美国非营利组织发展经验及启示

执笔人：黄 菁

课题组成员：田 夫，李瑞琦，李伟杰，黄 菁张素芬，邢 锋，吴燕珊

所谓非营利组织，是指在政府部门和以营利为目的的企业之外的，以非营利为目的、从事公益事业的志愿团体、社会组织。非营利组织一般具有五个特征：组织性；民间性；非营利性；自治性；志愿性。美国是一个非营利组织从数量到影响力都非常大的国家，其制度具有细致而操作性强的特点。本课题组成员通过在美国南加大学的学习培训，对美国非营利组织的发展历程与现状、运作和监管等情况有了进一步的了解和把握，其经验对做好社会组织管理工作有很多启迪。

一、美国非营利组织的特点

（一）宽松的法人注册登记制度

美国对非营利组织注册登记的法律和资金要求非常宽松。从法律形式看，非营利组织可以是非法人非营利社团（又叫非公司形式的社团，unincorporatedassociations），也可以是公司形式的社团（incorporatedorganizations）。尽管法人登记并不构成非营利组织获取合法性的前提，但非营利组织为了只承担有限责任和获得免税地位，大多数都选择了公司形式的社团。与此同时，政府也是透过法人登记起到了规范组织内部治理和明晰组织法律责任的规制效果。在美国，非营利组织注册受公司法和税法等有关法律的规范，而美国没有统一的公司法，各州都按照本州的公司法来进行注册登记，标准都不高。注册由州务卿办公室批准，同时，州务卿办公室对非营利组织的章程进行审定。非营利组织的章程要求载明：①所有经营服务收入或接受捐赠的收入应全部用于宗旨相关的事业；②机构终止时将全部剩余财产转交宗旨或业务范围相同或相近的其他同类机构；③机构理事长、秘书长的产生方式，举行会议的时间、地点及方式。申请成立非营利组织，只要宗旨合法，章程符合上述规定，一般都可以注册。经注册登记的非营利组织可以向美国国内税务局（IRS）申请成为具有免税资格的非营利组织。

（二）严密的税收激励机制

美国非营利组织发展较快与其税收立法有很大关系，税法是美国政府对非营利组织进行宏观控制的主要手段，即运用慷慨的税收减免措施来调节和鼓励非营利组织的发展。美国对非营利组织的税收优惠分为两个部分：一是对非营利组织自身收入的税收予以免除；二是给予向非营利组织捐赠的机构和个人等捐赠者以税收优惠。那些不分配利润、服务于公益目的的非营利组织才能免于联邦税收。但是，如上所述，除教会组织和规模较小（年收入不超过5000美元）的非营利组织外，非营利组织成立后并不是自动获得税收优惠地位，而是需要向国内税务局提出申请，经审查同意后才能获得税收优惠地位。美国《国内税收法典》第501（C）（3）条是免税组织和慈善捐助扣除相关税收法律的中心条款。501（C）（3）条所提到的组织通常被叫做501（C）（3）条组织，就是“专为以下目的成立和经营公司、社区福利基金、基金或基金会：宗教、慈善、科学、公共安全实验、文学、教育，或为促进全民和国际业余体育竞争，或为防止对小孩和动物的虐待。私人股东或个人不能因此获取净利，没有实质性的宣传活动，不试图影响立法，不代表任何公共职位的候选人参与或干涉任何（反对）政治竞选”。免税登记已成为政府利用经济激励对非营利组织进行规范管理的最灵敏的杠杆，也是政府为非营利组织发展所提供的最有力支持。

（三）强大和健全的支持政策

美国民众有一种互助、参与、自治的传统，他们对接受非营利组织的服务有一种天然的亲近。美国政府充分认识到民众的这一需求，通过提供大量直接或间接的支持，帮助非营利组织的发展，除了以上提到的宽松的法律框架和税收优惠政策外，以资助和购买公共服务的方式扶持非营利组织，是美国政府支持非营利组织的主要方式。购买公共服务既包括政府将现有的部分职能转移给社会，又包括从社会购买政府目前还没有提供的服务。如Villa Esperanza Services，是一个为儿童、成人和老年各个阶段的残障人员提供服务的机构，在其全年收入中，政府的资助约占75%-80%。又如我们实地考察的LA’s BEST After SchoolEnrichment Program，是由政府、私人机构和学校共同合作成立的课后辅导机构。它从1988年成立至今，总部办公室一直设在市政厅。政府除了免费提供其办公场地外，还提供约占70%-75%的经费支持。该机构至今已发展至190家，基本覆盖了整个洛杉矶市。据统计，全美非营利组织的全年总收入中，40%来自服务收费，35%来自政府资助，20%来自捐赠，5%为其他收入。当然，各个不同类型的组织的收入组成也各不相同。联邦、州和各级地方政府对非营利组织都有不同额度的资金支持，其中，州政府和地方政府构成了政府采购和政府资助最大的来源。

（四）完善的综合监管体系

美国政府主要依靠税务机关、登记机关、审计机关、司法机关等多个部门形成依法监管非营利组织的综合体系。其中以税收管理为重点，税务机关通过财务报告、信息公开、财务抽查等途径，对其免税资格进行认定和更新，如果发现被抽查组织存在问题，将依据具体情况采取罚款、取消免税资格等处罚措施。负责法人登记管理的州务卿办公室可以以行政手段解散法人。州首席检察官通过调查、审计等方式对非营利组织的财产进行监督，就非营利组织的违法问题有权以国家公诉人的身份提起诉讼，由法院予以裁决。

美国由于非营利组织非常多，政府的精力有限，因此，除政府监督外，公众、非营利组织和媒体等社会监督也起了很大作用。美国有许多非营利组织的同业组织，它既帮助非营利组织维护合法权益，为其服务，同时又帮助政府监督管理非营利组织，促进其自律，这就在一定程度上弥补了政府管理力量的不足。例如，成立于1956年的基金会中心(Foundation Center)，是一个全国性非营利组织，向公众提供各个基金会的详细资料信息。另外一个全国性非营利组织——美国国家慈善信息局（简称NCIB），自行拟定9条标准，专门评估公众筹款机构和服务机构的工作成效。联邦法律还规定，任何人都有权查看免税组织的原始申请文件及税务报表等，公众也可以写信给国内税务局，要求了解某免税组织的财务情况和内部组织结构。很多机构的不当行为大都是先由媒体曝光，然后政府才介入调查的。总之，政府、公民、社会等共同形成了对美国非营利组织的综合监管体系。

（五）新型的合作伙伴关系

美国政府与非营利组织在面对提供公共服务和解决公共问题的共同任务下，形成了一种新型的合作伙伴关系。通过互利合作，政府和非营利组织之间在社会管理中建立起一种既有分工又有合作的伙伴关系，取长补短，发挥各自不同的社会服务功能优势，共同解决社会问题，提高社会管理水平，推动社会稳定发展。一方面，美国政府依赖于非营利组织提供服务，特别是卫生、教育和福利服务；另一方面，政府充当合作者和引导者的角色，通过税收优惠、直接拨款、购买公共服务等支持非营利组织发展，以使其更好地提供社会服务。形成了政府、非营利组织和企业共同治理美国社会的模式。

二、美国非营利组织发展的启示

近年来，深圳市鲜明地提出“把社会建设提升到与经济建设同等重要的地位来谋划与推动”。尤其是立足于市场经济发育早、社会组织发展快的实际，积极推动社会组织改革发展，有序引导社会组织参与社会管理和公共服务，初步形成了政府社会“协同治理”的新格局。截至2013年6月底，全市共有社会组织6012家。但也还面临一系列困难和问题。如对发展社会组织的重要性认识还不够到位，或多或少存在重视不够、信任不够、放权不足的现象；相关的法律法规还较滞后，目前社会组织管理的法律依据仍为国务院早年的三个条例（《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》），已远远满足不了实际发展的需要，导致全市社会组织登记、管理创新面临于法无据的状况；社会组织管理体制也较滞后，特别是管理方式和管理力量不相适应，在双重管理体制向直接登记和综合监管体制转变过程中，相关职能部门对社会组织的监管职责常常难以到位；此外，还有一些社会组织结构不够合理、职责不明确、从业人员素质不高、服务能力需要加强、行为有待进一步规范等。

在新形势下，如何更好地管理这些社会组织，并充分发挥其功能作用，是摆在我们面前的重要研究课题。党的十八大报告明确提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。这是个相对于传统，立足于国情，同时需要借鉴各国社会组织发展经验，重新认识和思考的历史命题。深圳作为全国改革开放的“窗口”和“实验田”，在探索建设现代社会组织体制上，理所当然肩负着重要使命，继续为全国的社会领域改革发展“破难题、探新路、作示范”。美国非营利组织起步早，在多年的发展中积累了一些比较成熟的经验，如自身建设比较规范、法制保障比较健全、角色定位比较明晰、政府培育和监管比较到位、信息披露比较全面透明等，他们的经验，对于思考我们的社会组织工作，有一定的启示和借鉴意义。

（一）完善社会组织法制建设是现代社会组织体制的基础

完整且具有操作性的制度体系是对非营利组织进行有效管理的基础。美国对非营利组织从对其法律地位的认可到所实行的法制化管理，都有一套完备的法律体系。分类管理，有多种法律地位选择，各种管理制度之间的配套和衔接监管链条完整，操作性强。而我国社会组织监管和培育制度体系还存在法律体系不完善，立法层次不高，缺乏总体规划的问题。建议深圳把现代社会组织体制建设置身于现代化的进程中，学习国外经验，形成深圳特色。充分利用特区立法权，通过制定政府规章、法规，逐步完善社会组织的政策法规体系，将十八大提出的现代社会组织体制这一命题的使命、内容、实现路径以法律形式加以体现和固化，同时从法律层面巩固深圳社会组织登记管理体制改革的成果。重点加快《深圳经济特区行业协会条例》和《深圳经济特区社会组织规范发展办法》的立法进度，尽快启动非营利组织法的起草和制定工作，明确社会组织的法律地位、准入条件、活动原则和管理制度，努力为国家层面制定社会组织管理的法律法规提供实践样本。

（二）理清政府和社会组织的关系是现代社会组织体制的核心

美国非营利组织的发展更多是由于美国文化崇尚“小政府、大社会”，从立国之初便对政府的权力严加限制，这种传统一直延续到当代。当美国遇到社会问题时，就必须通过发展非营利组织解决这些社会问题，形成民间主导的慈善事业。美国一直在通过非营利组织解决政府失灵、市场失灵所产生的社会问题，也有美国学者将其称为仅是做后续修补工作，修补原先的错误。我们应立足国情和市情，积极探索深圳特色的社会组织发展之路。昨日的深圳得益于改革开放的优势，以经济建设为中心，从推行“政企分开”入手，厘清了政府与市场的关系。今天，在社会建设的新时期，深圳更应以经济发展、社会建设和市民需求为基础，找准方向、破旧立新，对社会管理中的公共事务进行战略性规划，从推动“政社分开”入手，厘清政府与社会，以及政府与社会组织之间的关系，从而逐步推动社会创新。建议重点推进政府职能转移委托和向社会组织购买服务工作，建立政府与市场、社会在公共服务领域的合作伙伴关系，从而使社会组织发挥更为积极的作用。加快出台政府转移职能目录、政府职能部门购买服务目录和具备资质条件承接政府转移职能和购买服务的社会组织目录。逐步形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的社会管理和公共服务供给格局，构建新型政社合作关系。

（三）依法自治是现代社会组织发展的方向

对于美国的非营利组织，在学习考察过程中印象最深的是他们完善的内部治理以及很强的独立性、竞争性和创新性。他们每个组织都有一套完整的规章制度，自治能力较强，在发展中强调要尽量与企业、政府保持一定距离，维持平等地位，以便更好地在企业、政府之外发挥应有的作用。如上述提到的基金会中心强调他们不从政府拿钱，其创始人的想法是，如果拿政府的钱，他们所公布的基金会信息将不会被认为是中立的、公正的。同时，这些非营利组织强调在竞争中求生存，在创新中求发展，其结果是优胜劣汰，资源得到有效配置。正是由于这种强烈的自治、独立、竞争与创新意识，促使美国非营利组织积极主动了解公益领域的多元化、个性化需求，及时有效地开展服务活动，表现出其独特优势。与其相比，我们的社会组织的自治性、独立性、竞争性、创新性有待提高，能力建设还任重而道远。为此，建议强化社会组织的自治意识，明确社会组织作为独立的民事主体，应依法独立承担法人责任。完善社会组织的内部治理结构，建立社会组织负责人管理制度，健全社会组织内部民主和制衡约束制度，规范会员大会、理事会、监事会的运作，健全财务、捐赠资产、人事等管理制度，强化社会组织的社会责任。对政府而言，建议进行分类指导，引导社会组织更好地发挥积极作用。对基金会要引导其增强筹集资金和保值增值能力，从运作型向资助型转变，使其成为公益事业的资金提供者；对民办非企业单位，引导其增强参与社会管理和提供公共服务的能力，实施品牌战略，使其成为公益事业的服务提供者；对于社会团体，引导其增强反映诉求和规范行为能力，合理分工，专业运作，共同推进公益事业发展。同时，发挥枢纽型社会组织的龙头聚合、示范带动、集约服务作用。逐步建设一批具备现代社会组织基本特征，公信力强、功能完备、运作规范、具有品牌效应的社会组织。

（四）充分发挥财政税收政策的基础性和导向性作用是现代社会组织发展的源泉

美国政府对非营利组织的税收优惠，其实包含两方面含义：一是体现政府的支持，减免即代表了政府的间接赠予；二是享受税收优惠的非营利组织要接受政府的监管，其行为要符合政府确定的规则，以防止税收优惠政策被滥用。所以说，建立财政税收优惠政策的激励、规范、引导机制，是加强社会组织建设和管理的重要手段。我国税法给予社会组织的优惠较少，体现在：一是社会组织能享受免税的范围很小；二是获得批准享受公益性捐赠税前扣除资格的社会组织数量很少。这些都不利于社会组织的发展，也不利于调动社会捐赠的积极性。税收优惠政策的不足，还导致相应的监管规定较少，由于无章可循，社会组织的行为特别是经营行为也难以得到有效的规范。目前，尽管深圳已经开展政府向社会组织购买服务的实践，但范围、程序、标准等都还比较粗糙。税收优惠的可操作性依据不足，一定意义上抑制了社会捐赠的热情。美国对非营利组织的财政税收优惠激励和监管机制，对加强深圳社会组织的建设和管理有积极的借鉴意义：第一，明确社会组织的免税收入，引导社会组织自觉规范行为。这不仅可以避免国家税收的流失，还可以抑制社会组织的营利冲动，促使其围绕宗旨积极开展活动，进而达到规范行为的目的。第二，完善和规范公益捐赠税前扣除政策，切实发挥税收优惠的激励作用，鼓励人们向社会组织捐赠，增强本地共同体建设主人翁意识。第三，制定政府购买社会组织服务的政策，各级政府和职能部门在编制年度预算时，提出拟购买社会组织服务的项目。同时，加快出台《深圳市扶持社会组织发展实施方案》、《深圳市社会组织奖励办法》和《深圳市社会组织购买服务办法》。第四，充分发挥地方优势，深圳地区富人较多，有社会组织发展的良好经济基础。建议进一步发挥地方主动性，对社会组织给予一定的地方性税收优惠，这将吸引不少活动范围在全省、全国的社会组织总部落户深圳。

（五）建立完善的综合监管体系是现代社会组织发展的保障

良好的监管依赖于完善的制度，也依赖于职责清晰的监管部门的具体监管活动。惟其如此，政府的监管与社会公众的监督才能使社会组织处于阳光之下。美国不仅通过州政府、国内税务局、检察官、公职律师等对非营利组织加强政府监管，还通过基金会中心等引入行业自律、机构内控和社会监督的理念，实现对非营利组织的立体化、全方位、多维度监督。尤其值得关注的是，美国在信息公开方面，对非营利组织的要求和标准高于除上市公司以外的其他企业。非营利组织不仅公布理（董）事会成员中薪资最高的5个人的姓名、职务、周工作时数及其年薪，还公布收入较高的工作人员的年薪及其构成。虽然对公布人数没有限制，但为显示其透明度以赢得公众信任，这些组织会尽量多公布工作人员薪资状况接受监督，避免非议。例如，南加州大学的信息公布显示，，现任校长C.L. Max Nikias2010 年薪资是税前1,316,059 美元（2010 年8 月起任校长），前任校长Steven B. Sample2010 年薪资是税前1,963,710美元，而最高收入的是Vaughn A. Starnes,这是位外科医生和教授，年薪是2,752,3574。如前面所述，美国媒体对非营利组织非常关注，他们上网查询这些组织是否有问题，并对问题组织进行曝光，这比政府监管更为有效。这些都给美国非营利组织形成自觉守法的较大压力，促进非营利组织的健康发展。可见，我们也应该在上述各个方面加大工作力度。2012年出台的《市委市政府关于进一步推进社会组织改革发展的意见》，提出8类社会组织由民政部门直接登记。为避免取消业务主管单位后，“无主管”变成“无监管”，建议以市委市府或两办名义出台相关文件，建立综合监管责任制，完善统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。健全登记管理部门、行业主管部门和各职能部门之间的信息共享、工作交流和协同监管机制，加强数据交换、应急预警和执法联动，形成监管合力。明确部门监管职责，民政部门负责社会组织的准入登记，行业主管部门负责实施业务指导和行业管理，财政、公安、国安、外事、纪检监察、司法、消防、审计、税务、市场监管等部门和银行金融机构在各自职责范围内实施监督管理。建立行业协会与各行业指导部门的联络机制，定期听取行业协会的意见和建议。在社会监督方面，强化组织和负责人的信息公开、加强公信力建设。以此形成监管合力，促进社会组织健康、有序、可持续发展。

（六）扩大就业和提高就业质量是现代社会组织的重要功能

美国的非营利组织发展方兴未艾，非营利组织在国内生产总值中比重不断攀升，创造的就业岗位越来越多，成为发展最快的就业部门，非营利组织的贡献占GDP的5.5%，提供了约10%的就业岗位，越来越多的年轻人青睐在非营利组织就业。可见，社会组织不仅具有社会功能，也有经济功能；不仅是消费部门，也是产出部门，吸纳了大量全职就业人员。根据美国霍普金斯大学全球非营利部门比较项目的调查结果，全球非营利部门的总支出占GDP的比重不断上升，1995年22国的平均值为4.6%，到2000年36国的调查数据已经上升到5.4%，已有近百个国家将非营利组织的就业、经济规模等指标正式纳入本国的国民经济核算体系。为此，建议深圳高度重视社会组织在促进经济增长上的积极作用，加快培育发展社会组织相关服务业，探索建立相关服务业统计指标体系，研究制定促进社会组织相关服务业发展的相关规划及配套政策，努力将社会组织相关服务业打造成为我市经济发展的新亮点。

[1]罗格斯大学社会工作学院华民研究中心和北京师范大学中国公益研究院的报告（2012年9月）。

[2]美国国家慈善数据中心National Center for Charitable Statistics（NCCS）（2013）。

[3]非营利组织年鉴The Nonprofit Almanac（2012）。

[4]南加州大学向美国国内税务局报送的990表（2011年）。