重庆民生立法实践研究

方颉琳,王官成

(1.西南政法大学，重庆 401120;2.重庆工业职业技术学院，重庆 401120)

一、研究意义与研究对象

作为民生建设的制度保障，“民生法治”近年来已成为中国法学界一个崭新的研究课题，甚至被寄予为中国现代法治在21世纪得以真正实现的希望所在。而民生法治的逻辑起点，则在于完善的民生法律制度。作为中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，地方民生立法对解决民生问题作出了不可磨灭的重大贡献，因此，笔者对所在地——重庆市的民生立法实践展开研究，即有着深刻的理论和现实意义。一方面，能够科学客观的评价当前重庆市民生立法取得的成绩，并总结重庆颇具特色的地方民生立法宝贵经验；另一方面则希冀跳出纯理论的争辩，找寻重庆民生立法的内在立法规律，以对全国其他省市及重庆将来的民生立法提供些微指导。

本文所指称的民生立法对象限于重庆市直辖后1997年至2012年间针对民生问题制定的地方性法规，不包括关涉民生问题的地方政府规章与其他地方规范性文件。且根据与具体民生问题的关连程度，该类地方性法规可分为主要内容涉及民生问题与主要内容不涉及民生问题，但有部分条款涉及民生事项两类，本文的研究对象系为前者。对于“民生”这一目前国内媒体使用最为频繁的概念，从学术研究层面而言，对其内涵与外延尚未有一准确、统一的界定，为免因概念而生分歧，本文将避开“民生”概念的学术探讨，而对其类别与内涵径采党的十七大报告所述之成果。也即民生问题包含教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生及社会管理六大类，而民生立法则为对该六类事项进行规范的地方性法规。本文所涉民生立法地方性法规及相关数据整理自重庆市人大常委会办公厅、重庆市人大法制委员会编制的《重庆市法规汇编》(1997—2012)(载于 http://www.ccpc.cq.cn/)、重庆市人大法律法规查询系统(http://222.177.17.20/webuse/edit/searchcon.jsp)及北大法宝(http://xblaw.chinalawinfo.com/)。作为研究对象的民生立法实践包括民生法规的制定、修改与废止。

二、重庆民生立法概览

(一)民生立法占比不高，立法进程稳中前行

笔者通过对重庆市人大及其常委会于1997年至2012年间制定的所有地方性法规的全面梳理，共检索出现行有效①本文的统计数据中，该处及下文各性质民生立法占比数据、各类别民生法规占比数据的统计标准为现行有效的民生法规数量;而直辖以来各年民生立法趋势图、直辖以来各年民生立法形式(立法、修改、废止)对比图中的数据则将已被废止的民生法规计入在内，如此才能准确、客观的反映民生立法的趋势与立法形式。的规范前述六项民生问题的地方性法规40件。根据《重庆市法规汇编》(1997—2012)统计，重庆自直辖以来现行有效的地方性法规共184件，也即涉及民生立法的地方性法规占法规总数的21.74%。该占比数在全国范围内尚不属前列，且与前述民生问题的重要性之间未免失于协调，因此，重庆市民生立法在立法数量与立法力度上尚有提升的空间与必要性。

图1

观察重庆直辖以来各年的民生立法数量(下图1)可知，重庆自直辖以来即具有较强的民生立法意识，1998年因直辖伊始，“百业待建”，当之无愧为民生立法的高峰期，当年民生立法数量高达14件!其后十余年则进入了稳中前行的发展阶段，绝大多数年份均有一定数量的民生法规产出，遗憾的是，1999年、2004年、2006年为民生法规制定的空白期，尤其是2004年与2006年正处于民生问题日益受到重视的时期，却未有民生法规产出，不得不谓是民生问题法制化中的一大缺憾。

(二)立法形式多样，立法数量与立法质量并重

直辖以来各年民生立法形式统计结果(下图2)显示，重庆民生立法并不止于“制定”地方性法规，从直辖第三年即1999年起即已着手民生法规的修订工作，并在2002年至2011年十年间共废止7件民生法规，也即重庆民生立法形式向来为立、改、费并举。除2006年为立法(立、改、废)空白期，在大多数年份立法与修订工作均比较活跃，其中立法、修订与废止工作最为活跃的为2005年、2010年与2011年，2010年修订民生法规的数量甚至达到14件(各年制定、修改、废止的民生法规的具体名录见后附录)。据统计，有多部民生法规在其制定后经历了三次以上修订，如《重庆市中医条例》、《重庆市消防条例》自1998年制定后经历了四次修订、《重庆市气象灾害防御条例》自2002年制定后经历了三次修订等；且重庆市人大常委会于直辖后共作出8件集中清理法规的决定。以上情形充分说明了重庆民生立法相当注重社会情势与法制需求的变更，并及时对民生法规进行相应调整，也即在追求民生立法数量的同时，亦注重民生立法质量。

图2

(三)民生立法性质有失均衡，地方能动性有待提高

根据《立法法》第64条规定，地方性法规规定的事项可分为上位法(法律、行政法规)已有规定，而需要根据本行政区域的实际情况做具体规定的事项与上位法尚未规定，而可根据本地方的具体情况、实际需要予以规定的事项。且对前一事项进行规定的地方性法规又可分为对相同主题上位法的具体化的法规与作为上位法在某一具体领域的运用的法规。上述三类地方性法规可分别被定性为执行性法规、应用性法规与原创性法规［1］。借助地方民生立法与上位法的关系视角对重庆民生法规进行上述区分，并予以分析，一方面能够说明民生问题法制化的共通性与地域性，另一方面亦能够反映出重庆对民生问题的保护力度以及重庆民生立法的创造性与能动性。在重庆民生立法中，以上三类民生法规兼而有之，分别有执行性民生法规6件(如《重庆市实施〈中华人民共和国教师法〉办法》)、应用性民生法规26件(如《重庆市就业促进条例》)、原创性民生法规8件(如《重庆市农村扶贫条例》)。更加直观的三类不同性质法规占比情形见下图3。由此可见，重庆民生立法中绝大多数为执行上位法的应用性法规，原创性法规尚显不足，同时亦折射出重庆民生立法中的地域特色及地方的创造性与能动性尚未被充分挖掘，今后应有进一步提升民生问题保护力度、增强民生立法灵活性的空间。

图3

(四)各民生类别间立法密度不均，立法重心有失偏颇

表1

图4

经统计，各类别民生法规数量见下表1，其占比情形见下图4。由图表可见，重庆民生立法主要集中在社会保障、医疗卫生及社会管理领域，教育与就业领域相对较弱，最为薄弱的是收入分配问题。党的十七大报告归纳出的上述六大民生领域均属于最为基本的民生问题，需要同等予以优先保护，而不存在相互间的优先保护次序问题。各领域民生法规的绝对数与相对占比数间的巨大悬殊无疑说明了重庆在各民生领域中的立法密度不均，立法重心有失偏颇。尤其是在收入分配这一作为社会公平的重要体现的问题上，仅有2010年制定的一部《重庆市农村扶贫条例》，保护力度着实太过薄弱。也即在今后重庆民生立法中，收入分配领域亟待完善，教育与就业领域有待加强，社会保障、医疗卫生与社会管理领域则须进一步完备。

三、重庆民生立法分类解析

前述概览只能窥得重庆民生立法之外在全貌，下文将以类别为据对重庆民生立法实践进行具体解析。

(一)教育领域

教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。充分发展教育，才有可能建设人力资源强国。教育领域民生问题主要包括以下方面内容:学前教育、义务教育、高中阶段教育、职业教育、高等教育、考试招生制度、质量评价制度、教育财政投入、教育收费、教师队伍建设、社会力量兴办教育、远程教育、继续教育。

重庆教育领域民生立法始于1998年，共制定有《重庆市义务教育实施条例》、《重庆市实施〈中华人民共和国教师法〉办法》、《重庆市专业技术人员继续教育条例》、《重庆市职业教育条例》、《重庆市国家教育考试条例》、《重庆市义务教育条例》6件地方性法规，其中《重庆市义务教育实施条例》已于2011年被废止，《重庆市专业技术人员继续教育条例》、《重庆市国家教育考试条例》分别于2010年、2011年被修订。可以说，重庆教育领域的民生立法无论是从立法数量还是从立法质量上来看都是较薄弱的。教育领域中的大多数内容尚未完成法制化，尤其是在高等教育、学前教育以及社会力量兴办教育方面，重庆在地方性法规层面尚处于空白状态，已远远落后于全国许多其他省市②如山西省、湖南省、内蒙古自治区均制定有《实施〈中华人民共和国高等教育法〉办法》;江苏省、云南省、青岛市制定有《学前教育条例》，宁波市制定有《学前教育促进条例》;陕西省、天津市制定有《民办教育促进条例》、云南省制定有《民办教育条例》等。。今后重庆教育领域立法应着力解决教育结构的优化以及民办教育体系的法治化。

(二)就业领域

就业乃民生之本，十六大报告中“民生”概念首因就业问题而出，并强调扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务。就业领域民生问题主要包括以下方面内容:扩大就业、促进创业、职业教育培训制度、人力资源市场的建构与完善、就业援助制度、劳动者权益的维护。

重庆就业领域的民生立法始于1998年，主要规范扩大就业(《重庆市就业促进条例》)、促进创业(《重庆市实施〈中华人民共和国乡镇企业法〉办法》、《重庆市中小企业促进条例》)、职业教育培训(《重庆市专业技术人员继续教育条例》、《重庆市职业教育条例》)、人力资源市场的建构与完善(《重庆市职业介绍管理条例》、《重庆市人才市场管理条例》)、劳动者权益维护(《重庆市职工权益保障条例》、《重庆市集体合同条例》)。其中，《重庆市职业介绍管理条例》与《重庆市人才市场管理条例》已于2010年被废止，《重庆市专业技术人员继续教育条例》、《重庆市集体合同条例》于2010年被修订，《重庆市职工权益保障条例》于2011年被修订。且《重庆市职工权益保障条例》为原创性法规，重庆市继广东省、福建省之后制定了全国第三个集中保障职工权益的地方性法规，意义不可谓不重大。可见，目前重庆市就业领域民生立法重心主要在于劳动者权益维护方面。劳动者权益维护固然重要，但解决就业问题的根源在于“开源”，即通过扩大就业、促进创业、就业援助让更多的人能够就业，如此劳动者权益维护才更有意义。而重庆市民生立法在扩大就业上作为有限，仅于2010年才制定一部《重庆市就业促进条例》。在促进创业及就业援助上则相当薄弱，现有两部促进创业方面的民生法规均只对创业有间接促进作用；就业援助制度则完全处于空缺状态，不仅地方性法规、地方政府规章空白，甚至连直接解决就业援助问题的地方规范性文件亦不多见。在全国其他省市已有多个直接规范创业与就业援助地方性法规①如 厦门经济特区制定有《鼓励留学人员来厦创业工作规定》、深圳经济特区制定有《创业投资条例》、宁夏回族自治区制定有《创业与就业促进条例》;北京市制定有《就业援助规定》。的情形下，重庆在该问题上的民生立法实践应当有待加强。此外，重庆市在2010年废止人力资源市场的建构与完善方面的两部法规后，却未制定相应的新法，明显与人力资源市场的规范化需求不符，对此应予重视。

(三)收入分配领域

收入分配作为社会公平的重要检验标准之一，在党的十六大报告与十七大报告中均受到高度重视。收入分配领域民生问题主要包括以下方面内容:增加居民收入、完善多方式的分配体系、增强分配中的效率性与公平性、提高扶贫标准和最低工资标准、扩大转移支付、强化税收调节、打破经营垄断、缩小贫富差距。

前文已述，重庆市民生立法在收入分配领域是最为薄弱的，至今仅有2010年制定的一部《重庆市农村扶贫条例》②当然，除此之外亦有部分条款涉及收入分配问题的地方性法规，因不符合本文“主要内容涉及民生问题”的筛选标准，故未被纳入考察对象范围。如《重庆市建筑管理条例》、《重庆市电信条例》、《重庆市水路运输管理条例》、《重庆市道路运输管理条例》中均有打破经营垄断的相关规定。。收入分配问题事关改革发展稳定大局，亦被社会各界高度关注，其改革阻力也因此可想而知，因此，全国范围内对该问题的民生立法皆是比较欠缺的，期待重庆市今后的民生立法能在收入分配问题上披荆斩棘，有所突破。

(四)社会保障领域

社会保障意在保障人民基本生活，它是社会安定的重要保证。社会保障领域民生问题主要包括以下方面内容:社会保险(失业保险、养老保险、工伤保险、医疗保险、生育保险)、社会救助、社会福利、社会优抚、残疾人与老龄人权益保障、防灾减灾、廉租住房制度。

重庆市社会保障领域的民生立法始于1998年，主要规范社会保险(《重庆市失业保险条例》)、社会救助(《重庆市城乡居民最低生活保障条例》、《重庆市实施〈中华人民共和国红十字会法〉办法》)、残疾人与老龄人保障(《重庆市实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》、《重庆市实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》、《重庆市残疾人保障条例》)、防灾减灾(《重庆市消防条例》、《重庆市防震减灾条例》、《重庆市气象灾害防治条例》、《重庆市地质灾害防治条例》、《重庆市防汛抗旱条例》)。其中《重庆市实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》已于2011年被废止，修订最为频繁的法规为《重庆市消防条例》、《重庆市气象灾害防治条例》，制定后分别被修订4次与3次，其余《重庆市失业保险条例》被修订2次，《重庆市防震减灾条例》、《重庆市实施〈中华人民共和国红十字会法〉办法》各被修订1次。可见，无论从立法数量抑或从立法质量来看，重庆市社会保障领域民生立法均较注重防灾减灾工作。相较之下，社会保险问题则相形见绌，仅制定有《重庆市失业保险条例》，在《中华人民共和国社会保险法》已于2010年通过后，重庆市对其他四项社会保险尚未有地方性法规予以规范，应当说是较为落后的。此外，在廉租住房制度上，重庆市目前仅有《重庆市经济适用住房管理办法》、《重庆市廉租住房保障申请办理办法(试行)》、《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》三部地方政府规章，没有地方性法规对之予以保障，亦是重庆市社会保障领域民生立法的一大缺失。

(五)医疗卫生领域

健康是人全面发展的基础，关系千家万户幸福。医疗卫生领域民生问题主要包括以下方面内容:坚持公共医疗卫生的公益性质、强化政府医疗投入、鼓励社会参与、加强农村医疗卫生水平、中西医并重、保障药品供应、重大疾病防控、突发公共卫生事件应急处置、医德医风建设、食品药品安全、人口与计划生育、爱国卫生运动、妇幼卫生事业。

重庆市医疗卫生领域民生立法始于1997年，主要涉及人口与计划生育(《重庆市计划生育条例》、《重庆市人口与计划生育条例》)、农村医疗卫生(《重庆市农村初级卫生保健条例》)、中医(《重庆市中医条例》)、重大疾病防控(《重庆市预防控制性病艾滋病条例》)、爱国卫生(《重庆市爱国卫生条例》)、妇幼卫生(《重庆市实施〈中华人民共和国母婴保健法〉办法》)、城市卫生(《重庆市城市环境卫生管理条例》、《重庆市市容环境卫生管理条例》)、医疗机构(《重庆市医疗机构管理条例》)、医疗安全(《重庆市献血条例》)。可见关于医疗卫生的民生立法较为零散，其中《重庆市计划生育条例》于2002年被废止，《重庆市城市环境卫生管理条例》于2005年被废止，除《重庆市农村初级卫生保健条例》、《重庆市爱国卫生条例》制定后未被修订外，其他法规均被不同程度地修订，《重庆市中医条例》与《重庆市实施〈中华人民共和国母婴保健法〉办法》修订最为频繁，分别为4次与3次。应当说，重庆市医疗卫生领域民生立法从立法数量和立法质量上看均不低，但仍需进一步完善，如对于突发公共卫生事件应急处置以及食品药品安全问题，今后应尽快以地方性法规予以补漏。

(六)社会管理领域

社会稳定与安定团结是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。社会管理领域民生问题主要包括以下方面内容:信访制度、维护群众权益机制、社会组织建设与管理、流动人口服务与管理、安全生产管理与监督、突发事件应急管理、社会治安防控、国家安全。

重庆市社会管理领域民生立法始于1997年，主要涉及信访制度(《重庆市信访条例》)、安全生产管理与监督(《重庆市劳动安全条例》、《重庆市农业机械安全监理及事故处理条例》、《重庆市安全生产监督管理条例》、《重庆市特种设备安全监察条例》)、突发事件应对(《重庆市突发事件应对条例》)、社会治安(《重庆市实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》、《重庆市社会治安综合治理条例》、《重庆市单位内部治安保卫工作条例》、《重庆市水域治安管理条例》)、国防安全(《重庆市国防教育条例》)。其中《重庆市劳动安全条例》已于2005年被废止，《重庆市农业机械安全监理及事故处理条例》修订最为频繁，制定后共计修订3次。重庆市关于社会管理的民生立法相对较为集中，主要集中在安全生产管理与监督、社会治安方面。薄弱环节主要在于社会组织的建设与管理以及流动人口的服务与管理，今后的社会管理民生立法需要在这两个方面进行跟进。

四、结论

重庆市自直辖以来的民生立法实践固然不无缺憾，但其巨大成就亦是不容质疑的。今后的课题在于进一步提高立法对民生问题的覆盖率以及提升民生立法的质量。

重庆民生立法实践研究表明，目前立法对各类民生问题的规范程度极为参差不齐，而对于社会发展这样一个有机体而言，这样的“破足前行”模式必然不利于民生法治的构建。因此，民生立法作为民生法治目标实现的载体和前提，其是否健全是首当其冲的问题［2］。前文对各民生领域立法的具体解析清晰地展示出了各领域内民生立法的真空点与薄弱点，对于重庆今后民生立法项目规划应当具有一定的指示作用。此外，民生立法应当处理好法规与政策间的关系问题，对于许多停留在政策层面的民生保护措施，应当在条件成熟时及时上升为地方性法规。

至于提升民生立法的质量，则应从以下两个方面着手。首先，应增强重庆市民生立法的民主性、公众参与性，并保证参与的有效性。目前重庆市民生立法在立法项目的提出、立法内容的起草上均不断拓宽广大民众参与立法的民意表达渠道，并采取定期回访、民意调查的形式追踪地方性法规的实施情况［3］。今后需要注重的是切实保障公众参与的有效性，使立法中的民主性不致成为点缀立法质量的花边。其次，应注重重庆市民生立法的科学性，严把从立法规划、立法程序到立法后评估、清理的各道关口，丰富立法调研，在调研基础上科学规划，并严格遵守立法程序规定，建立健全法规实施后的跟踪评价制度以便及时修订、清理。

经济立法向社会立法、民生立法转型的时代已经到来，在民生立法这一漫漫长路上，我们应谨识“使人民幸福就是最高的法律”的训律，且学且行!

参考文献：

［1］蔡金荣.杭州地方民生立法评估［J］.人大研究，2012，(6).

［2］王官成，彭德军.民生法治论［J］.探索，2009，(4).

［3］张双山.民生立法彰显以人为本［J］.公民导刊，2010，(9).