公共图书馆信息公平职能的制约因素研究

赵春辉 （中原工学院图书馆 河南 郑州 450007）

1 信息公平问题产生的原因

“信息公平问题，本质上就是信息活动主体之间对信息资源的获取和信息资源分配过程中所体现的平衡与对等状态，信息公平包括信息获取的公平和信息分配的公平”[1]。近年来，信息公平问题已经成为信息社会所面临的普遍性问题，日渐受到社会各界的关注，并且已经成为影响社会政策制定的重要因素。

1.1 信息资源价值日渐显著，引发过度竞争。

信息资源正在改变人类在生活中的作用和价值，逐渐为公众所认知。在经济上，拥有足够信息的人能够在竞争中提供更好的产品和服务，或实施更有效的决策，以获取比缺乏信息的人更大的效益；在政治上，信息社会管理的基础就是通过确保所有民众对公共信息的有效获取，使公民能获得真正参与社会管理的机会和权利；在精神上，人们获取并利用文化、娱乐等信息，以使心智更加健全，从而提高其生活质量，促进和谐社会的精神文明。

这些都引发了人们开始对信息资源竞争，导致信息不对称、知识产权的过度保护、信息垄断等现象产生，对信息共享造成很大冲击，社会公众获取和利用信息的成本也不再一样，进而催生了越来越严重的社会问题——信息冲突和信息分化，并最终导致了信息社会的信息不公平。

1.2 信息获取方式发生变革，忽略群体差异。

进入信息时代后，互联网已经成为公认的最便捷的获取公共信息资源的渠道，其丰富的信息资源促使信息生产、传播、获取和利用的方式发生了巨变，为多数社会成员提供了获取信息的途径，在一定程度上促进和实现了信息公平。

但事实上，互联网带来的信息公平更多的是空间上的公平，对于最需要得到信息保障的信息弱势群体来说，其囿于经济能力、技术能力、信息素养等因素，缺少利用网络信息服务的技术和经济条件，无法享受到现代信息网络带来的好处。那些最需要互联网的社会公众经常最难以接触和利用互联网，如在英国，平均57%的人能够在家上网，在65岁以上的老年人群中，只有28%有条件在家上网[2]。所以互联网并不能真正消除社会成员在获取信息和利用信息方面的不平等，反而会使不同社会群体获得信息难度的差距拉大，进一步加剧了信息公平问题。

1.3 弱势群体缺乏关怀，加剧信息人群分化。

在信息社会中，由于地域、年龄、收入、受教育程度、信息素养等情况的不同，社会人群逐渐分化成信息拥有者和信息匮乏者。由于任何个人和集体总想将自身利益最大化，所以处于社会核心地位的信息拥有者在满足自身的信息需求、决定社会资源的生产和分配时，缺乏对信息弱势群体的信息关怀及推动信息平等、自由传播的理念，更愿意采取使自身更强势的信息配置模式，使信息贫者愈贫、富者愈富，在原有信息群体分化的基础上产生了两极化现象。

2 公共图书馆的信息公平保障职能

2006年9月3日国务院发布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》第三部分“公共文化服务”指出：“以实现和保障公民基本文化权益、满足广大人民群众基本文化需求为目标，坚持公共服务普遍均等原则，兼顾城乡之间、地区之间的协调发展，统筹规划，合理安排，形成实用、便捷、高效的公共文化服务网络。”[3]“普遍均等”作为公共服务的基本原则首次被我国政府所明文规定。普遍均等服务是各国公共图书馆事业的共同原则和目标，信息公平的实现需要普遍均等的公共图书馆服务，公共图书馆代表了一种保证社会具有最起码的信息公平的制度，保障公众获取信息机会的平等。

2.1 信息权利保障

在现实社会中，人们所能享受到的公平都必须得到法律的认可和保障，法律能够给予人们相应的权利，让人们以权利主体的身份来享受自己的公平。1948年，联合国确认了信息权利是人权的一个方面并将其写入《世界人权宣言》，其被公认为是《公共图书馆宣言》的思想基础[4]。《公共图书馆宣言》（1994）表明：“人们对社会的建设性参与和民主的发展依赖于良好的教育以及知识、思想和信息的无限开放”[5]，公共图书馆的重要作用之一就是保证民众具有的良好教育机会和信息对民众的自由和无限开放。因此，《公共图书馆宣言》还指出：“每一个人都有平等享受公共图书馆服务的权利，而不受年龄、种族、性别、宗教信仰、国籍、语言或社会地位的限制。”[5]公共图书馆制度通过保障权利平等实现机会公平，对推动社会信息公平具有重要意义。各国“图书馆法”的制定也是从法理上认可公共图书馆之于社会信息公平和保障社会公众信息权利的作用。

2.2 信息能力保障

在任何社会中，由于受文化素质、经济水平、环境条件等多方面因素的制约，不同个体的信息能力存在着差异，如2012年春运，据星岛环球网报道，自春运大幕拉开后，为了方便公众购票，除了在窗口购票之外，铁道部还开通了电话订票和网上订票，但网上订票的形式备受网友质疑：熟悉网络的购票者要靠“技术”狂刷网站，平均网刷500次才能买到一张票，但最关键的是，作为春运主力军的农民工朋友有将近七成缺乏这种“技术”[6]。个体之间信息能力的差别是不可能完全消除的，但是为所有的社会成员提供同样的获取和利用信息的保障条件，并通过资源、技术和培训实现信息能力平等，依赖社会制度安排是可以达到的。因此，“在公共事业安排上，制定和执行相关的福利制度，设立并发展公共性信息服务事业，给人们以更多的信息获取的公共渠道，尤其要重视给信息弱势群体以平等的信息获取机会，为他们提高自己的信息能力提供公共的、社会的支持”[7]，就成为推动信息公平的必要途径。

2.3 信息规则保障

规则公平体现在两个方面：一是通过立法保障信息公平。立法是保障信息公平的主要措施，相关立法工作可以保障社会信息公平真正走上法制化、规范化的发展道路，推动公共图书馆之类的公益性信息服务机构的稳定、协调、可持续发展，避免出现随意性大、无法可依的局面。二是服务制度和技术规则的公平。信息主体参与信息活动，要求服务制度和技术规则必须是公平的。国家通过立法保障公共图书馆建设，公共图书馆在信息获取规则公平的前提下，具体制定公平的服务制度和技术规则，在服务质量和项目上保证所有主体得到平等、非歧视的服务，从而推动实现信息权利的平等和信息获取机会的均等。

3 制约公共图书馆信息公平职能的因素

由地域、收入、能力、受教育程度、语言等引起的社会信息不公现象已经引起社会各界的关注，甚至已经成为国家制定政策的影响因素。人们一度认为，信息技术的进步，特别是因特网的普及，能够大大促进信息的传播，其所具有的开放特性能够消除社会中的信息不公平现象。但是信息技术的发展和网络的普及只是实现了空间上的信息公平，并未真正消除人们在获取知识和利用信息方面的不平等，反而使这种信息不公平问题更加严重，导致社会信息分化日益加剧，形成了所谓的“数字鸿沟”。

尽管信息技术在公共图书馆得到广泛应用，但不容否认，其受经济发展水平的影响，各地公共图书馆的信息化水平存在明显的地区差异，数量不均、质量不高、效果不显仍客观存在，消弭数字鸿沟的努力与基本公共服务均等化之间仍然存在不和谐，其制约因素如下所述。

3.1 人文关怀与和谐包容不够

由经济、科技、社会、文化等多种因素而催生的数字鸿沟，其产生过程是人文的、多元的、动态的，而我们目前的公共图书馆服务多是功利的（此处的功利不是指经济利益的意思，而是指急功近利，具体指过于追求“中国足球式”的短期政绩、面子工程，而忽略了人性化即以人为本、问题导向的指导方针，导致公共图书馆在此方面所做的努力不是为了解决问题而是脱离人文的闭门造车）、单一的、静态的。

以功利的公共图书馆服务去应对人文的数字鸿沟，只能导致功利性驱动下的服务重点倒置，使公共图书馆忽视对社会弱势成员的人文关怀，重视带有功利性的、能取得显而易见效果的服务，以争取更多的经费，却无法看到图书馆服务不仅是克服数字鸿沟的工具，其中所体现的人文精神还是社会和谐的构成要素之一。例如，随着电子商务活动的增多和面对面解决问题机会的减少，老人和低收入人群越来越成为信息弱势人群，他们会发现很难用自己熟悉的方式去处理电子账单和操作复杂的电话投诉[2]。在这种情况下，如果公共图书馆仅是提供软硬件设备，并不会有助于弥补数字鸿沟[8]。

以单一的公共图书馆服务去应对多元的数字鸿沟，很容易导致图书馆服务出现重数量轻质量、重规模轻覆盖面、重平均数轻均等化的现象。单一的公共图书馆服务有利于消除由地域、收入产生的数字鸿沟，但数字鸿沟不是静态的数字鸿沟，而是动态的[9]。在旧的数字鸿沟尚未完全消失之前，新技术的出现伴随着新设备的应用将导致新的数字鸿沟产生，如早期对计算机的拥有，然后是拨号上网及宽带的应用，现在是移动上网，这一系列的技术应用造成了数字鸿沟的马太效应，使得相当大的一部分社会公众被边缘化。

以静态的公共图书馆服务去应对动态的数字鸿沟，与其说是在“克服”数字鸿沟，还不如说是在“追赶”数字鸿沟。如果不能解决诸如上网收费、网络过滤、设备更新、技术发展等问题，公共图书馆本身有可能成为导致数字鸿沟问题的因素之一，而不是数字鸿沟问题的解决者。

3.2 信息公平理念的信仰不足

进入数字时代后，欧美发达国家的公共图书馆面对信息技术造成的数字鸿沟，在为弱势群体提供免费计算机和网络接入中发挥了重要作用，成为计算机和网络的免费提供者、免费指导者、免费培训者，这些服务非常有助于弥补数字鸿沟。但我国的某些公共图书馆却将技术的引进或数字图书馆建设变成为“烧钱”、“圈地”的游戏，把国家投巨资购买的信息设备变为“私有财产”据以牟利，普通民众特别是弱势群体难以享受到技术进步和国家投入带来的信息利益，不少公共图书馆的数字服务项目甚至是在加大社会的数字鸿沟。长此以往，“数字服务兴而信息公平亡”并非危言耸听。

3.3 公共服务体系不够普遍

公共图书馆是大众的图书馆，其服务对象是其周围的广大居民。但是，由于服务对象的模糊不清，公共图书馆正在远离大众，最典型的表现就是图书馆越建越大，而服务网点越来越少，服务半径越来越大，而服务覆盖面越来越小。公共图书馆建设的大型化和集中化倾向于首先从空间上制约了大量民众使用公共图书馆的权利；其次是前期大量投入势必影响后续发展的动力，使服务质量大打折扣，服务效果难以持续，这些都影响了公共图书馆弥补数字鸿沟的努力。

3.4 缺乏消除数字鸿沟的资源

从技术层面上而言，公共图书馆面临的主要问题是资源缺乏：缺乏人力资源来帮助社会公众解决工作或生活难题，缺乏资金来更新软硬件设备，在社会公众需要时，缺乏信息资源给予他们适当的帮助和培训[10]。就人力资源来说，根据文化部财务司《“十五”以来全国公共图书馆发展情况分析》统计，全国公共图书馆从业人员数量和质量稳中有升，2009年全国公共图书馆共有从业人员52688人，比2001年增长了8.5%，其中中级职称人员16724人，占总人数的31.7%，高级职称人员4177人，占总人数的7.9%[11]。但其中存在以下现象：一是公共图书馆从业人员中，中高级职称人员绝大部分在县级以上公共图书馆，数字鸿沟最严重、最需要技术帮助的农村地区几乎没有；二是公共图书馆从业人员中，信息技术人才稀缺，吸引不来专门人才、人才来了也留不住的现象依然严峻；三是图书馆工作本身就是一种与联系、联络、交流、解决问题、处理信息等密切相关的工作，但很多图书馆工作人员缺乏建立联系纽带、构建社交网络的能力，尤其是不善于沟通交流[12]。

3.5 信息服务方式较为传统

免费提供计算机使用和网络接入是公共图书馆在信息时代提供服务的核心要素，但也对公共图书馆的服务提出了更大挑战。

首先，信息技术不是解决数字鸿沟的“通天大道”。数字鸿沟在一定意义上也是“社会鸿沟”。根据英国审计署的报告可知，75%的人在信息获取方面有问题，他们在社会上也受到排斥，这些人包括失业者、健康欠佳者、独身者或技能缺乏者等[2]。公共图书馆仅提供免费的计算机使用和网络接入，只能消除某些方面的不平等，不足以解决经济的、技术的“数字鸿沟”，更广泛的社会和经济因素阻碍了公共图书馆藉此解决社会弊端的努力。其次，读者逐渐增加的计算机和网络需求加大了图书馆的运营成本，影响了图书馆的服务政策和服务质量。再次，馆员对公众利用计算机和网络的帮助、指导、培训非常重要，这是图书馆信息服务角色的自然深入，是图书馆突出于其他信息服务机构的原因之一。最后，互联网服务可能是图书馆服务的“对手”，也可能是图书馆服务的“助手”[13]，但网络服务是以投入为基础的，包括馆员的培训、馆员对利用者的培训、基础设施、通信费用等。所以，如果公共图书馆仍然以传统的服务观念和服务方式来认识和提供信息时代的图书馆服务，很可能落得钱没少花、工作没少做，但效果不明显、社会不满意的结局。

4 改进措施

4.1 加强人文关怀，实现理念回归。

加强人文关怀要求公共图书馆充分把握各信息群体的需求，尤其是农民工、老人、下岗人员、残障人士等信息弱势群体的需求，在信息获取、信息利用、信息咨询等方面进行适度的政策倾斜，拉近信息群体的机遇和能力差距，均等化服务机会。但这“并不等于绝对平均，并不是强调所有国人都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下，保障所有国民都享有一定标准之上的基本公共服务”[14]。 均等的公共图书馆服务机会就是给所有社会公众以充分的信息权利，尤其是平等的信息获取权利，消除身份歧视，通过为所有社会成员提供同样的获取与利用信息的条件，实现信息面前人人平等。例如，郑州市图书馆推出的全年365天免费协助农民工网上购票志愿服务活动、杭州市图书馆允许乞丐和拾荒者进馆阅读，都是公共图书馆推动人文关怀、实现服务理念回归的典型做法。

4.2 构建服务体系，打造服务软实力。

普遍的公共图书馆服务体系是指一个国家或地区的公共图书馆服务体系可以保障居住其中的所有人，不受其经济社会地位、年龄、性别等因素影响，都能就近获取所需的知识、信息、文化资源及其他图书馆服务。普遍的公共图书馆服务体系的衡量指标有两个：服务人口和服务半径，实际获得图书馆服务的人口数量占本辖区内应获得图书馆服务的人口数量的比例越高，说明覆盖率越高，反之则越低；服务半径是指图书馆服务所能辐射的地理范围。不同国家和地区对服务半径指标的规定是不同的，如我国的《公共图书馆用地指标》规定的公共图书馆服务半径指标为：大型公共图书馆≤9公里、中型公共图书馆≤6.5公里、小型公共图书馆≤2.5公里[15]；美国《威斯康星公共图书馆标准》规定：在城市，驾车15分钟到达图书馆，在农村，驾车30分钟到达图书馆[16]。公共图书馆在自身建设和扩建选址的过程中，不能单纯追求设备、面积、位置、藏书量等硬实力，更应该在服务联盟、服务方式、服务内容等方面充实其软实力。

4.3 整合服务内容，突破人才瓶颈。

公共图书馆应践行自身“公共”角色，将社会中有价值的零散信息进行加工整合并公开。对公共图书馆服务而言，公开的服务内容主要是指保证公共信息（如国家政策与法律信息，医疗、食品、卫生、交通、居住等生活信息），能够及时、准确、完整地被发布，进入信息流通渠道。这些信息主要是由政府部门生产，或由政府部门掌控，公共图书馆的任务就是通过收集、整理这些信息，促进政府公共信息方便地被所有社会成员利用。

同时，要打破公共图书馆常规的被动式人才培养模式，在招聘环节，应减少人情成分并兼顾长远业务需求进行人才储备；在培养环节，坚持让馆员“走出去，引进来”的原则，培养出“善交流、能调研、专文案、可创新”的解决方案型人才；在晋升环节，坚持“德才兼备，以德为主”的原则，培养面对政绩和舆论压力“不盲从、不应付、不抗拒”的非急功近利型领导，逐步打造领导干部层面的“青训体系”。

[1]蒋永福, 刘 鑫.论信息公平[J].图书与情报, 2005(6):2-5,22.

[2]Pateman J.Public Libraries and the Digital Divide[J].Information for Social Change,2008(26):52-54.

[3]新华网.国家“十一五”时期文化发展规划纲要(全文)[EB/OL].[2012-02-15].http://news.xinhuanet.com/politics/2006-09/13/content_5087533_3.htm

[4]王丙炎, 梁新华.基于信息公平的公共图书馆服务创新[J].情报杂志, 2008(4):143-144, 147.

[5]联合国教科文组织.公共图书馆宣言[J].图书馆学刊, 1996(6):41-47.

[6]中国经济网.购票网刷500次才能买到票？春运回家何须如此费力[EB/OL].[2012-01-20].http://news.stnn.cc/c6/2012/0116/3683865050.html.

[7]蒋永福.信息能力平等、信息公平与公共图书馆制度[J].图书馆学研究, 2006(1):2-6.

[8]Futurelab.Beyond the Digital Divide: Rethinking Digital Incltsion for the 21st Century[EB/OL].[2012-02-15].http://www.futurelab.org.uk/.

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[10]Huebert J.Bridging the Digital Divide in Public Libraries[J].Feliciter, 2002(3):106.

[11]文化部财务司“.十五”以来公共图书馆发展情况分析[EB/OL].[2012-06-25].http://www.ccnt.gov.cn/sjzz/jhcws/cwswhtj/201101/t20110105_86172.html.

[12]Vincent J.Social Exclusion-Where is it Going? [J].Information for Social Change, 2008(26):3-7.

[13]Liu Yan quan, Wnuk A.The Impact of Digital Resources and Service Use on Urban Residents in New England Public Libraries:A Survey Report[J].Public Library Quarterly, 2009(28):4-23.

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[16]张广钦.国外公共图书馆建设标准与规范概览[M].北京:北京图书馆出版社, 2009:20.