基于源头创新目标的政府科技资金配置导向与方式

林 祥

科技资金配置导向与配置方式对于科技创新起到关键作用。改革开放30多年来，我国科技资金包括政府科技资金主要投向产品开发或一般性技术改进、模仿创新等方面，例如2007年我国R&D经费支出，基础研究占4.7%，应用研究占13.3%，实验发展占82.0%，[1]而用于核心技术攻关、原始创新、源头创新的资金并不多。这样的科技资金配置导向，主要是由于我们的产业链处在低端，基础研究薄弱，核心技术攻关能力低，我们有限的科技资金只能重点支持企业产品开发、技术改进和模仿创新。当前，我国产业链已经逐步向高端爬升，模仿创新、集成创新已经积累了丰富的经验，源头创新将在不久的未来顺势而成。因此，我们要对政府科技资金配置结构进行改革。在这里需要说明的是，O E C D国家政府在采用科技补贴形式时，就金融手段而言，主要包括五种形式：拨款或无偿性预付款、利率补贴、贷款、贷款担保、参股。我国政府主要采用拨款、贴息和资本金投入。本论文探讨的政府科技资金配置是指政府科技拨款。

一、转变政府科技资金配置导向

（一）大幅减少政府科技资金对接近生产的研发的资助

减少对接近生产的研发、模仿创新的资助是为了顺应WT O规则的要求。WT O规则对政府支持科技研究的行为有所约束，即所谓“红”“黄”“绿”规定。对于基础性技术研究，政府可以100%支持（绿灯）；对于竞争前技术研究开发，政府可以30%-70%范围内支持（黄灯）；对于接近生产的研发创新则不得有政府补贴，否则会遭受“反倾销”起诉（红灯）。过去，我们不仅竞争前技术研发能力比较低，而且接近生产的研发创新能力也不高，因而政府资助不得不进入接近生产的研发环节。如今在我国GDP总量位居世界第二、科技综合创新能力大幅进步的背景下，没有理由再继续大力支持接近生产的研发了。政府对接近生产的产品开发和模仿创新的支持会对企业本身的研发投入产生挤出效应。如果政府进入本该企业自身完成的研究开发领域，政府投资不仅没有增加企业总的研究开发费用，反而减少了企业自身的研发投入。接近生产的产品开发和模仿创新，属于企业自身的不具有外部性的私有品，属于没有政府的资助企业也会开展的活动。政府用于产品开发的资助应当减少，是许多国家通行做法。例如，美国政府的研究开发投入中，试验发展（此概念与接近生产的产品开发有所不同）所占的比例从1957年的71.83%下降到2003年的33.60%，而基础研究所占的比例则从1953年的不到10%上升到2004年的接近40%。[2]综上所述，我们应当采取如下措施：一是停止或减少对接近生产的产品开发的资助。对于小企业的产品开发以及有创新价值的模仿创新，政府可以继续给予适当的资助，但应当逐渐减少。二是产品开发和模仿创新应当主要由社会资本支持。鼓励风险基金、资本市场资金进入企业用于产品开发或模仿创新。

（二）大力资助自然科学基础研究

按照WT O规则，政府可以100%地支持基础性技术研究，更可以100%地支持原理性自然科学基础研究。首先，原始创新、源头创新、核心技术主要来自基础研究。就基础研究成果来看，它一般体现为重大科学发现、重大理论突破和重大技术及方法发明三种类型。重大科学发现是指获得新的经验事实，一般表现为对自然规律的揭示，如牛顿第一、二、三定律，能量守恒定律等；重大理论突破是指概念、观点或理论上的创新，表现为推翻旧的科学传统，代之以崭新的科学传统，如量子力学、相对论等；重大技术和方法发明表现在技术原理层面提出了新的解决途径，如晶体管的发明等。[3]现在世界各国都把诺贝尔奖作为科学奖励的最高荣誉和科技水平的重要标志，最根本的一个原因是诺贝尔奖成果是对自然规律、自然现象和新技术的最初发现和发明，即源头创新是诺贝尔奖成果的首要特征。[4]也正因为如此，美国非常重视基础研究，2004年美国政府科技资金配置到基础研究的比例占40%。美国国家科学基金会（N S F）和美国能源部（D O S）是资助自然科学基础研究最重要的两大机构。据统计，1950-2004年54年间，美国共有72人次获诺贝尔物理奖获，其中有18位只受N S F的资助，有17位只受到过D O S的资助，有31位同时受到N S F和D O S的资助。[5]其次，基础研究需要庞大的资金。科学发展证明，充足而持续的经费支持已是重大原始创新研究的重要条件。高端的研究设备和反复实验耗费的材料需要大量资金支持。科研人员和国际同行尤其是世界一流科学家交流，在国际上宣传自己的研究成果需要大量资金支持。同时，重大原始创新研究周期长，需要持续地投入资金。另外，自然科学基础研究属于公共物品。自然科学基础研究成果往往以发表论文形式出现，产生高程度的外部性，具有公共物品的属性，个人投资者往往无法独占创新成果的全部收益，降低了私人投资于基础研究的积极性。为了克服这一不足，自然科学基础研究需要政府投入。因此，我们应当采取以下措施：办好研究型大学，努力提升大学的基础研究水平，引进基础研究尖端人才和领军人才，改革高校科研体制。促进重点研究院所大力开展基础研究，通过体制改革提高基础研究水平。制定基础研究发展规划，加大对基础研究的投入，政府科技资金用于基础研究的资助应当占30%以上。鼓励高校和研究院所积极承接国家自然科学基金课题和其他国家级基础研究重大课题，政府给予资金配套支持。

（三）目前政府应重点资助前沿性应用研究

目前我国应当重点资助前沿性应用研究，主要是由于我国基础研究力量还比较薄弱，而应用研究力量比较强。一般来说，大学主要从事基础研究，研究机构主要从事应用研究，企业主要从事产品创新开发研究。与世界一流大学比，我国从事基础研究的机构虽然比较多，但研究水平不高，至今都没有诞生诺贝尔自然科学奖，我国国家科学技术奖一等奖经常空缺，而从事应用性基础研究、应用研究的力量相对比较强。例如，我国神舟飞船工程研究机构，还有深圳光启高等理工研究院、华为技术公司、中兴通讯公司等等，都在前沿性应用技术研究方面具有丰硕成果，具备了从事前沿性应用研究的世界水平和能力。在别人基础研究成果基础上开展前沿性技术应用研究能够取得事半功倍的效果。例如，X射线X光照相原理虽然由德国物理学家伦琴发现，但利用X光实现计算机断层图像创新研制的却是英国科学家。水稻高产研究始于日本，但我国科学家袁隆平通过野外雄性不育株的发现，最先成功实现了杂交水稻的培育。原子核裂变最初由德国科学家发现，原子弹爆炸原理由匈牙利物理学家西拉德等人提出，而最终由美国率先研制成功。火箭技术最初由德国人研制，但苏联人加以改进，实现了人造卫星的发射。核磁共振核心技术——高分辨率核磁共振分光法首先由瑞士科学家恩斯特发明，但核磁共振成像技术却由美国人实现。[6]我们完全可以通过利用欧美国家基础研究的丰硕成果来大力发展自己的前沿性应用研究，实现跨越式发展。前沿性应用研究具有高风险性与外部性。将基础研究发现的科学原理转化为先进技术，这是前沿性应用研究的任务，这一研究任务无疑具有不确定性、高投入、长周期的高风险特征。应用研究不论在研究过程中，还是研究成果，都不可避免产生被模仿、被盗用、被学习超越的外部性现象。因此，政府应当加大对前沿性应用研究的支持力度。以政府力量引进世界级研究团队，建设若干所一流的新型研究开发型科研院所。促进研究开发院所购置世界先进的实验设备，政府应当简化科研设备进口程序，提高科研设备进口速度。推出系列重大研究项目，加大关键技术、核心技术的研究经费投入，政府科技资金用于前沿性应用研究的资助比例应当逐步提高到50%左右。

二、完善政府科技资金配置方式

（一）对一般性基础研究和一般性应用研究采取开放式资助方式

所谓开放式资助，就是大面积地对符合申请要求的科研项目进行资助的方式。成功的创新没有固定的途径，在这个世界上，有一半的伟大创新源于伟大的洞见，另一半源自偶然事件，按计划表实现的创新一件也没有，[7]正所谓“有意栽花花不成，无心插柳柳成荫”。因此，大面积撒网式科技资助，不仅能够推动科技繁荣，而且会带来意外收获。开放式资助具有如下特征：一是资助面比较宽，国家自然科学基金一般要每年资助上千个研究项目，地方自然科学基金一般每年要资助上百个研究项目；二是资金规模比较小，我国开放式资助一般200万元左右为宜；三是资助对象主要是个人或小企业、小研究团队；四是一般需要同行通讯评审；五是宽松自由；六是个人和企业可以保留成果的知识产权控制权。美国对小企业的科技创新还制定了阶段资助计划。例如，第一阶段资助10万美元，支持某一想法的可行性调查；第二阶段可以资助高达75万美元，用以使想法发展成为原型；第三阶段提供更多的资金支持小企业的科技走向市场。[8]

要学习借鉴美国开放式资助方式，建立以国家、省市自然科学基金为主导的开放式资助方式，除国家外，省政府自然科学基金每年要向社会推出上百个一般性研究项目（包括基础研究和应用研究），鼓励社会研究人员或研究团队申报。建立公平公正公开的评审程序。政府主管部门依靠同行科学家、工程师对所有申请进行匿名通讯评审，在此基础上举行由专家组成的评审委员会的评审会议做出决定。开放式资助的研究成果的知识产权归研究人员或研究团队所有。对创业型小企业申报成功的研究项目，政府管理部门或者委托相关科技研究机构，帮助小企业制定阶段性研究计划和资助计划，提高小企业科研水平。

（二）对重大研究项目采取针对式资助方式

所谓针对式资助，就是有目标、有重点、有聚焦地对一些认为有可能取得突破的重大科技项目（包括重大基础研究和重大的前沿性应用研究）的资助。一般来说，将重大科学发现和重大理论突破的研究成果转化为技术的应用研究，需要针对式资助。例如，原子核裂变原理和原子弹爆炸原理出现后，需要根据这种成熟理论研制原子弹，就需要庞大的经费资助。火箭技术原理出现后，要将这种理论转化为火箭技术，就需要制定工程计划，投入庞大的经费资助。针对式资助具有如下特点：一是资助面比较窄。国家层面上一般每年资助几十项重大科技项目，地方层面一般每年资助十来项重大科技项目。二是资助资金比较大。重大工程多可达百千亿，如载人航天工程，少则几千万元。三是需要调配一定规模的科技资源。肩负特定任务的重大科技项目需要将大批科学家和工程师集中起来，有的项目需要遵循工程运作模式来操作。四是项目往往由科技主管部门自行决定。一般性科技项目也需要同行匿名通讯评审，重大科技项目经过专家充分论证后由科技主管部门研究决定。五是有比较严格的工作进度要求和监督流程。例如美国曼哈顿工程制定了严格的工作进度表，并且有监督机构全程监督。六是知识产权属于国家。美国能源部（D O S）资助模式属于针对式资助，D O S资助项目更多地取决于国家的长期发展目标，它的立项一部分需要经过同行的通讯评审，但与N S F比较，其主管部门具有更大的决定权，而且注重项目跟踪和长期资助。深圳市政府2010年资助深圳光启高等理工研究院计划就属于针对式资助。

我国针对式资助，应当采取以下主要措施：有实力的地方政府每年要推出10个左右比较重大的科技项目。重大科技项目要经过认真的科学的论证过程，要征求国内外著名科学家、技术家的意见，既不能好高骛远，也不能落伍尾巴，而且避免严重的重复研究。重点科技项目可以直接委托具有雄厚实力的研究机构承担，也可以在小范围内进行项目招投标。重大科技项目的研究成果知识产权应当由政府和科研机构共同所有。政府管理部门应当遵循工程运作模式，对重大科技项目的实施进行科学管理，并且注重跟踪检查。

（三）对企业自行开展核心技术攻关的项目可采取配套式资助

前面已经论述到，政府对企业开展接近生产的技术研究的资助，会对企业的研发投入产生挤出效应，部分资助被企业转化为利润收入。然而，如果没有政府的资助，企业对开展核心技术、关键技术的研究就会裹足不前。因为企业开展核心技术、关键技术攻关，不仅承担巨大的不确定性风险，而且承担被模仿、被盗用的外部性，因此，政府应当对企业开展核心技术攻关进行适当资助。要确保政府的资助不产生挤出效应，应当采取配套式资助，即以政府资助激励，鼓励企业加大研究开发投入。例如，美国自然科学基金会2007年资助许多大学参加的企业大学联合研究中心50个，合作的企业多达500家，为了保证研究中心的正常运行，要求每一元的国家科学基金会的资助，企业要提供相应的10元配套资助。配套式资助的特点是：一是资助对象是企业或者产学研中心；二是用以开展核心技术、关键技术攻关；三是以一定比例要求企业提供配套资金；四是知识产权归属问题由各方协商解决；五是政府投入形成股份或者以适当形式退出。

因此，我们应当以配套式资助方式激励企业开展核心技术攻关，为此需要做好如下工作：政府制定核心技术关键技术研究配套资助办法，配套式资助的科技研究成果知识产权归企业所有。鼓励企业或者产学研联盟向政府科技主管部门申请核心技术和关键技术攻关计划。政府经过专家论证评审，选出政府资助核心技术攻关的企业名单，以协议合同方式，根据研究总预算，按照配套比例向企业或产学研联盟按进度提供资助资金。政府要定期检查企业匹配资金到位情况。

（四）对具有挑战性的科技项目采取悬赏奖励式资助

悬赏奖励方式用于科技创新特别是应用研究中也能发挥重大作用。18世纪美国议会为鼓励人们找出确定公海位置的方法，创办了“经度奖”。此类奖项中最著名的一个是X奖，创办于1996年，若有人第一个制造出私人载人航天飞行器，即可获得此奖。2004年，微软共同创办人保罗.艾伦资助的一个团队拿出了“太空船1号”，夺得了1000万美元的奖金。如今，基因学和节能汽车领域的X奖正处在激烈竞争当中。该基金会还与谷歌联手设立了一个奖项，支持机器人登月比赛。[9]悬赏奖励式资助的特点是：一是多为政府发起，主要是解决全国性重大技术难题；二是只奖励结果不奖励研究过程；三是任何个人或研究团队都可以参加；四是研究目标应当是悬而不决、富有挑战性的科技项目；五是奖金具有比较大诱惑力；六是主要使用在科技应用研究方面。当前，我国重点发展互联网、生物技术、新能源、新材料等战略性新兴产业，面临许多新的关键技术攻关难题，不妨采取悬赏奖励式资助方式。

为此，可以根据我国实际设计出关键技术攻关悬赏奖励式资助流程：第一，将战略性新兴产业需要解决的关键技术攻关项目向社会公布；第二，对申请项目的个人和团队进行评审，挑选一批研究团队或个人给予适当前期补助；第三，获得补助者和未获得补助者开展项目研究竞争；第四，对第一个获得成功突破的个人或团队进行重奖；第五，明确成果知识产权归政府与研究团队（个人）共同所有。

三、政府科技资金的研发后资助方式

研发后资助是指科研机构组织开展科技研发活动，完成后并达到规定条件的，或取得规定科研成果，由科技管理部门按照相关程序直接给予一定额度补助资金的资助方式。研发前资助存在着一些弊端，如重过程轻目标、重立项轻验收，立项过程长、手续繁杂，存在信息偏差和道德风险等，而研发后资助与前资助比较，最大的不同之处是其是在事后确认达到规定条件后才拨付资金。2004年沈阳市科技部门试行农业科技成果转化与推广后补助办法，设立了专项经费。2006年，深圳市出台《深圳市企业研发投入资助计划操作规程》，采取后资助制对本市高新技术企业、科技创新型企业上年度的研发投入进行资助。此外，云南、江苏、湖北、山东等地也在不同层面上实施后资助制。研发后资助分为活动类后资助和成果类后资助两种，活动类后资助是指科研机构实施研发活动或项目后，科技管理部门给予一定的资金资助，主要目的是引导科研机构增加科研投入；成果类后资助是指科技管理部门针对科研机构取得指定科研成果后给予一定的资金资助，主要目的是鼓励科研机构获得争取特定的成果。一般来说，研发后资助制不适合于财务实力较弱的研究机构、承担高风险的高科技研究项目、基础研究和共性技术研究项目。[10]开展关键技术攻关的研究机构一般实力比较雄厚，对所承担的风险具有明确的评估，因此适合采取研发后资助方式。

为做好研发后资助，应当修改完善研发投入资助计划操作规程，制定关键技术攻关研发后资助方法，对资助对象、资助标准、资助方案等做出规定。关键技术攻关后资助应当与前面所述的开放式资助、针对式资助、配套式资助、悬赏式资助等方式结合起来，可以分为定额类和比例类。比例类是指按照研发投入的一定比例进行资助，此方法要求对申报单位的科研总投入或成本进行审查；定额类是指每次、每项资助的额度固定，不以研发投入或成本为依据。应当做好申报单位的资格审查。资格审查分为前审查和后审查，前审查是指在科技研发活动开始前进行资助申请的资格审查，后审查是指在科技研发活动结束后进行资助申请的条件审查。

[1]赵永前.国内外科技投入现状与趋势分析[J].人民论坛学术前沿，2012（总第350期）.

[2]NSF, SRS.Science and Engineering Indictors 2008[R]．USA:National Science Board,2008.

[3][4]宋建元，葛朝阳，陈劲.基础研究源头创新的形成条件和绩效评价研究[J].公共管理学报，2004（3）.

[5]张霞，盛正卯.重大原始创新与科学基金资助相关性分析[J].科技进步与对策，2006（1）.

[6]曹伟，朱建业.基础研究导致重大技术创新的类型与规律探讨[J].科学学研究，2002（4）．

[7][9][美]朱迪·埃斯特琳，闾佳、翁翼飞译.美国创新在衰退？[M].北京：机械工业出版社，2010：22-23；157.

[8][美]弗雷德.布洛克，张蔚译.被隐形的美国政府在科技创新中的重大作用（下）[J].国外理论动态，2010（7）．

[10]肖田野，吴晓青，孙娟，罗卫平.国内科技研发后补助制的实施与对策研究 [J].科技管理研究，2011（15）．