摊面积，但没有明确界定楼内设备系统以及楼外场地及公用设施的产权，导致开发商或无关公司挤占、挪用这一部分公共设施的情况出现。目前，《物权法》等相关法律并未对社区供应业权的所属及使用方式进行明确的区分，社区缺少公共业权的法律代表，社区内公用物品难以为继，业主最终为物业中不完善的业权政策付出难以估计的损失。

(二)政府社会管理职能缺位，对物管主体的引导不够

物业管理是一项特殊的社会性服务，和谐社区治理需要政府在协调物业管理主体的过程中发挥引导作用。然而，物业管理领域内的民间组织发展不健全、管理主体意识弱、主体矛盾多发等社会现象普遍发生，政府的社会管理职能存在严重缺位的现象。

首先，政府缺少对社会民间组织的支持。民间组织能最直接地与基层公众交流，了解公共需求，满足公共利益，是发挥政府职能的重要渠道。然而长期以来，受传统的 “全能政府”理念以及对民间组织的认识局限的影响，我们缺少对民间组织的深入研究，社会组织的成立不仅需要跨越层层门槛，在发展过程中还存在着诸如资金运转困难、管理系统复杂、监督系统薄弱、司法救济渠道缺失、独立性不强等问题，难以真正发挥其公益性，远不能适应社会的发展。其次，政府管理意识薄弱，导致物业秩序建构中的主体缺位。政府是公共权力的代表，是物业管理各主体中唯一具有正式法律地位的组织，相较其他主体具有一定的权威性，可以有效行驶监督指导的职能，规范物业公司行为，协调物业管理利益关系。但政府同时作为公共服务的提供者和管理者，对物业管理的关注更多集中于其社会效益和降低行政成本两方面，所以难免会出现一些公共性服务转移到物业或社区的情况，特别是在社区建设中，物业企业常常需要承担包括社区治安、社区宣传等公共性事务。政府需要从整体入手对物业进行综合整治，但相关部门在配合上缺乏整体性，多个部门的共同管理容易导致单个管理主体意识薄弱，在物业监督、指导等多个环节出现问题，造成其他物管主体的治理困境。

(三)政府提供公共服务职能的缺失，社区治理需求难以保障

社区治理对物业服务的需求以及物业公司提供公共服务的范围和能力的有限性，要求政府在提供公共服务上要发挥更大的积极性。然而，当今物业管理的问题是，政府提供物业信息的缺失导致物业市场产生信息判断困境；政府提供行政范围内服务的缺失导致物管公司运作成本增加。这两个问题都对物业服务企业造成了严重的损失，影响整个物管市场的形成。

我国政府体制和现行法规决定了当今各类市场主体的基本信息主要集中在政府手中，掌握市场主体信息的管理部门包括银行、工商、公安、发改委等部门。但我国政府各职能部门之间相互分权的状况导致部门间协调难度非常大，对市场信息公开造成了影响。同时又由于政府在经济运行中处于强势地位，公开信息资源必定会产生一定的行政成本。出于自身利益的考虑，政府往往选择掠过这部分工作，原本属于公共物品的信息资源演变成政府的垄断资源，为政府寻租创造了空间。因此，市场信息愈益成为难以获取的公共资源，从而造成市场主体信息不均衡的现象。

三、政府有限介入城市社区物业管理的路径完善

由于政府长期来的职能缺失和错位，导致了社区治理的问题突发，矛盾重重，在这种情况下，需要政府调整角色定位，正确、适当地发挥其行政职能。通过对物业管理现状的调查结果，我们发现，目前物管市场建设残缺、社区业主委员会等基层自治组织发挥效用有限以及社区公共服务供给不足是现今社区物业管理急需解决的三大问题。综合相关文献及调研资料，笔者认为，在政府介入社区物业管理的途径选择中，物业管理市场建设是和谐社区治理的基础，业主自治和物业主体互动机制是和谐社区治理的关键，政府承担社区内公共服务、统筹物业管理和社区发展是和谐社区治理的保证。因此在社区治理的过程中，政府介入社区物业管理的手段和方式非常重要，基于对物业管理和政府职能发挥现状的分析，笔者从和谐社区治理的角度，就三条政府介入物业管理提出三条建议。

(一)完善物管市场制度建设和规范

社区治理以社区居民的自治为基础，居民自治要求要求一个可供选择的市场环境，因此，推动物业管理的社会化和市场化成为社区治理的基础，市场的建立需要政府政策的介入。然而，目前的物业管理市场政策存在着争议较大的灰色地带，包括物业管理定价、房地产方和物业管理企业建管分离、物业管理招投标、物业产权等问题。笔者认为，当代物业管理是市场化改革的产物，物业管理市场初步形成，完善政策的目的是建立促进市场化的物业管理竞争机制，为物业管理市场的和谐发展创造一个好的市场环境，其中最突出的两个方面是物业管理的定价问题及物业管理建管分离问题。

在物业管理的政府定价方面，政府应当改善物业服务的标准及定价方式。健全的市场是由商品和服务的供求关系和价格相互作用而成的，虽然政府对物业管理实施定价收费在一定程度上保证了公共利益，但是从长远看，不利于市场的均衡发展。在这一点上，政府应当根据不同地区的不同标准确定物业指导价格，让物业价格与物业服务标准相适应，同时针对一些特殊小区的非基础性服务，政府应当适度放开物业指导价格的限制，提供更大的服务范围，使业主有机会选择更多类型的服务，促进社区服务向多样化发展。

在物业管理的建管分离问题上，由于物业管理市场的机制不完全，开发商选聘物业公司的现象非常普遍，开发商与物业公司的这种 “裙带关系”严重影响了物业管理的市场化发展，甚至成为社区物业管理矛盾的动因。因此，政府应当建立物业管理建管分离机制，把握好物业管理的“身份验证关”。首先，在前期物业管理问题上，政府应该同步制定相应的规章条文，明确前期物业管理的管理主体、管理时限、管理费用、收费依据以及费用承担方，避免前期物业管理中可能出现的开发商牟取暴利的情况，同时也能够促使开发商更主动地推动业主委员会的成立；其次，在物业交接环节，政府应当规范开发商选择退出物业公司的方式，开发商可以选择将所持物业公司股权转让或将物业公司净资产出手等市场化机制退出物业公司[10]，在政府的主导下完成辖区管理权的转让，避免产生无谓的损失。

(二)建立物管主体的协调沟通机制，加强对社区自治组织的支持和引导

和谐社区治理重视社区自治组织的发展，强调治理主体之间的协调合作，以伙伴关系实现对社区公共事务的管理，但由于现今社区物业管理的各主体认识不足，治理行为产生偏差，因此要求政府介入，建立社区物业管理的多元和谐互动机制，实现真正社区共治。首先，政府应该在社区普及物业管理知识，让业主了解物业服务的工作性质，树立有偿服务的消费观念，减少业主在物业管理认识上的偏差，从而能够更理性、更客观地参与社区治理工作。其次，政府需要明确治理主体的权利和义务关系，权责明确带来的是治理成本的降低，一旦治理成本减少了，那么物业管理的相关主体就会更积极地参与社区建设，社区治理也消除了对治理空白地带的担忧。最后，社区治理的核心是社区自治。政府干预只能以维护社会秩序和公共利益的必要为限，且不能侵犯公民最低限度的权利。[11]同时社区自治在物业管理领域主要体现为业主委员会制度，因此政府应加强对业主大会、业主委员会的成立和指导，并通过业委会传达业主对物业、对社区的治理意愿，同时监督物业管理，实现社区的业主自治。

(三)承担公共服务，提供市场信息，将物业管理纳入社区治理范畴

现代社区治理体系对社会公共服务提出了更高的要求，然而物业管理企业作为营利性组织，能够承担的公共服务量度非常有限，难以满足当代社区居民的物质和精神需求。政府作为社会公共服务的提供者，一方面，要承担相应的社区基本需求服务外的公共性服务，如外来人口管理、计划生育、社会治安、卫生防疫等民生攸关的行政性事务，实现物业的基础性服务与政府行政性服务的协调。另一方面，政府作为物业管理市场主体，有义务为建立公平公开的市场环境做出努力。政府可以建设物业管理市场公共信息平台，促进物业服务市场选择氛围的形成，最大限度地发挥政府提供公共服务的职能。

在社区公共服务得到满足的基础上，要使物业管理与社区获得长久发展，政府要将物业管理纳入社区治理的范畴。物业管理依托于社区，物业服务是社区服务重要的一部分，因此要充分发挥社区主体的能动作用，调动基层政府的合力，互相配合，协调社区资源的使用，开拓社区自治组织与行政组织互补建设的新局面。

注释:

①著名经济学家、清华大学教授胡鞍钢在世界电信日主题报告中指出：目前，中国政府掌握了80%的信息资源，而且绝大部分信息资源还没有让国民共享，使有限的信息资源基本上处于搁置状态，并没有充分发挥为经济发展服务的功能。前国家信息中心副主任乌家培在《中国信息服务业的发展及对策》中也指出，政府信息机构拥有信息资源总量的80%。

[1]宋梅.论物业管理在社区治理中的作用[J].盐城师范学院学报（人文社会科学版），2009，（2）.

[2]夏书章.行政管理学[M].北京：高等教育出版社，2008.

[3]杜鹃.多元利益共存下的社区物业管理模式研究[D].上海：上海交通大学国际与公共事务学院，2010.

[4]高培勇，崔军.公共部门经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[5]张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2011.

[6]唐忠新.迈向和谐社会的社区服务[M].北京：中国社会科学出版社，2008.

[7]李羚.物业管理中政府公共性创新研究[J].经济体制改革，2007,(3).

[8]郑长忠.多元共存条件下社区治理的政党逻辑[J].理论与改革，2009，(2).

[9]中国物业管理协会.物业管理行业生存状况调查 报 告 [EB／OL].http:／／220.194.44.52／？actionviewnews－itemid－999.

[10]黄建文.城市住宅小区业主自治与政府介入[J].学术界，2011,（4）.

[11]姜明安.公权与私权需要平衡[J].人民论坛，2006，(16).

【责任编辑：赵 伟】

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