对乡镇行政权与村民自治权良性运行的几点思考

■黄杰华 李赫之

自20世纪80年代以来，我国农村基层政权逐渐形成了“乡政村治”格局。《中华人民共和国村民委员会组织法》对乡村关系做了权威规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会要协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这就明确了“乡政村治”格局，也界定了乡村之间的“指导—协助”关系。[1]

这样，在现行农村基层治理体制中就出现了代表国家行政管理权的乡镇政府和代表村民自治权利的村民委员会。然而实践运行中，二者之间矛盾重重，并随着时间的推移逐步表露出两类形式上极为矛盾的发展倾向，一为“行政附属化”，另为“过度自治化”。当前，对这类权力——权利体系的运行情况及相互之间的关系成为社会关注的焦点。

一、当前我国乡镇政府与村民自治不和谐的具体表现

(一)村委会“行政附属化”倾向

现阶段，一些乡镇仍习惯于传统的命令指挥式管理，把村委会当作自己的下级或派出机构，对村委会日常工作横加干预，使得村委会出现了“行政附属化”的倾向，这突出表现在村委会选举、乡村党组织关系、财务监督关系和行政任务分配等环节上。[2]

第一，村委会选举方面。村民依法直接选举产生村委会成员是村民自治组织的本质特征。但现实中，少数乡镇党委、政府的领导干部不依法办事、滥用职权，通过种种手段干预、操纵选举，包括在候选人提名、竞选和投票等各环节施加影响，严重干扰和破坏了选举工作的正常进行，甚至通过指定代理人，让那些“听话”、“顺从”的人当选，以实现对村委会和村庄的控制。如果不能达到，他们就以种种理由否定选举结果，甚至宣布村委会的直接选举无效，直接指定或委派村委会主任和其他干部。[3]究其根本原因就是担心在选举中自己看中的候选人不能当选，导致权力流失。

第二，乡村两级党组织关系方面。乡镇政府对村委会强有力的控制还表现在:乡镇党委能通过一些手段实现对村党支部的有效领导，而并非仅仅是“指导”村委会。按照《党章》的有关规定，全村党员大会选举产生村党支部书记，但村党支部书记候选人也可以由乡镇党委推荐产生。一般情况下，乡镇党委推荐与提名的村支书候选人基本上不会落选。如果意外落选了，乡镇党委仍可通过其他有效的方式，如直接任命或推荐其他人来保证乡镇党委的人事任命意愿的顺利实现，从而有效地控制农村基层组织的内部事务。[4]

第三，乡村两级财务关系方面。目前，我国“村财乡管”虽然形式多样，但大部分乡镇表现出如下特征:通过对村级财务收支的监督与控制来扩张乡镇的权力，即通过控制乡镇的财务权进而实现对村委会人事等方面的控制。结果是一方面村庄组织失去了相应的财政经济权，另一方面村庄财政被侵占与挪用的机会大大增加。此外，由于我国大部分农村地区集体经济薄弱，乡镇政府经常利用手中的资源优势，利用政策变通截留国家下放给农村的权利和财政支持，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。

第四，乡村两级行政控制方面。中国学者将现行基层治理体制概括为“压力型体制”①，其基本特征是上层政府将各种发展指标如经济发展任务和财税利润指标等，通过垂直管理系统，层层分解，层级落实到从县到乡镇、村甚至每个农户，评价每个组织和个人“政绩”的主要标准就是是否完成这些任务与指标，进而形成一种自上而下的压力。这种压力型行政体制不仅是旨在通过这种压力以动员和发挥村委会和村委会干部个人的积极性，同时也在相当程度上规定了村委会的主要工作内容，通过对各项任务的布置和落实，村民自治组织便陷入忙于应付繁杂政务而无暇顾及村务的局面中，以至于村民自治组织的功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中，乡镇也就“润物细无声”般地强化了对村委会及村庄的监督和控制。

(二)村委会“过度自治化”倾向

目前，我国部分村委会对村民自治存在一定程度上的误解，他们认为村委会的产生、罢免必须经过村民的直接选举，才能真正做到村民自治，从而真正实现和维护村民们的利益。与此同时，不少乡镇政府认为其对村庄事务的管理是一种指导关系，对村里的事务不愿管，不敢管，致使村委会的工作放任自流。基于这样一种双向的理解，村委会与乡镇党委的关系可能会出现一些不尽如人意的地方。例如，我国部分村委会仅从村庄组织自身的利益考量，而忽略地方的整体大局利益对乡镇政府的指导或“命令”不再唯命是从，甚至会采取弱化、抵制等方式，追求村庄组织所谓的最大利益化，必然导致使村委会呈现出“过度自治化”倾向。这种“过度自治化”倾向不利于乡镇与村民自治关系的良性运行。

二、乡镇政府与村民自治矛盾的成因分析

(一)压力体制下乡镇政府的强权

在我国现行政治体系中，一级政治组织 (如省、市、县、乡)为了实现与完成上级组织部署的各种各项经济与社会发展指标，经常采取目标管理与绩效考核的方式，从而迫使下级组织和官员想方设法去完成上级组织部署的各项任务。具体到乡村关系层面，我国乡镇政府经常利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解、分配给村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行。这种状况使得乡镇政府只有控制村委会才能完成各职能部门的任务，而村委会在这种压力体制下，也只能是拼命完成上级的各项任务，缺乏必要的时间和精力处理村民自治工作的事务。

(二)乡村治理领域法制建设不足

从法律条文的规定上看，目前我国对村委会和乡镇政府关系的规定缺乏细化与具体明确化的阐述，许多规范性文件比较原则性与宏观性的规定。如对“指导、支持和帮助”的范围与边界是怎样的，村民自治的具体领域有哪些等等都缺乏具体的规定。法律对村委会与乡镇政府的关系缺乏明确的界定，导致了我国村民自治制度的先天不足与空隙过大，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和制度空隙过大，很容易产生管理上的偏离。再者，现有的规章制度对村委会与村党支部的关系也缺乏明确的划分规定。尤其是对村委会与村党支部的职权范围，有关规定多是定性的、模糊的。如《中国共产党基层组织工作条例》第9条规定村党支部的一项主要职责是“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定做出决定”。[5]但哪些属于“重要问题”，哪些事情是“需由村民委员会等决定”等，都缺乏明确与具体的说明与界定。

(三)乡村既得利益群体的阻挠

村民自治是乡村社会权力的重组和利益的调整。在控制模式下，乡镇干部中的一些群体和个人作为既得利益者，一方面，不愿让权力回归社会，还权于民;另一方面，与村庄内部的某些原有利益获得者相联合结成新的利益共同体。政府是由部门构成的，部门是由个人构成的，每个人和每个部门都有谋求利益最大化的倾向。因此，在政府中，个人利益、部门利益和由于行使公共权力而代表的公共利益相互交错，在没有约束和约束乏力的情况下，个人利益与部门利益就容易侵蚀甚至凌驾于公共利益之上。“放权让利”作为我国30多年来改革开放的基本思路与核心内容以两条路线运行着:即从中央向地方放权，国家向社会放权。在“放权让利”的进程中，由于地方或部门利益的驱使，出现了一些地方化、部门化、单位的法团主义趋势。这样，中央政府就面临着一系列利益主体的挑战。改革总会出现这样或那样的问题，上级政府为深入推进改革，一方面鼓励地方大胆探索与变通，但另一方面下级的变通往往是基于自身利益的考虑，结果原来推动改革的措施变成了下级对抗中央政府的手段。

(四)村委会双重角色失衡

村委会是我国法定的村民自治组织，但通常被赋予了两种基本的功能:一是作为村民自治组织，经过村民授权来控制与管理社区资源，通过为村民服务来体现和维护村民利益，进而赢得村民的支持和信任。二是作为乡镇政府直接管理的基层自治组织，又承担了乡镇政府分配的部分行政职能，如计生工作与农村费用收缴与管理等。[6]结果，村委会就被赋予双重角色，既要贯彻执行乡镇政府的方针与政策，又要完成村民自治的份内工作。村委会的双重角色可能会产生双重对策，一方面村委会在顺从乡镇政权的基础上，寻求机会进行“自我扩张”;另一方面，从自身利益出发，针对乡镇政府的政策下达，有选择性或变相执行。村委会要同时扮演好这双重角色在实际上有一定的难度，很难兼顾双重角色的扮演。但若偏重于某一角色，即双重角色发生了失衡，就势必会引发矛盾和冲突。

三、构建乡镇政府与村民自治和谐关系的基本思路

村委会是由村民代表大会选举产生的，其作为是村民利益的代理人，要对全体村民负责。而乡镇政府则是国家设在基层的一级政府机构，代表国家直接面对广大村民。村委会与乡镇政府的矛盾与冲突源于集体利益与国家利益的矛盾。乡镇政府处于矛盾的主要方面与主导方面，即拥有行政权力的乡镇政府处于矛盾中的优势地位，矛盾的实质一般表现为代表国家利益的乡镇政府侵害代表村民利益的村委会的合法权益。[7]为此，本文提出以下改革建议。

(一)乡镇政府和村委会权限职责分工要明确，程序要完善

我国现行的相关法律适应性与可操作性较差，这是因为法律设计主要为较粗线条的法律框架，并没有具体的程序性规定。因此，必须根据我国宪法与村民委员会组织法中确立的“乡政村治”组织原则，通过全国人大来制定村民自治实体法与程序法，即要制定有关村民选举、村务管理、民主决策与民主监督的程序法，及省、自治区、直辖市级别的人大常委会制定有关实施细则，以明确乡镇和村的行政权利边界，特别是明确乡政府和村委会的职权范围。分清哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，村委会需要做哪些事项协助工作;乡镇只能采取民主的方式、疏导的方法、说服教育的方法来影响村级治理，而不是用强制性命令。在“乡政村治”的法律原则下，还要增加与补充有关法律条款，比如，要具体规定村委会有关人员不完成乡镇政府下达任务的法律责任，以及乡镇政府人员非法干预村委会事务的法律责任，防止村委会的“过度自治化”行为，并避免其“附属行政化”的不良演化[8]，这既为司法介入乡镇政府与村委员的矛盾提供法律通道，也使两者行为规范统一于法律之中。

(二)明确村“两委”职能划分

由于乡镇党委可以通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”村委会，因此有必要对农村党支部和村委会之间的职能进行划分。

一方面，不能用党支部的“核心领导”作用来代替村委会，也不能用“两委”联系会议来代替村民大会。村党支部的领导核心不是指对村中大小事务都要进行分配管理，而是要在对村民自治的监督上起到一定作用。对相关规定要完善，明确如何才能更好地发挥党支部的领导核心作用，从哪些方面入手，从制度上为和谐的“两委”关系创造条件。

另一方面，应加强村民(代表)会议的建设，真正明确村民大会村民自治中的权威地位。建立村党支部、村委会与村民大会的三方合作机制，改变村级治权被党支部替代的局面，强化村民(代表)会议在村民自治过程中的作用，比如有关村中重大事项的决策可以先由村党支部和村委会分别讨论，然后提交村民(代表)会议投票决定。

(三)积极培育民间自治组织，加快发展乡村社会事业

大力发展民间组织，使其承担起部分公共责任，从而在外部制约乡镇政府的行政行为，防止政府组织对村民利益的侵犯，并使得乡镇政府的工作重心由“划桨”转到“掌舵”上来。为此，政府要放松对民间组织规制，创造宽松的非政府组织成长环境，积极鼓励农村民间自治组织的建立与发展，如各种职业教育机构、医疗保健机构、青年组织、民间自助组织、各级农民协会、各种专业协会等。在规范民间非政府组织的工作中，探索与创新管理体制，实现乡镇政府与农村非政府组织有效沟通。[9]

(四)改革乡镇党政主要领导的产生方式和考核办法

乡镇干部产生方式关系到其行政权力的合法性问题，也关系到当选干部权为谁所用的问题。当前，乡镇党务系统和行政机构是国家政权组织的一个环节，所有干部主要是向上负责，因为其晋升与考评主要由上级决定，村民与村委会对此没有直接的影响力，当国家利益与村集体利益产生矛盾时，乡镇政府与村委会的矛盾便产生了。因此，需要改变当前乡镇干部的产生办法，从而改变其负责对象。主要内容是要加强村民的话语权，使乡镇干部向村民负责，并最终实现真正的为民服务。

1998年12月，四川省遂宁市步云乡试点乡长直选，这是中国首例乡镇长直选，已经被载入中国基层政治发展的史册。②此外，深圳市大鹏镇用“两票制”竞选或“海选制”选举乡镇长。这些改革表明传统的乡镇管理在向乡镇治理转变。这种改革使乡镇行政首长由对上负责变为对下负责。为此，反映在乡镇政府的施政纲领也是对基层民众政治需求的一种回应，通过公开和透明的行政治理，民众可以对其治理效果进行民主评议与监督。这种以民为本的治理机制不但改善了乡村两级的行政关系，也从行政伦理层面实现了“乡政”与“村治”的统一。

改革乡镇主要领导的产生方式必然会推动乡镇政府考核机制的改革。乡镇干部是由村民选举产生，其必然对乡镇村民的利益负责，这样干部政绩优劣的考核标准就是争取与维护乡镇村民的权益，这是对传统考核乡镇领导制度的一种否定。为此，乡镇政府的目标不但要符合中央政府政策，还要充分考虑乡镇村民的利益、意见与要求。乡镇领导的各项考核指标，必须落实到乡镇村民和各项利益之上，因此乡镇政府有关行政应该事先与村委会协商，获得村委会和村民的肯定，这样的乡镇行政目标也才是切实可行的。

(五)以政策调整为主线，加大财政支持力度

乡村财政状况是影响乡村关系的一个重要变量，目前，中国乡村财政问题比较严重。据民革中央对四川德阳等地乡村债务问题的调查报告，中国乡村债务问题普遍且日益严重，农村基层组织债务问题已经成为制约农村经济发展、危及农村社会稳定、影响政府形象、影响农村干群关系的一个突出问题。据有关专家估计，中国乡村债务总额已经超过一万亿元。改革开放以来，农村社会公共事业建设的资金投入，一直是通过向农民征收来解决的，这种以增加农民负担的农村社会治理是不合理的。实现农村社会治理的和谐与村民自治的良性运转，必须改革财政体制，统筹城乡公共福利供给，加快乡镇公共型财政体制建设，加大中央和地方财政对农村的支持与反哺的力度，建立科学的乡镇公共财政收入体系、支出和预算监督管理体系。财政资金投入应该成为农村社会公共事业建设的投入主体。[10]

(六)提高乡村干部综合素质

当前村委会与乡镇政府关系之间的不和谐，与乡村干部及农民的综合素质不高有关。乡干部的素质低问题主要表现为不相信群众、官僚主义、人治观念、以权谋私等。而村干部一般文化水平较低，还缺乏契约精神，与别人合作的意识不足，此外，还有放任主义的倾向。为改变这种现状，乡镇干部要按照科学发展观要求，加强行政理论与法律法规的学习，依法正确地履行“乡政”的职责，还要充分认识乡镇政府与村委会之间的行政指导关系，尊重村民的自治权，理解村委会工作的相对自主性，不能采用简单粗暴的行政命令办法;村干部要积极参加各种素质教育的培训活动，依照村民组织法的要求，认真履行“村治”职责，并协助乡镇政府落实党和国家的各项政策，以保护与维护村民的各项权益，有效实现农村民主自治。此外，还要在农村开展形式丰富多样的宣传活动，建立村文化站、图书馆，提高广大农民的政治素质和劳动技能。通过提高广大干部群众的素质推动乡镇政府与村委会的积极互动，形成善治的乡村社会治理结构。

注释:

①转引自:欧阳静《运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政府——以桔镇为研究对象》，《社会》2009年第5期。

②任中平《乡镇直选有待进一步试验和探索》，《探索与争鸣》，2009年第4期。

[1]刘友田．村民自治——中国基层民主建设的实践与探索[M]．北京:人民出版社，2010．

[2]徐勇，徐增阳．乡土民主的成长——村民自治20年研究集萃[M]．武汉:华中师范大学出版社，2007．

[3]肖立辉．村民委员会选举研究[M]．北京:中国社会出版社，2009．

[4]贺雪峰．村治模式:若干案例研究[M]．济南:山东人民出版社，2009．

[5]陶叡，陶学荣，付含宇．乡村治理中的制度变迁分析——以村民自治制度为视角[J]．中国行政管理，2010，(5)．

[6]田飞龙．中国村民自治的制度起源、发展及内在逻辑[J]．北京大学研究生学志，2010，(1)．

[7]唐震．村民自治的实践及其启示[J]．江海纵横，2008，(4)．

[8]温恒国．村民自治权与行政权冲突的司法解决[J]．法学与实践，2008，(1)．

[9]何立胜．政府偏好、城乡分割与制度公正[J]．中国浦东干部学院学报，2011，(3)．

[10]卢福营．村民自治背景下的基层组织重构与创新——以改革以来的浙江省为例[J]．社会科学，2010，(5)．