主体功能区人口迁移：理论模型与财政政策涵义

徐诗举

(铜陵学院财税与公共管理学院，安徽 铜陵 244000)

一、引言与文献综述

主体功能区规划要求实现人口、经济、生态环境的空间均衡。就现实来看，我国人口布局与主体功能区规划严重不协调:一是人口布局与生态环境的不协调，例如西部一些环境资源承载力较弱且承担全国或区域性生态功能的地区人口超载现象严重；二是经济集聚与人口布局情况极不相称，例如东部的环渤海、长三角和珠三角等三大优化开发区集中了全国40%的GDP，却只居住全国20%的人口，引发区域间收入差距的悬殊；三是目前的人口迁移趋势与主体功能区规划相悖，例如一些环境资源承载力较强的重点开发区人口迁出较快，一些生态环境脆弱的限制与禁止开发区人口迁出却相对较少。因此，是否应当促进人口在主体功能区之间跨区域迁移、政府在促进人口跨区域迁移中应起何种作用、财政政策如何促进人口布局与主体功能区规划相协调等问题，都有待于进一步澄清。

事实上，若仅从人口布局的角度看，推进形成主体功能区，就是要将限制、禁止开发区(农产品主产区和生态功能区)的超载人口，逐步引向具有人口承载能力的重点、优化开发区(城镇化和工业化地区)，或者说是引导部分农村人口向城镇化地区的有序迁移。

从国外学者对农村人口向城市迁移的研究脉络来看，影响迁移决策的因素由只偏重单一的货币收益，逐步考虑到货币以外的其他因素。例如，Lewis(1954)认为，只要城市的工资率高于农村的工资率，城市就能够获得源源不断的劳动力供给，直到富余劳动力被完全“吸干”。Ranis和Fei(1961)在Lewis模型的基础上，提出农村劳动力迁入城市的先决条件是因为农业生产率提高而出现农业劳动力剩余。Todaro(1969)考虑到失业率对迁移的影响，认为迁移决策取决于预期收入的差距，对城市的预期收入取决于工资水平和就业概率(由失业率决定)。Krugman(1991)认为人口集中源于经济集聚所产生的空间规模效应。Boyer和Hatton(1997)认为城乡收入差距、就业率、居住条件、预期寿命、距离以及亲友情况等都是影响劳动力迁移决策的因素。Tiebout(1956)和Oates(1981)的“用脚投票”(voting with feet)理论认为，居民迁移在于选择公共产品与税收的组合使自己效用最大化的社区，暗含了财政政策对人口迁移具有重要调节作用的论点。

国内学者对农村劳动力转移问题的关注始于上世纪80年代以后，集中探讨了劳动力市场分割、劳动力转移过程对城乡收入差异的影响以及农村转移劳动力回流等问题(蔡昉、都阳、王美艳，2001；林毅夫，2003)。自从2005年通过的“十一五”规划建议提出“主体功能区”概念以来，关于主体功能区建设背景下的农村劳动力转移问题的主要观点可概括为两类:一类是质疑主体功能区规划引发大规模人口流动的合理性，主要是认为我国少数民族多集中在西部边远地区，这些地区大多是生态环境比较脆弱的限制、禁止开发区，西部地区人口向中、东部地区的长途迁移，会面临迁移成本过高、城市过度膨胀、就业容量不足、文化冲突和落后地区边缘化加剧等问题(魏后凯，2007；安虎森、簿文广，2007)。另一类是主张积极推进农村人口在不同主体功能区之间跨区域迁徙，对人口流动提供就业与培训、购买与修建住房、生产转型、户籍管理、税收、土地、子女入学、医疗保险等配套政策(郭志仪，2008；丁四保、宋玉祥、王荣成，2009)。

由于“主体功能区”的概念是我国率先提出，尽管城乡人口迁移问题受到国外学者的广泛关注，但是尚无专门针对主体功能区划背景下人口流动的文献。国内学者也囿于对主体功能区之间人口跨区域流动的必要性与可能性的研究，缺少促进人口迁移的具体对策研究。现有的理论研究表明，影响人口流动的因素很多，地区间的收入差距引起的人口流动难以适应主体功能区规划要求，简单地促进人口在西、中、东部之间跨区域的大规模迁移也不符合中国现实。当前必须研究如何发挥财政政策的作用，促进人口流动既符合主体功能区规划的要求，又能避免大规模人口迁移带来的矛盾与冲突。

二、理论模型

从理论上讲，只有劳动力迁移的净收益现值不小于0，跨区域迁移才可能发生。劳动力迁移的净收益现值计算公式为:

其中:NIP为劳动力迁移的净收益现值；R1为劳动力在迁入地的预期货币收益；R0为劳动力在迁出地的货币收益；n为劳动力在迁入地的预期工作时间；r为贴现率；C为劳动力迁移的“区域黏性”成本，包括迁移费用、就业率、基本公共服务、习俗、亲友情况等。

NIP＞0是劳动力跨区域迁移的基本动因，在劳动力迁出地货币收益R0、折现率r等其他条件不变的情况下，劳动力在迁入地预期货币收益R1和预期工作时间n越大，“区域黏性”成本C越小，人口的流动性越强。

劳动力在迁入地的预期货币收益R1不仅取决于迁入地的平均收入水平，更多取决于劳动力者自身文化素质和就业竞争力，这显然与劳动力所接受的教育与职业培训情况有关。一般而言，劳动力所接受的教育与职业培训程度越高，流动性越强。

劳动力在迁入地的预期工作时间n不仅取决于在迁入地的收入R1，还取决于迁入地提供的公共服务情况和劳动力的年龄等因素。若迁入地政府能够为外来务工人员提供无差别的公共服务，让其享受“市民待遇”，成为迁入地的永久居民，就可以改变“候鸟式”的人口流动方式，增加劳动力在迁入地的预期工作时间n。同时，从劳动力年龄来看，年龄越小，剩余就业年限(法定退休年龄与现时年龄之差)就越长，在成为迁入地永久居民假设条件下，可以将剩余就业年限等同于劳动力在迁入地的预期工作时间n。在迁出与迁入地收入差距(R1-R0)既定的情况下，剩余就业年限n越长，累计收益现值就越大，因此，年轻人的迁移欲望更强。

影响“区域黏性”成本C的因素比较复杂，一般而言，迁移距离越大，则导致迁移费用和习俗、亲友关系等方面的负效应就越大，尤其是民族地区人口迁移引发的习俗、亲友关系等方面的负效应更大，即使一些西部偏远的“老少边穷”地区与东部发达地区之间收入差距很大，高额的“区域黏性”成本仍然制约了这些地区的人口流出。

三、财政政策含义

促进人口布局与主体功能区规划相协调的财政政策，是指在主体功能区建设背景下，根据各地区环境资源承载力，为了实现既定的人口布局目标，而采取的一系列财政政策工具。在坚持市场对人口资源基础性配置地位的前提下，发挥政府对人口流动的主导作用，通过财政政策促进人口在各类主体功能区之间合理配置。

(一)政策目标

人口跨区域流动应当具有层次性，既可以是东、中、西部之间和临近省区之间的跨地区流动，也可以是省内不同主体功能区之间和特定民族区域内人口流动。由于影响“区域黏性”成本因素复杂，加上不同层次的跨区域人口迁移的“区域黏性”成本不同，需要制定促进多层次的跨区域人口迁移的财政政策。根据劳动力迁移预期净收益现值公式，NIP是n的增函数，亦即年轻人迁移愿望相对较强；C是迁徙距离和民族差异因素的增函数，亦即迁徙距离过长和民族差异过大会导致流动愿望减弱。因此，年轻人更适合跨区域长途迁移，可以通过支持中西部地区教育发展，提高青少年的升学和就业能力，促进其跨省向东流动，称为“教育移民”；中老年人更适合近距离迁移，可以通过提高中西部地区各重点开发区的人口吸纳能力，为周边地区限制、禁止开发区的中老年“退地农民(同时退出耕地和宅基地)”提供社保、住宅、就业机会等，实现省内人口迁移，称为“城乡土地置换移民”；考虑到民族人口的特殊文化及习俗情况，可以在生态环境适宜区域建设民族集聚区，通过高质量的基础设施和公共服务吸引分散在生态核心保护区的少数民族人口迁入，称为“民族区域生态移民”。从2011年颁布的《全国主体功能区规划》来看，中西部地区每个省都有重点开发区，这为人口近距离迁移和规划民族集聚区域提供了便利条件。

若GDP表示经济总量，RKC表示人口承载力，RGM表示人口规模。m表示限制、禁止开发区，n表示优化、重点开发区。则GDPm/RGMm≠GDPn/RGMn，反映我国目前各类主体功能区之间人口布局与经济集聚相冲突；RKCm/RGMm≠RKCn/RGMn，反映我国目前各类主体功能区之间人口布局与环境资源承载力相冲突。因此，应当积极运用财政政策促进人口布局与主体功能区规划相协调。当然，满足上述指标完全相等是不现实的，现实的目标是实现其指标大体或近似相等，促进人口布局与主体功能区规划相协调的财政政策目标为:GDPm/RGMm≈GDPn/RGMn，反映各类主体功能区之间人口布局与经济集聚相协调；RKCm/RGMm≈RKCn/RGMn，反映各类主体功能区之间人口布局与环境资源承载力相协调。

(二)政策工具

促进人口布局与主体功能区规划相协调的财政政策工具，是指国家为实现人口布局与经济集聚以及人口布局与环境资源承载力相协调的政策目标而采取的各种财政手段和措施。具体包括针对限制开发区的财政教育与培训投资、针对禁止开发区的移民安置与迁移补贴、针对迁移人口的基本公共服务支出、针对限制、禁止开发区的生态补偿与政府间转移支付制度等财政政策工具。

1.针对限制开发区的教育与培训投资。财政教育与培训投资的实质是人力资本投资，在主体功能区建设背景下，减轻限制开发区人口压力，主要依靠政府引导、市场调节。人力资本投资能够促进“教育移民”，提高迁移者获取相对稳定职业和较高收入的能力，增加移民在迁入地的居住时间n和预期收入R1，实践证明“教育移民”也是最稳定和具有效率的移民方式。限制开发区包括生态功能区和农产品主产区，财政教育与培训投资重点包括两个方面:一是加大对生态功能区基础教育投入，提升高考录取率。生态功能区主要分布在中西部地区，生态环境脆弱，人口超载现象严重，少数民族人口集中，且交通与信息闭塞、经济和教育水平落后。因此，国家要对生态功能区进行中小学合理布局，改善教育设施，提高教师待遇，吸引优质师资，保障其基础教育质量，提升高考录取率，促进“基础教育移民”。二是加大对农产品主产区的职业培训投资，促进农村剩余劳动力转移。随着农业机械化水平、资本有机构成和农业生产效率不断提高，农产品主产区出现大量剩余劳动力，因此当地政府必须组织专门的技能培训机构，有针对性地对青壮年农民进行职业培训，提高剩余劳动力在重点开发区的就业竞争能力，促进“职业培训移民”。

2.针对禁止开发区的移民安置与迁移补贴。在主体功能区建设背景下，对于一些禁止开发区来讲，可能要涉及既定范围内的人口整体搬迁问题，尤其是在少数民族人口集聚地区，不能过分依赖市场调节，政府的行政动员和对迁移损失的直接经济补偿更具有效率。由于区域黏性成本不仅包括搬迁费用，还包括文化、习俗、气候等适应成本，尤其是在涉及少数民族人口迁移时，民族间文化、习俗等差异更大，在收入差异因素(R1-R0)既定的情况下，“区域黏性”成本C越大，迁移意愿越小。在涉及居民整体性搬迁的移民工程中，政府在确定迁移补贴标准时，一定要充分考虑到迁移的“区域黏性”成本C，从理论上讲，政府补偿最起码保证移民NIP不小于0，才有可能产生移民意愿，这对维护整体移民搬迁过程中的社会稳定和民族团结而言非常重要。此外，财政要通过支持复垦农村宅基地等途径新增耕地面积，用新增耕地面积抵补城市建设和民族集聚区建设的用地指标，促进“城乡土地置换移民”和“民族区域生态移民”。

3.针对迁移人口的基本公共服务支出。在主体功能区建设背景下，应当积极引导限制、禁止开发区的人口流向重点、优化开发区。然而，由于城乡分割体制，进城务工人员不能享受当地居民的住房、教育、医疗等基本公共服务，限制、禁止开发区的人口向重点、优化开发区迁移成本过高，进城务工人员身份遭受歧视，对城市文化的认同感或归属感不强，只能采取“离乡不离土”的方式，往返于就业地与户籍地之间，这也是农村“空巢老人”、“留守儿童”等社会问题以及节假日的“民工流”等交通问题产生的根源。上述问题导致“区域黏性”成本C过大，阻碍了限制、禁止开发区的人口向重点、优化开发区流动。因此，目前，优化、重点开发区要通过提供无差别的基本公共服务，实现外来务工人员“市民化”。具体思路为:首先，财政要重点保障城市廉租房、经济适用房建设，增加对义务教育和社会保障等公共服务项目支出，解决城市基本公共服务供给总量不足的问题。其次，取消户籍歧视制度，让外来务工人员无差别地享受当地居民的住房、教育、医疗、社会保障等基本公共服务，解决城市基本公共服务消费过程有违社会公平正义的问题。

4.针对限制、禁止开发区的生态补偿与政府间转移支付制度。限制、禁止开发区主要在中西部地区，一般是经济相对落后地区，财政状况一般较差。在主体功能区建设背景下，限制、禁止开发区的财政收支矛盾更加突出。一方面，限制、禁止开发区不能如同重点开发区那样将草场、林地和农业用地转化为工业或商业用地，难以取得诸如土地出让金等土地财政收入，取消农业税以后，这些地区财政收入进一步减少，又不能发展价高利大的工业产业，其工商税收也会相继减少。另一方面，农限制、禁止开发区还要承担生态修复、环境保护、农田水利基本建设以及促进本地区人口转移等支出责任。限制、禁止开发区的财力与事权严重不对称的矛盾，必然导致其无力促进“教育移民”、推进移民安置和迁移补贴。显然，限制、禁止开发区的设立是为全国或区域范围内提供重要生态屏障或保障国家粮食供给安全，重点、优化开发区理所当然应当对其提供生态补偿与政府间横向转移支付。具体设想，请参见拙作“推进主体功能区建设的财政政策研究”(经济科学出版社，2011年5月版，第)。

(三)政策传导机制

财政政策传导机制就是财政政策措施到财政政策目标的转换过程，这一过程需要特定的传导媒介使财政政策系统与经济环境进行信息交流，并通过特定的传导媒介的作用，把财政政策工具变量最终转化为财政政策目标变量。①陈共财政学［M］中国人民大学出版社(第七版)2012 1(303)

促进人口布局与主体功能区规划相协调的财政政策传导机制，就是各个财政政策工具通过某种媒介的相互作用形成的一个有机联系整体，也就是教育与培训投资、移民安置与迁移补贴、基本公共服务支出、生态补偿与政府间转移支付制度等财政政策工具变量，经过收入、公共服务水平等媒介的传导，达到人口布局与经济集聚相协调、人口布局与环境资源承载力相协调的政策目标变量的复杂过程，解释了促进人口布局与主体功能区规划相协调的财政政策体系的作用机理。

之所以将收入和公共服务水平作为财政政策工具变量最终转化为财政政策目标变量的媒介，是因为基于这样的一个假设:人们都要追求高质量的生活，高质量的生活主要依赖工资等货币收入和政府提供的公共服务，人口迁移的主要目标是追求满意的收入和公共服务水平。因此，促进人口布局与主体功能区规划相协调的财政政策工具，最终还是要通过提高迁入地的收入和公共服务水平，以此作为媒介，促进人口在不同主体功能区之间合理迁移，实现既定的人口布局与主体功能区规划的目标，即人口布局与经济集聚相协调、人口布局与环境资源承载力相协调。

(四)政策效应

推行主体功能区人口财政政策，能够有效解决传统模式下的盲目、无序的“候鸟式”的城乡间人口流动，能够根据不同地区人口、资源与环境特点，引导限制、禁止开发区的环境超载人口或农村剩余劳动力向重点、优化开发区或城镇化地区有序转移，促进人楼布局与主体功能区规划相协调。

在传统模式下，由于城乡分割的户籍制度，进城务工人员不能享受城市的住房、教育、医疗、社会保障等公共服务项目，农村劳动力向城市流动只是为了单纯追求经济收入。传统模式下的劳动力流动有两个重要特点:一是户籍不变，土地承包关系和宅基地保留，计划生育、教育、养老、医疗等公共服务项目由户籍地承担，是一种离乡不离土的“候鸟式”的迁移；二是以劳动力人口迁移为主，并非家庭人口的整体迁移，产生大量“留守儿童”、“留守老人”等社会问题。同时，离乡不离土的劳动力迁移模式，劳动力对城市经济发展作了贡献，养老、医疗等公共服务成本仍由农村承担。显然，传统模式下农村劳动力迁移，并不能从根本上解决目前人口布局与经济、资源环境相冲突的矛盾(具体参见图1)。

图1 传统模式下农村劳动力流动效应

图2 主体功能区人口财政政策效应

在主体功能区建设背景下，积极运用财政政策，通过对限制、禁止开发区的人口教育、职业培训、安置补贴等措施提高迁移者的收入预期；通过对增加重点、优化开发区的公共服务支出，对外来务工人员提供非歧视性的公共服务，使其享受“市民化”待遇，让其进得来、住得下、留得住。这样，就会改变传统模式下，仅有劳动力人口的季节性迁移现象，而是适应主体功能区规划要求的，以家庭为单位的整体性人口迁移，使人口从一些经济比较落后、环境资源承载力较弱的限制、禁止开发区流出，流向一些经济较为发达、环境资源承载力较强的重点、优化开发区，促进各个主体功能区之间人口布局与经济集聚相协调、环境资源承载力相协调，即实现人口布局与主体功能区规划相协调(具体参见图2)。

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［15］陈共.财政学:第七版［M］.北京:中国人民大学出版社，2012:303.

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