权力监督的困境与突破

李彬

党的十八大报告指出，要“严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督”。如何有效地加强对地方党政“一把手”的监督，是近年来我党面临的一个日益紧迫的问题。对党政“一把手”的监督，本质上是一个对执政党的监督问题，是加强党的建设迫切需要解决的一个重要问题。孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们会使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[1]这句话的前半段已广为引用，但后半句的重要性及其启示意义却很少被提及。能不能强化对权力的监督制约,是一个事关政权兴衰存亡的重大问题。当前能否成功解决对党政“一把手”的监督问题，既是时代的呼唤，又是现实的要求。

一、当前对地方党政“一把手”监督的制度规定和执行困境

理论上和制度中，我们有法律监督、社会舆论监督、上级纪委监督、上级组织监督、巡视监督等。从监督主体上讲，纪检监察机关、检察机关都是专门监督机构，人大、政协对党政干部有监督的权利和义务，民主党派、人民团体、人民群众可以发挥监督作用，新闻舆论可以对党政领导干部的腐败行为进行曝光、检举。但从总体上说，我国的权力监督资源分散、监督力量薄弱，尤其对党政“一把手”的监督方面缺乏指向明确、刚性管用、可操作性强的法纪规范。当然，对党政“一把手”的监督乏力，并不说明缺少实施监督的办法和手段。实际上，中央对加强监督的制度规定和要求并不少，中央纪委、中组部先后出台了系列规定，其中许多都是针对党政“一把手”的规定，如对离任审计和届中审计制度，对促进领导干部廉洁从政、依法行政发挥了积极作用。2003年底，中央颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》，明确规定党内监督的重点对象就是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。该条例的出台,对监督主要领导干部提供了合法性保障，对普通党员提供了对主要领导干部进行监督的权益保障。2005年初中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》同样明确规定，“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”。党的十七届四中全会再次明确提出，要“以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点”。近年来，中央和省建立了巡视机构，加大了巡视力度，中央明确把对领导班子特别是主要负责人的监督作为巡视机构的重要任务，为此还出台了《中国共产党巡视工作条例》，规范巡视工作。

在我国当前的地方政治现实中，党政“一把手”的权力太过集中，缺乏边界，导致不好监督、不敢监督、不能监督、不会监督。尽管《中国共产党党内监督条例（试行）》规定，“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题”,但源于制度上的同体监督与现实的差距，越级向上级部门报告几乎没有发生。一个不可回避的事实是，权力的大小与接受监督的程度不成正比，权力越大，往往受到的监督越小，在这种背景下，要对监督主要领导干部问题进行制度创新难度可见一斑。

二、对当前地方党政“一把手”监督制度创新实践的简要评述

“突破在地方，规范在中央”，[2]可以看作是对三十多年中央与地方改革实践的一个形象描述。从小岗村的改革到步云乡的改革、再到遂宁市市中区的选举，无不折射出群众权利意识的复苏和觉醒，反映出地方很强的创新能力。监督很难，尤其是对党政“一把手”的监督，尽管如此，不少地方在积极进行探索，很多实践让人眼睛一亮、耳目一新。主要有以下几种模式：

（一）巴中模式：用民主测评监督党政“一把手”。2007年以来，四川巴中市采用民主测评的方式监督党政“一把手”。民主测评项目包括科学发展观、民主法制意识、开拓创新、碰硬精神、清正廉洁、工作实绩等十三项；测评意见分为优、良、中、差四等。投票主体为近年退休的同级领导干部和部分离退休干部、党委委员、候补委员、纪委委员、人大政协常委、直属机关事业单位负责人、下一级党政正职；“两代表一委员”、民主党派和无党派人士，以及从基层群众代表中随机抽取。评议者就被评议的人在上述方面的表现进行投票，当场公布票数，党政“一把手”要面对在场人的评议，并当场作出整改承诺。为达到测评的公正性和透明性，巴中市甚至对投票距离都作出了具体规定。该市规定，测评不称职达到30%就免职。[3]

对“一把手”的民主测评各地都在开展，但多数流于形式。巴中的“民主测评，阳光监督”模式试图对“一把手”监督难问题进行破题。该市市委书记认为对党政“一把手”最有效的监督就是民主监督，并率先三次接受民意测评，喊出了“向我开炮、向我看齐、向我挑刺”的口号。[4]不难看出，巴中的民主测评能够强力推进主要是源于“一把手”的强势和榜样作用。监督需要民主，才能产生真正的监督效力，但民主用铁腕强力推进，这似乎与民主本身存在着某种悖论。巴中的民主测评在对“一把手”监督的形式上有所突破，但对结果的运用似乎缺乏制度化措施，实行民主测评的长效机制还有待于建立。在目前国情下，我们赞同该市市委书记所说的：民主有一个循序渐进的过程，一个唤醒、培训、由点到面的过程。[5]我们认为，这对于我们国家的民主建设也有深刻的现实启示意义。

（二）公开模式：通过财产申报进行监督。2008年5月，新疆阿勒泰地区纪委通过当地廉政网，公示55名初任副县级干部财产公开申报表。2009年10月始，作为财产公示制度试点地区，湖南湘乡市要求县处级领导干部对住房情况进行申报，申报内容包括房子种类、租房、出卖和出租房屋的情况，以及住房付款数额、资金来源等。随后，湘乡市69位县处级干部的住房信息在湘乡网和湘潭廉政网上进行公示，名单包括9名市委常委，以及所有正县级和副县级干部。通过统计，69位领导干部中，住房产权人姓名基本都为领导干部本人或其爱人。

我国财产申报于2008年在新疆阿勒泰破冰，后来不少地方开始试点。2009年底，十七届四中全会提出了财产申报这一工作。以往对领导干部的个人事项报告制度，仅是书面上的形式报告，交纪检组织部门归档，甚至连内部公开都算不上。新疆和湖南都是申报后在网上公开，接受社会监督，这本身在政治上就具有试验意义，所以有人认为财产申报“可能第一次颠覆了我国自古以来，仅有上管下，而缺乏社会由下而上对官员、对官场进行监督的政治文化传统。”[6]从这个意义上说，财产申报的推行本身就是一项重要的改革，尽管形式意义大于实质意义。但如离开强有力的监督，尤其是舆论监督，财产申报本身就没有多大意义，特别是缺乏事后的问责就只能成为摆设。所以，通过财产申报进行监督，还有漫长的路要走。

（三）沭阳模式：“一把手”公开承诺。2009年2月，江苏沭阳县颁布实施《关于党政“一把手”勤廉公开承诺暂行办法》。[7]该办法规定，各乡镇(场)党委书记、乡镇(场)长、社区党工委书记、县直各单位主要领导为承诺对象，每年公开承诺时间为2月上旬至3月中旬，承诺内容包括勤政和廉政两个方面。各承诺对象必须撰写勤廉公开承诺书，并在承诺书上签名后在单位公开栏内公开，同时交县纪委组织部备案。各乡镇(社区)、县直各单位按照统一安排，组织召开党政“一把手”勤廉公开承诺会议，县纪检组织部门派员参加，承诺对象在会议上就本人勤政、廉政方面进行公开承诺，并现场录像后在县电视台播出，接受社会监督。到目前为止，全县35个乡镇场和86个县直单位“一把手”均已通过召开大会或电视进行了公开承诺，承诺率达100%。该县干部反映，“一把手”要做什么以及怎么做都公开承诺了，如果不兑现，组织上也会处理的。已作勤廉公开承诺的领导干部均感到有压力，但都认为这种做法对自己只有好处。

近年来，廉政公开承诺在很多地方已成为常态，尤其是各级党政“一把手”都会在每年的纪委全会及廉政会议上就愿意公开接受监督进行公开表态。沭阳的实施办法中，承诺主体、承诺内容和对出现违反承诺后果的处理都有专门规定，带有一定的强制性和规范性。党的十七届四中全会提出了加强监督的几种方式，其中之一就是廉政承诺制。但目前，很多地方对没有兑现承诺大多缺乏问责规定，所以沭阳在这方面的尝试就显得更有典型示范意义。

（四）深圳模式：多方位规范党政正职。2009年11月，深圳颁布实施了《关于加强党政正职监督的暂行规定》，主要内容有：1.凡配偶和子女非因工作需要均在国（境）外定居或加入外国国籍或取得国（境）外永久居留权的公职人员，不得担任党政正职和重要部门的班子成员；列为考察对象的拟选拔人员在现任工作单位时间不满3年的，还应到以前工作单位进行延伸考察。2.建立党政正职选人用人失察失误问责制度和履行干部选拔任用职责离任检查制度。3.完善权力相互制约的运行机制。领导班子分工中，党政正职不具体直管人事、财务、审批、执法等事项，由班子其他成员协助正职分管；市（区）政府各工作部门各司其职，不得上交矛盾，对职责范围内的事关民生和社会公共利益的重大事项，如政府建设工程招投标、经营性土地使用权出让、政府性专项资金发放等具体个案，不得提交市（区）政府常务会或市长（区长、主任）办公会讨论决定。4.规范集体决策范围。党政正职应对上会议定事项严格把关，“对以集体决策之名规避责任的议题行使否决权”，不得将为单位和个人谋取不正当利益的事项等以集体决策的形式讨论决定，更不得个人审批决定。5.进一步完善对党政正职的经常性监督。

深圳的规定一是具有超前性和前瞻性，如规定“裸官”不得担任党政正职和重要部门的班子成员。二是多方位、多角度。很多地方对监督“一把手”的创新性措施仅限于一个方面，深圳的措施设计是多方位的，包括干部选拨、用人失察失误问责、集体决策、经常性监督等，可以说是对权力运行的全过程进行监督。三是分权和限权。该规定采用否定式列举方法，不但对正职权力提出了限制，如不分管人、财、物等，而且对党政正职所主持的常委会和政府常务会也提出了限制，如规定哪些个案不能上此类会议。四是相应的检查和问责机制。该规定要求纪检监察机关和组织部门定期对党政“一把手”贯彻执行市委、市政府重大决策的情况进行检查，出现所列问责事项应立即启动问责程序进行问责。深圳的做法在一定程度上对于解决党政“一把手”长期存在的权力过于集中、个人独断专行等问题有推动作用，当然其实际效果还有待于得到更长时间的检验。

三、对地方党政“一把手”监督改革的路径

监督与被监督是一个需要不断唤醒、强化的问题，更是一个迫切需要全社会共同关注的现实问题。通过三十年多年的发展，我国建立了越来越严密的法律体系，党内法规建设也在不断加强，但执行力度严重不足、执行效果大打折扣。当前，特别是在党政“一把手”的权力结构还没有发生变化的背景下，还需要不断进行全方位的探索。建议在加强对现有制度的严格执行的基础上，着重抓好以下几个方面：

（一）科学明确党政“一把手”的权力边界。近年来我们在建设有限政府上做了很多工作，有限政府的精义在于制衡，不在于组成部门数量的增减。按照权力授受范围规范行事，是基本政治要求，也是党政“一把手”在现代政治中的底线。建议按照权力制约原则，对党政“一把手”的权力进行科学的细化和分解，厘清其决策权、执行权、监督权，不能把三种权力集中于党政“一把手”一个人。

（二）加快建立起相互配套的制度体系。建议尽快制定《反腐败法》。完善法规法律保护证人和检举人制度，拓展社会反腐败的参与面，全方位鼓励和保护举报，在全社会有效保护举报者，坚决打击泄密者，真正形成全民反腐的社会环境，改变全社会对腐败的宽容度。

（三）加强和支持新闻舆论监督。新闻舆论对权力的监督和制约是现代社会的普遍特征，尤其是在民主和法治社会，它的发展与民主进程的目标一脉相承。美国也曾经有过严重的腐败问题，但进入20世纪，被称为“第四权力”的新闻媒体在美国反腐败斗争中发挥了相当重要的作用。[8]事实上，《中国共产党党内监督条例（试行）》就规定：“在党的领导下,新闻媒体要按照有关规定和程序,通过内部反映或公开报道,发挥舆论监督的作用”。同时，当前民意也正逐渐成为刚性指标，所以建议尽快制定《新闻法》，鼓励和支持媒体监督，充分尊重公民的知情权、参与权、表达权和监督权，切实提升群众的监督权利。

（四）提升专门监督机构的独立性和权威性。一个真正有效的监督机构，需要具备独立性和权威性。鉴于当前纪检机构在这方面的不足，建议鼓励地方试点，如2013年，深圳市积极探索，在前海试点建立前海廉政监督局，试图在遵循现有法律基础上，突破纪检、监察、检察、公安、审计等监督部门分别设立的格局，建立起“人员统一管理、职权依法行使、监督形成合力”的廉政监督体制和运行机制。变由同级党委和上级纪委领导改变为由上一级纪委独立领导，可以先从下管一级开始。同时，进一步整合和协调现有的反腐资源，健全监督机制，大幅提高腐败官员受到严惩的机会。当然我们在提升监督机构独立性和权威性的同时，也要注意解决好“谁来监督监督者”这一命题。[9]这一问题同样值得反腐败制度设计者的高度重视。

我国的改革开放已走过了30多个年头。可以说，作为政治体制改革重要内容的对党政“一把手”的监督问题，我们还没有真正破题。在当前国情下，对党政“一把手”监督的制度创新呼唤领导人更大的政治勇气。领导人政治勇气空间的大小，决定了政治创新空间的大小。当前，在地方自下而上进行创新的同时，社会更多地期待自上而下的改革，尤其在关键领域。

[1][法]孟德斯鸠著.论法的精神（上）[M].张雁深译,北京：商务印书馆，1995：154.

[2]辛宇.人事制度改革：及时从“游击战”过渡到“阵地战”—三十年用人改革的九点思考[Z].南方周末，2009-06-10.

[3][4][5]衡洁.巴中通过民主测评监督党政“一把手”[J].中国改革，2009（11）.

[6]韩咏红.社会紧盯官员财产申报制度[N].联合早报，2009-03-20.

[7]徐增祥、何康.沭阳施行“一把手”勤廉承诺制[N].宿迁日报，2009-02-22.

[8]张宇燕、富景筠.美国历史上的腐败与反腐败[J].国际经济评论，2005（3）.

[9]莱昂纳德·赫维茨.谁来监督监督者.比较[J]，2009（9）.