中国城市土地使用制度的变迁及对经济增长的影响

扈 映,米 红,刘东英

(1.浙江理工大学经济管理学院，浙江 杭州 310018;2.浙江大学公共管理学院，浙江 杭州 310058;3.河北经贸大学商学院，河北 石家庄 050061)

我国目前的城市土地制度有别于世界上很多国家，其中最主要的特点是土地国有，以及城市土地的有偿使用制度，政府垄断土地一级市场的供应。

现行城市土地使用制度经历了一个演变过程。本文首先对我国现行城市土地制度的形成过程进行回顾，然后对这一制度对中国城市发展和地方政府行为所产生的影响进行评析，讨论土地作为一种主要政策工具在中国当前经济增长模式中所扮演的重要角色，以及由此引致的“土地财政”对中国经济、社会发展带来的重大影响，并借此探讨中国城市化过程中既有土地制度面临的主要矛盾与挑战。

一、现行城市土地使用制度的形成

(一)城市土地所有权国有化的确立

新中国成立后，城市土地所有权的全面国有化并没有马上实现，而是在经历了从新中国成立初期到社会主义改造、再到“文化大革命”等不同时期土地政策的一系列演变，最终在1982年的《宪法》中确立下来。《宪法》第十条明确规定“城市的土地属于国家所有”，使中国城市土地在所有权上最终明确实现了国有化。

与土地所有权相适应，计划经济时期国有土地使用制度的主要特征，一是行政划拨，二是农村土地转化为城镇土地采取征地形式，三是不准转让。其实质就是用行政手段配置土地资源。从1979年开始的土地制度改革作为中国大陆改革开放的先声和贯穿整个过程的主要内容，主要从两方面进行。一方面，土地使用权和所有权分离。在不改变国家对土地的所有权的前提下，在使用权上变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用，沿着市场化的道路摸索前进。另一方面，政府对土地一级市场逐渐形成垄断。

(二)城市经营性土地使用权有偿转让政策的发展

中国大陆城市土地收取土地使用费的尝试是从中外合资经营企业开始的。经济特区建立后，为了解决城市建设资金问题，深圳率先试行土地使用有偿出让。1987年11月，国务院批准在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地有偿使用制度改革试点。同一年年底，上海市政府颁布《上海市土地使用权有偿转让办法》。至此，城市土地的有偿使用开始逐步走上规范化之路。

根据实践发展的需要，1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，删除了土地不得出租的规定，增加了“土地使用权可以依照法律规定转让”的内容。随后，《土地管理法》也做了相应修改，从而为国有土地使用权的出让和转让提供了法律依据。1990年5月19日，国务院颁布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，条例规定:国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。土地使用者在其使用权使用年限内可以将土地转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。土地使用权出让可采取协议、招标、拍卖方式。条例并对各类用途的土地使用权出让的最高年限做了具体规定。

(三)政府对土地一级市场垄断的形成

在中国大陆城市土地使用权改革沿着市场化道路摸索前进的同时，基于土地所有权国有化基础上的政府对土地一级市场的垄断也逐渐加深。从1982年发布《国家建设征用土地条例》，到1999年实施的《土地管理法》及其《实施条例》，再到近几年出台的相关政策，特别是2004年10月21日发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和2006年8月31日颁发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，具体规定虽有很多变化，但基本精神保持一致:农地转为非农地的决策者和操控者是各级政府机构。《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。

这一政策为政府垄断土地市场创造了条件，但最终使地方政府得以真正实现对城市土地一级市场垄断的是城市土地储备制度。

1996年，上海市成立了我国第一家土地储备机构——土地发展中心，接受市政府委托实施土地收购、储备、出让工作，机构列为事业单位编制。此后，杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市相继成立土地储备机构。2001年4月，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，指出:为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。随后全国大部分城市开始建立土地储备机构，推行土地储备制度。这些土地储备中心一般是政府直属的事业单位，由政府财政注资启动。

土地储备制度建立的初衷是盘活国有土地资产，配合企业改制，妥善安置企业职工。实践中，这一制度在完成上述使命的同时也使地方政府逐渐掌握了对城市土地供应调控的主动权。土地储备制度建立之前，城市的存量土地由一些单位占用，不少地方形成了政府各部门、企事业单位多头供地的局面，土地收益大多归用地单位支配。土地储备制度的建立逐渐打破了这一局面。依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地以及其他依法取得的土地，都被纳入土地储备范围①《土地储备管理办法》第十条。这为地方政府从“源头”上垄断土地供应、“经营城市”创造了条件，也成为中央政府以土地政策参与宏观调控的前提。

二、国有土地使用权投放市场对经济增长的影响

从1979年开始的土地制度改革提高了市场配置资源的程度，在使用权上，变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用，同时政府也成了农地变为建设用地的决定者及城市土地一级市场的唯一供应商。特殊的土地制度最终在一种非常具有中国特色的经济增长模式中扮演了重要角色。这一生产要素逐渐成为地方政府大规模招商引资、“经营城市”、扩大税基的工具，以及中央政府实行宏观调控的重要政策工具之一。

(一)推动工业化、城市化的高速发展

中国的改革开放取得巨大成就，其高“效率”和土地政策密切相关。大量的土地被征，国有土地使用权投放市场，成为工业化、城市化的强劲发动机。

在工业化方面，地方政府创办园区、以地招商引资已成为推进工业高速扩张的主轴。随着发端于1990年代中期的国有、乡镇企业改制、重组乃至破产逐渐完成，地方政府、特别是沿海地区地方政府，开始大规模建设各类工业开发区。在2003年前后的一波开发区热潮中，各地制定的招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠政策，包括以低价协议出让工业用地，按投资额度返还部分出让金等。这些开发区甚至每隔一段时间根据招商引资的进度，分析本地商务环境和生产成本的优劣并随时调整包括用地优惠在内的招商引资政策。于是，经常出现的情况是，基础设施完备的工业用地仅以成本价、甚至是所谓的“零地价”出让给投资者50年。据2003年浙江省统计局对全省各类工业园区的调查，全省土地开发成本9.88万元/亩，有些达20万元/亩，而工业用地平均出让价格只有8.83万元/亩。近九成园区对大项目、外资和高新技术项目给予土地出让优惠。［1］近四分之一的园区土地平均出让价格低于土地平均开发成本，10.5%的园区平均出让价格不到平均开发成本的一半，甚至有5%的园区不到三分之一。2007年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示，平均每个县级行政单位至少有两个开发区。在一些较发达的县市，大部分乡镇都设有“开发区”或所谓的“城镇工业功能区”。

由于制造业的发展能够大大推动本地服务业的增长。因此，对于地方政府来说，如果通过提供廉价土地和补贴基础设施之类的优惠政策吸引到更多投资的话，将不仅直接带来增值税收入，也会间接增加地方政府从服务业部门获得的营业税收入，同时还会增加服务业的用地需求，从而有助于获得高额土地出让金收入。［2］由于营业税、土地出让金收入归地方政府所有，只要外来投资带来的未来增值税流贴现值和本地服务行业带来的营业税收入流贴现值，以及土地出让金收入能超过地方政府的土地征收和基础设施建设成本，那么低价出让工业用地就是一笔收益大于成本的“划算生意”。

在城市化方面，1998～2005年，我国城市建成区面积由2.14万平方公里增加到3.25万平方公里，年均增长6.18%。无论东部还是中西部，各地通过县城搬迁或县改市、市改区等行政区划调整，城区面积迅速扩大，甚至一些县级市城区面积也以每年5～6平方公里的速度向外扩展。各级地方政府力求在最短时间内改变城市面貌，改善投资环境，吸引外来投资者，增加土地收益和税收来源，形成“以城兴城”的良性机制。近年来城市土地价格的迅速上涨正源于此。以山东威海市为例，2002年该市海滨南路建好以后，沿途土地价格飞速上涨。1998年每亩地30～40万元，2002年即升到每亩80～100万元。沿途2200亩土地，按每亩增值50万元计算，土地总增值达11亿。房产价格也有很大提高，1998年每平方1800元，至2002年短短4年间已上涨到2500元。

除了通过扩大建设用地，加快本地区的工业发展进而带动本地区经济增长外，地方政府的另一个目标是财政收入，即增加地方收入和地方融资规模。

(二)使地方政府的“土地财政”成为可能

“土地财政”通常指一些地方政府把土地作为增加财政收入的重要来源。本文讲的“土地财政”包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。

自1994年分税制改革之后，中央在预算内收入中所占份额大大提高，与此同时地方政府的实际支出责任(特别是社保支出责任)因大规模企业转制而显著增加。在城市化进程不断加速的过程中，土地资产的利用对缓解地方政府面临的财政压力发挥了巨大作用。

1999年起实施的住房制度货币化改革进一步激活了土地市场，与房地产业和建筑业有关的税收在地方税收中所占地位日益重要，这一点在东部经济发达地区表现尤为明显:浙江省嘉兴市房地产业和建筑业税收从1998年到2005年增长11倍多，年均递增43.69%，占全部税收收入比重从1998年的7.28%到2005年的19.21%，其中，在地方税收收入中所占比例，从1998年的16.37%到2005年的38.18%。同时，项目投资、土地房产交易产生的契税和耕地占用税从1998年的805万元至2005年达2.20亿元，增长27倍，年均递增92.21%，占地方财政收入比重从1998年的2.12%到2005年的9.60%。另外，土地出让金也从1998年的2.13亿元到2005年的27.14亿元，增长11.74倍。［3］在一些较大的城市，土地出让收入更为可观。2009年，杭州市土地出让收入高达1200亿元，同年预算内财政收入为520.79亿元——土地出让收入为预算内财政收入的2.3倍。

近年来，以土地出让金支付城市基础设施建设项目的欠款本金已成为发达地区的一个普遍现象。浙江省温州市在1998～2002年的5年内，市本级通过获取地租级差收入、收缴基建收入等方式，筹集各项建设资金157亿元。诸暨市的标志性建筑城市广场建设总投资3.5亿元也主要来自土地出让收入。

除了带来直接的收入外，土地还是地方政府的重要融资工具。在公共财政不足以支撑巨大的基础设施建设投资需求、融资渠道有限的情况下，各地政府一般是利用国有投资公司、以土地资产预期收益为抵押获取银行贷款来解决资金问题①《 中华人民共和国预算法》第二十八条明确规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字;除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这意味着各级地方政府不是能独立行使民事责任的法人，无法直接向银行贷款。。

(三)成为中央政府进行宏观调控的重要工具

2003年，中国经济进入新一轮增长周期的扩张阶段。本轮宏观调控的一个显著特点是，中央政府明确提出“严把土地、信贷两个闸门”。土地政策与传统的信贷政策并列成为宏观调控的主要工具。

2003年6月，《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》要求，各商业银行严控开发贷款、严控土地储备贷款、严防建筑贷款垫资、加强个人住房贷款管理。其后，国家有关部门颁布一系列文件，分别从土地管理法律法规、总体规划管理、征地补偿安置、收益分配及工业用地管理等方面严格控制建设用地增量。与此同时，央行再次提高存款准备金率和存贷款基准利率。2005年3月26日，建设部、发展改革委、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局、银监会七部委《关于做好稳定住房价格工作的意见》要求，清理已经批准但长期闲置的住宅建设用地。2006年，国土资源部出台一系列土地政策，强调仍然坚持从严从紧安排用地的原则。

随着土地参与宏观调控，一些带有强制性和鲜明行政色彩的政策开始经常被中央政府使用。2004年4月29日，《国务院办公厅关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》决定，集中半年左右时间，深入开展土地市场治理整顿，同时实施“三个暂停”，即全面暂停审批农用地转非农建设用地；暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改；对新批的县改市(区)和乡改镇，暂停修改涉及土地利用的各类规划。

三、现行土地制度下经济增长模式存在的主要问题

现行土地制度启动了中国经济的高速增长，促成了扩张型增长方式的形成，强化了地方政府介入经济的能力，在中央政府的宏观调控中也扮演了重要角色。与此同时，这一带有鲜明中国特色的土地制度及经济增长方式也引发了一系列问题。

(一)土地政策参与宏观调控的效果不尽理想

中央政府土地政策的目标是多重的，一是保护耕地，不允许擅自将农用地转为建设用地；二是维护农民利益，保持社会稳定；三是规范土地出让收支管理，等等。那么，现实中这一政策工具实行的效果到底如何?

先从耕地保护的角度看这一问题。根据664个城市数据，到2005年，城镇居民人均用地已达133平方米，比国家规定的城市规划建设用地最高限额高出33平方米，远高于一些发达国家人均城市用地82.4平方米的水平。［4］一些地方随意圈占耕地和违法出让、转让土地，越权出台优惠政策，导致相当部分建设用地获得成本偏低，刺激了用地单位超占、多占土地，开发区过多过滥，严重损害了农民利益和国家利益②2003年7月30日《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》(国办发〔2003〕70号)。。为此，从2004年起，有关部门多次发文强调工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)甚至以严厉的口气提出，工业用地出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。

但事实证明，中央政府的这个政策并没有真正得到落实。国家审计署2010年4月20日发布的第六号审计公告显示，被审计的40个市地州56个县区市中11个市以“招商引资”、“旧城改造”和“国有企业改制”等方式，变相减免土地出让收入19.61亿元；3个市以低于基准地价70%的价格出让土地177宗0.8万亩；3个市的规划等部门批准提高0.18万亩土地的容积率，应征未征土地出让收入10.57亿元。11个市改变土地出让收入用途56.91亿元。6个市依据自定政策或以解决历史遗留问题名义，将应以招拍挂方式出让的53宗0.19万亩经营性用地和220宗1.63万亩工业用地以协议方式出让；3个市的8家用地单位擅自改变0.28万亩土地的用途。

上述数字清楚地表明，“工业用地出让必须招、拍、挂”的政策并没有从根本上改变各地在区域投资竞争中工业用地低价出让的现实。

为保护耕地，2003年起，中国还开展了以清理开发区为重点的土地市场治理整顿行动。2003年7月全国开发区清理整顿结果显示，全国各类开发区达6866个，规划面积3.86万平方公里，到2006年年底被中央核减至1568个，规划面积压缩至9949平方公里。但事实上，这些被核减掉的开发区大多数只是摘掉了“开发区”名称而已，有的转变成了“基地”或“密集区”，有的县区开发区则“挂靠”国家级、省级开发区，原有功能及空间规模几乎没有任何改变。2006年以后各地实际运作的工业开发区(包括城镇工业功能区或工业集中区)用地规模依然在不断扩大。2007年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示，全国违规新设和扩大各类开发区涉及用地达到6.07万公顷(91万亩)。同时，地方政府“以租代征”、未批先用等土地违法违规行为屡见不鲜①《关于印发〈全国土地执法百日行动方案＞的通知》(2007年9月12日)。。国家审计署2010年4月20日公布的40市地土地资金使用出让调查结果表明，一些地方新增耕地面积不实或多占少补耕地。

与开发区改名换姓以规避中央政府的清理相对应，为了扩大税基，地方政府还希望通过“经营城市”以带动房价上升，进而带动地价格的攀升，获取更多的土地出让金。近年来地方政府普遍利用政府性公司以土地资产预期收益为抵押获取银行贷款，“土地融资”的关键，在于土地经营权未来能够高价转让，才能形成良性偿债机制。因此，房地产市场的发展成为地方政府实现土地出让收入，偿还城市基础设施投资巨额贷款的通道。当国有土地出让的预期收入不能实现的时候，地方财政将面临巨大风险。正是这一原因迫使中央政府在土地或楼市调控方面向地方政府作出一定妥协，上述博弈导致近年来中央政府的楼市调控大多以房价的“曲折前进，螺旋式上升”而告终。

(二)农民利益难以得到有效保障

与中央政府不同，地方政府的目标一是经济增长和政绩目标，即加快本地区经济发展进而带动区域经济增长；二是财政目标，即增加地方收入和地方融资规模。这两个目标的实现在某种程度上有赖于建设用地的扩大，而加快农地转用是扩大建设用地最重要、最便捷的途径。1997～2004年，全国每年新增建设用地570万亩，占用农民耕地304万亩。在东部沿海省份，每年建设用地量达40～50万亩，征用土地占建设用地比重高的到90%以上，低的也要到75%。在中西部地区，尽管建设用地量远远低于东部地区，但是，1994～2003年，西部某省各类非农建设占用耕地也高达72.79万亩，其中征地仍是主要手段［4］。

在现行土地制度及财税体制下，地方政府难免产生加快农地转用，滥占耕地的行为。但是在农业用地转为城市用地的过程中，根据现行法律农民却难以分享土地增值收益的分配。虽然2004年《宪法》修正案规定，国家出于公共利益需要可依照法律对土地实行征收、征用并给予补偿。但《宪法》及《土地管理法》等相关法律、法规对“公共利益”的确切内涵始终缺乏明确界定。关于土地征用的补偿政策，1998年修订的《土地管理法》第四十七条规定，土地征用实行“按照被征收土地的原用途给予补偿”的政策。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。2004年11月3日，国土资源部印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，其中比《土地管理法》优厚的规定是:如果土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。如果农地每亩年产值为1000元，则最高补偿不超过3万元。在实际操作中，每征一亩地，铁路、高速公路等交通线性工程补偿一般是每亩5000～8000元；工商业用地对农民的补偿一般是每亩2～3万元，发达地区和城市郊区相对高一点，最多达每亩3～5万元。但征地后土地出让的市场价值往往达到补偿的几倍乃至10倍以上。

事实上，在土地征用过程中，地方政府基本具有单方面制订补偿标准的权力，不论农村土地的所有者(村集体)、还是使用者(个体农户)，在土地征收补偿谈判中都处于相对弱势地位。另外，部分地区还存在截留、挪用征地补偿现象。根据国家审计署2007年3月26日发布的第2号(总第20号)审计结果公告，对34个高等级公路项目建设管理及投资效益情况的审计结果表明，湖北、湖南、四川、云南等14省(区)共21个项目应支付给农民征地补偿费51.7亿元，其中16.39亿元被当地政府及征地拆迁部门截留挪用、长期拖欠或扣减。

近年来，随着土地资源稀缺性的增加，一些地区试图通过“农民上楼工程”及“宅基地置换”等方式释放和盘活大量土地［5］。在这一轮“加速城镇化”的运动中，一些地区存在着只给失地农民一次性较低标准的现金补偿、而不提供社会保障的现象。由于不少失地农民教育程度较低，又缺乏非农业劳动技能，很容易陷入“失地又失业”的困境［6］。一些地区的“土地换社保”甚至成为地方政府规避财政支出的手段:地方政府在一次性收取50～70年的土地收益的同时，通过承诺在未来给予失地农民一定的社会保障，可以减少在本期支付的现金补偿，而把社保支出的责任推到以后的政府身上。

四、总结

在城市经营性土地有偿使用政策确立后，城市土地所有权国有化的制度安排为政府垄断土地一级市场创造了条件。作为中国经济转型的重要突破口，现行土地制度开启了一个以城市化过程中土地开发为基础的“空间城市化大跃进”，推动形成了一种非常具有中国特色的经济增长模式。［7］地方政府通过千方百计增加建设用地供给，促进了经济增长，增加了地方财政收入，同时，土地政策也成为中央政府进行宏观调控的重要工具。

土地参与宏观调控，旨在约束地方政府的行为，保护农民的利益。但从实现土地政策目标的手段来看，由于中央与地方政府在土地功能上的目标差异，加之地方政府直接管理着本辖区的农地和农户，因此，土地调控闸门的把手实际是掌握在地方手中。由于加快农地转用是建设用地的扩大最重要、最便捷的途径，因而，地方政府和官员难免采取多种办法规避中央的控制。中央与地方政府在土地功能上的目标差异直接导致土地政策参与宏观调控的效果大打折扣。现行土地政策的实施不仅进一步加剧耕地保护和城市化用地的冲突，而且造成了土地的无效使用和巨大浪费，对经济社会的可持续发展提出严峻挑战。

参考文献：

［1］课题组.浙江工业园区发展现状分析［J］.浙江统计，2003，(7).

［2］陶然，汪晖.中国尚未完成之转型中的土地制度改革:挑战与出路［J］.国际经济评论，2010，(2).

［3］浙江省财政学会.财政改革热点问题探索——2007年浙江省财政课题研究成果汇编［C］.北京:经济科学出版社，2008:82.

［4］蒋省三，刘守英，李青.土地制度改革与国民经济成长［M］.管理世界，2007，(9).

［5］扈映，米红.经济发展与农村土地制度创新——浙江省嘉兴市“两分两换”实验的观察与思考［J］.农业经济问题，2010，(2).

［6］衡爱民.从比较法视角看中国土地征收制度之完善［J］.重庆大学学报(社会科学版)，2011，(5).

［7］陶然，陆曦，苏福兵，汪晖.地区竞争格局演变下的中国转轨:财政激励和发展模式反思［J］.经济研究，2009，(7).