“民生”治理与监控研究——以重庆开县“探索实施村级事务流程管理”实践探索为例

钟 宜

(中共重庆市委党校，重庆 400041)

保障和改善民生，是我国现阶段的一项重大战略任务，民生发展过程，也是体制机制变革完善的过程，构筑与其相适应的监控机制，是使其落到实处、持续推进和维护民生目标的基本条件。近年来，重庆开县在“民生”推进中，展开了“民生”治理和“民生”监控机制的创新探索，其经验和作法，具有积极的理论价值和和实践启示意义。

一、重庆开县实践探索的背景、做法和效果

多年前，重庆开县曾产生过在全国影响很大的麻柳乡的“八步工作法”，“八步工作法”是通过基层民主的方法化解干群和政民之间的矛盾，维护和保障群众权益，改善党群和干群关系的典型经验。近年来开县进行的“民生”治理探索，实质上是在继承“八步工作法”群众参与和基层民主的基础上，结合“民生”治理的新的情况，进一步拓展和加强“民生”监督新内容，以保证国家民生政策在实际执行中真正落到实处的创新探索。

(一)实践探索的背景

总体上讲有三方面原因:

1.面对国家民生政策执行中出现的新情况和新问题。近年来，党和国家加大了对民生的投入，在农村强农惠农政策不断出台，中央和地方各级政府对“三农”的投入逐年加大。在开县，从2006年到2008年三年间，惠农资金就达到10.45亿元。但在农村一些地方，党群干群关系并没有因为惠农政策的实施变得更加密切，反而衍生出许多新问题，而且矛盾越来越尖锐，表现在群众信访举报有增无减。2008年，开县纪委监察局受理涉及农村基层党员干部的信访举报达527件，占整个信访总量的比重由2005年的40%提升到70%，其中涉及惠农资金虚报冒领、截留挪用、贪污私分的案件占有相当比例。针对这种情况，开县在原“八步工作法”的基础上，组织16个涉农部门在10个乡镇的13个村，展开了调查研究和为期一年的实践探索，逐步形成以“六大流程”管理为主要内容的民生治理探索。并从2009年起在全县普遍推开。

2.为了贯彻中纪委精神和深入推进党风廉政建设。根据胡锦涛同志在十七届中央纪委第五次全会上提出的“反复发生的问题要从规律上找原因，普遍发生的问题要从体制机制上找原因”的要求，经过认真分析，认识到目前基层农村腐败现象的大量出现，主要在于监管不严，权力监督不到位，村干部工作随意性大，为此决定把重点放在探索建立监督制约基层组织权力运行、预防治理农村干部腐败机制上来。“六大流程”管理的实质在于以民主监督为核心，以上下联动监督为保障，以决策权、执行权、监督权相互制约相互协调为关键，强化刚性约束，落实监管责任。监控机制的形成，推进了农村工作的公开化、透明化和规范化，促进了农村的党风廉政建设。

3.为了进一步推进基层民主和健全完善村民自治的制度化、规范化和程序化。村民自治是农村治理的主要形式，但是由于目前村民自治过于原则宽泛，缺少具体操作措施，导致基层民主管理流于形式，没有发挥应有的自我管理作用。为了健全农村集体资金、资产、资源管理制度，深入开展农村基层的民主决策、民主管理和民主监督实践，必须推进村民自治的制度化、规范化和程序化建设，为此围绕规范村务管理流程化操作办法，设计、形成了《村级重大事项民主决策制度》、《村务公开制度》、《村级财务管理制度》、《农村项目工程建设管理监督制度》、《财政直补资金和救助扶助资金发放管理监督制度》五个方面的配套制度，严格执行这套制度，会在很大程度上从源头预防和减少农村基层腐败的发生。

(二)实践中的具体做法

总体上可归纳为选择重点、细化程序、群众参与、并联监督。

1.精心筛选监管内容。在深入调查的基础上，开县对目前农村普遍开展的村务活动进行了认真的研究和分类，把事关村民民主管理和村级权力运行的村级重大决策与村务公开作为村务的主要内容。其中把关系惠农政策的落实、涉及农民切身利益的村级财务管理、集体资产资源处置、农村项目工程建设、财政直补及救助扶助资金发放管理等作为重要村务。对这6大类村务所包括的事项进行了仔细的分析和清理，以是否容易出现腐败问题为判断和选择标准，从中选择出最容易出现问题的43个重要事项作为流程管理工作的重点。

2.科学编制操作流程。围绕目前农村实施的43个重要事项的通行做法，根据每个重要事项的相关政策规定，对具体的操作程序进行细化研究。结合村民自治和廉政建设要求，把群众参与、办事公开、上下监督渗透其中，分类进行优化整合，再造细化工作新流程，同时通过流程图的形式固化具体的操作步骤。(1)对村级重大事项的决策，按照深入群众收集民意、两委会议初定方案、议事听证形成共识、党员大会审议方案、群众投票公决方案、镇乡街道审核把关、干部群众共同实施、群众参与检查验收、实施结果全面公示等9个步骤进行。(2)对村务公开，按照提出方案、审查审核、进行公示、答疑解释、反馈归档等5个步骤进行。(3)对村级财务和发生收入，按照统一开票、存入专户、审核入帐、逐笔公示，大额支出按照事前民主决策、乡镇把关，报销实行公开会审、集体审查、逐笔公示等步骤进行。(4)对集体资产资源的处置，按照民主决策、发布公告、公开竞标、签订协议、落实协议、归档备查等6个步骤进行。(5)对项目工程建设，按照集中民意申报项目、群众公决建设方案、民主监督项目实施、张榜公布建设结果、民主管理项目资产等5个阶段、18个步骤进行。(6)对财政直补资金和救助扶助资金的发放，按照公示政策和指标、民主讨论决定工作方案、民主决策确定上报方案、公示结果兑现补助4个步骤进行。同时，将这6大流程图统一制作成简单明了、形象直观的公示牌，在村级服务中心挂牌上墙，印制成手册发给乡村干部和农户手中，便于干部群众掌握和运用。

3.以村民的广泛参与和利益整合为主线。“六大流程”管理贯穿着村民自治的民主管理要求，并对村民的直接民主进行了条理化和流程化。其中实行村策民定、村务民管、村事民理，保障村民作为决策主体、管理主体、监督主体的作用得以发挥，构建起在整个村务管理过程中，村民直接进行民主监督的新机制，探索出一条依靠群众反对农村腐败的新路子。

(1)充分发挥村民参与议事的功能。在流程设计上和操作实践中，坚持把“民意”作为工作起点，将“议事”监管置于决策之前，村民通过个别建议、联名提议、恳谈互议等方式充分发表意见，党员通过议事会、支部会等形式进行审议，村干部通过深入群众听取意见、召开两委会集中意见，使村里的议事决策成为了解民意、解读民意、集中民意、实现民意的过程，以避免村干部作风不深入、家长作风严重、想当然提方案等常常出现的问题。

(2)坚持村民公决的权威。流程管理规定，对重大事项决策方案、大额度资金支出、集体资产资源处置招标方案、项目工程建设方案、财政直补和救助扶助申报对象等重大事项，村干部必须召开村民代表会议或村民会议或受益户会议进行票决，赞同率达到85%以上的才能付诸实施。这种公决的方式，既保证了决策的民主性和科学性，又通过落实群众的民主决策权对村干部少数人的决策权进行了监督和制约。

(3)注重村民的跟踪监督和反馈。决策后，通过推荐村民代表，对实施过程工作质量和运行成本进行监督，实行“群众管钱，干部管事”；通过吸收村民参加检查验收和经费结算，对实施结果进行监督；通过搜集村民对结果公开的意见、对干部工作的评议，开展群众对“六大流程”管理的满意度测评，达不到85%的，责成村干部限期整改，并在本乡镇进行通报。

4.强化专门监督，构织并联监督系统。为了堵塞监管漏洞，改变监管不力老问题，避免过去县级部门、乡镇纪检监察组织与村级监督脱节现象，“六大流程”管理设计和构筑了县、乡、村三级联动监督机制，形成并增强了监督合力。

(1)村务监督小组进行过程监督。针对村级监督主体“多、散、软”的问题，每个村统一组建新的村务监督小组，在群众民主推选基础上，由村民代表会议进行选举，每个村民小组至少有一名成员，一年一选，不给报酬，实行义务监督，保证了监督成员的代表性、独立性和廉洁性。村务监督小组对村民代表会议负责并报告工作，不受村支两委领导，独立对村级各项开支、集体土地征用征收、工程项目建设、救灾救济款物发放、各种补助兑现落实等重要村务的实施情况，进行适时监督。比如，未经村务监督小组审查并签章的支出，不得报销入账。

(2)乡镇纪检组织进行重点监督。针对乡镇纪委过去对班子成员的决策执行情况不知情、对分散各村的监督鞭长莫及的问题，流程管理将乡镇纪委的监督置于班子决策之前、工作执行过程中，对涉及重要村务的乡镇办理事项进行监督，并通过备案审查经办人员签字的上报、下发指标项目资金资料，对责任人进行问责；同时，乡镇纪委通过备案审查村级民主监督资料、组织村务监督小组开展工作、深入村务实施过程进行抽查、调查处理来信来访等方式，对村级事务按“六大流程”管理运行的情况进行监督。

(3)部门派出纪检监察机构进行联动监督。针对过去部门和乡镇纪检监察组织“条块分割”的问题，流程管理规定，县纪委监察局派出机构对涉农部门干部履职情况，项目资金分配是否公开公正、是否克扣挪用等进行监督，并建立起与乡镇纪委、县纪委监察局的沟通联系机制和涉农项目资金信息库，形成了由县纪委监察局组织领导的上下联动、信息共享、合力监督的格局。

(三)实践效果

首先，较好的缓解了目前农村基层组织权力失控问题，凸显了农民的主体地位和作用。通过实施“六大流程”管理，将权力归入到固化的程序中运行，保证了权力运行的规范性和公开透明；将监督嵌入到村务管理流程中实施，作为决策、执行的必经程序，解决了监督主体常被遗忘、监督制约流于形式的问题。比如，在村集体资产资源处置6个环节中，村民对民主决策方案、发布招标公告进行监督，村务监督小组对公开竞标、签订协议、落实协议进行监督，乡镇党委政府对公开竞标、签订协议进行组织领导和审查把关，乡镇纪委则对整个处置过程进行监督和纠偏，从而有效地防止了村干部在集体资产资源处置中随意交易、暗箱操作、徇私舞弊的问题。

其次，有效减缓了农村基层腐败问题，保证了党和国家民生惠农政策的落实。“六大流程”管理的实施，减少了农村基层干部违纪违法现象发生，农村党群干群关系更加融洽，各项民生政策得到较好的贯彻落实。实施一年后，2009年反映农村问题的信访件只有268件，占信访总量的40.97%，比2008年下降了近30个百分点，其中反映当年农村新发生的问题仅18件，全县“零信访村”的数量呈现上升的势头。

第三，由于县委、县政府高度重视，有力的推进了“科学执政、民主执政、依法执政”能力的提高。开县县委、县政府于2009年1月联名正式下文，把该项目作为全县党风廉政建设和综合目标考核的重要内容，要求各级各部门要高度重视，从落实“以人为本”要求和“执政为民”理念的高度，从维护农村改革发展稳定的大局出发，深刻认识推行村级事务流程化管理的重要性和必要性。并提出具体的工作要求，制定了严格、明晰的进度表，对执行不力、落实执行不好的部门领导和相关人员，明确规定了责任追究。有力的推进了这一工作在全县范围内的推行和展开。

二、开县实践探索给我们的几点启示

开县的实践探索还在继续，其经验和作法也将在实践探索中进一步的深化和完善。但其经验仍然带给我们一些新鲜的气息和有益的启示:

1.“民生治理”是目前我国民生推进中需要高度关注的重大现实问题。党的十六大首提民生，十七大全面论述民生问题并提出民生六大任务，标志着民生战略的初步形成。与此相应，民生治理问题也成为民生战略实施中的关联性问题。首先，随着近年来中央与地方政府对民生的重视，民生投入逐年加大，在有的省、直辖市，民生投入占年政府的财政支出已达到或超过50%以上，这既反映出国家对民生的高度重视，但同时也有大量资料说明，目前民生领域正成为腐败的高发区，如何保证资金投入的民生目标，正成为民生推进中不容忽视的重要问题。其次，如何使政府现有的民生投入发挥更大的民生效应，也属民生治理中的重要内容。目前我国民生财力还有限，为此应该区分公共服务的基本需求与发展性需求，或者说区分纯公共服务与准公共服务，政府首先要考虑和满足一般性公共需求；在城乡公共服务投入中，应形成协调的比例结构，重点应解决农村公共服务滞后问题；根据国外公共服务民营化改革经验，我国的公共服务应通过引入竞争机制、健全公共服务规制机制、增强公共服务改革透明度，来提高公共服务提供的竞争性、公平性、公益性和责任性。政府要运用规制手段来努力保障公共服务的质量。第三、我国的民生问题与旧的体制机制有很大的关联性，如城乡二元结构、户籍制度、人民群众的权益保障、劳动用工管理，等等。一方面虽然国家、政府花了很大的精力解决民生问题，但由于体制机制问题使其难以达到应有的效果，另一方面由于体制机制问题，又不断衍生出众多新的民生难题。如何从民生发展要求出发加快推进体制机制改革，也是民生治理中的突出问题。基于此，党的十八提出，要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，即“加强和创新社会管理。提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设”。

2.政府主导、公众参与是关乎民生治理中的基本问题。治理问题是当代政治学研究的重要议题，20世纪后期国外兴起社会治理理论，核心强调政府与公民的合作管理。在我国，随着改革的推进，理论界对政府与社会合作管理展开了研究。目前我国治理方式正由单一政府主体，向政府和社会多元主体转变，构建以政府为主导，市场作调节，民间社会组织广泛参与的社会治理体系，是我国转型期政治及社会领域改革中的重大课题。我国正进入民生政治时代，所谓“民生治理”，是指在解决民生难题和化解新产生的各种民生问题进程中，借用或吸收“治理”理论的方式和方法，既强调政府的主导作用，也高度重视群众参与、基层自治组织的积极作用，整合和利用社会力量和资源，使党和政府的民生政策和举措真正落实到位，达到预设目标，获得群众满意的效果。党的十七大报告在部署民生任务的同时，对此也作了原则性的要求，一是要求处理好政府与基层自治组织的关系，“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”；二是指出要“扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度”，“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”；三是强调要“重视社会组织建设和管理。”“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”［1］开县在“探索实施村级事务流程管理”全过程中，自始至终都明确和坚持体现、贯穿了发动和组织人民群众广泛参与，充分依赖基层组织联系群众和自治作用，既重视政府的主导作用，又重视社会和自治组织的力量，比较好的践行了政府主导、多元参与治理要求，是党的十八大提出的“保证党领导人民有效治理国家”的先导性实践探索。

3.要重视民生治理目标选择与具体工作程序的细化、分解和确定。目标与过程的统一，是开县经验给我们的极其重要的启示。民生治理要紧紧立足民生实际，把握民生动态，追踪和解决民生难题。因此首先要对地区民生问题进行具体的分析和分类，通过排序和确定重点、难点，从中选择优先解决的问题和所要达到的目标。目标确定后，根据产生问题的原因，进行多方面的堵塞漏洞的研究和布署，这就是通过项目流程的程序化固化设定，细化和健全严密的程序和步骤，在此基础上研究规制、制定方案、严密举措，以保证工作流程能够始终按可控要求运行于固设的轨道上。

4.重视监督特别是监督实效的研究和举措。监督是我国基层民主建设的关键环节。党的十八大指出:“健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”［2］。无论是开县麻柳乡的“八步工作法”，还是“探索实施村级事务流程管理”新经验，民主监督都是贯穿始终的主线和重要手段。不同的是“六大流程”管理大大的提升和增强了监督的刚性功能和作用。一是“八步工作法”主要是群众监督，而“六大流程”管理则由群众监督进一步发展为群众监督、村民监督小组、乡镇监督、县级部门监督相结合的多重交叉监督。二是“六大流程”管理的监督是监督与流程程序固化定格和细化结合的全程监督。即通过项目程序的分解和细化，硬性插入各类监督，使监督与项目流程合为一体，监督无处不在。这样一种创新拓展，大大的增强了监督实效，切实减少了腐败产生的机率，具有运用和推广价值。

目前我国正进入民生时代，重庆开县的实践经验告诉我们，民生的发展必然产生民生治理问题，必然要求政治、政府的跟进和保障，民生治理的意义是多方面的，对中国社会的发展将产生积极、深远的影响。

［1］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［M］.北京:人民出版社，2007.

［2］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［M］.北京:人民出版社，2012.