群众路线教育实践活动质量控制研究

张书林

(中共山东省委党校党建部，山东 济南 250021)

党的十八大报告指出，要“围绕保持党的先进性和纯洁性，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，提高做好新形势下群众工作的能力”［1］(p47)。 2013年6月18日，中央召开工作会议对教育实践活动的开展进行了全面部署，习近平总书记在会上发表了重要讲话，从而标志全党性的群众路线教育实践活动全面启动。

谋划开展好党的群众路线教育实践活动，关键在质量，要坚持质量第一。所以，对教育实践活动进行质量控制的必要性就凸现出来。鉴于此，本文着力对群众路线教育实践活动中的质量控制进行研究，力求初步建构起对群众路线教育活动进行质量控制的理论与实践框架。

一、群众路线教育实践活动质量控制的基本内涵

弄懂群众路线教育实践活动质量控制的基本内涵，应从界定其概念定义及剖析其主要特征入手，明晰其现实定位与存在状态。

(一)概念定义。为群众路线教育实践活动中的质量控制下一个定义，就必须遵循一般认识逻辑，先从界定质量、质量控制的定义导入。

1.质量。质量在物理学上指物体所含物质的多少，在经济学、社会学上则用以指代产品、事物、工作的优劣程度。在人学研究中，质量则用来指代人的“资质器量”。三国时期，魏人刘劭在《人物志·九徵》中指出:“凡人之质量，中和最贵矣。中和之质，必平淡无味；故能调成五材，变化应节。是故，观人察质，必先察其平淡，而后求其聪明”。因此，质量是产品、事物、工作甚至人自身价值品性的根本衡量和判定标准。一般说来，事物的质量越高、越好，就越受欢迎，越具竞争力。

2.质量控制。质量控制最初是企业生产经营管理的概念。任何企业要在残酷的市场竞争中立足，战略性选择固然重要，但是质量控制更关系命脉。所谓质量控制就是指:企业在生产经营中，为达到某种质量标准及要求，通过采用监督、检查等手段所进行的监控质量形成过程的一切活动的总称。

3.群众路线教育实践活动中的质量控制。就是指:为使群众路线教育实践活动达到和实现“为民、务实、清廉”的预期质量要求和价值标准，而有意识进行的对教育实践活动的督促检查、障碍清除、风险防控、质量导引等活动的总称。

(二)主要特征。根据一般意义上质量控制的存在状态及模式，结合群众路线教育实践活动质量控制的特殊要求，群众路线教育活动中的质量控制大体应具备以下主要特征:

1.全面性。质量控制涉及教育实践活动的各个方面、层面、环节、范畴与领域，是对群众路线教育实践活动质量的全方位把控。为什么是全方位把控呢?因为谁都知道“千里之堤溃于蚁穴”，在某一个小的方面或环节出现了质量控制的漏洞、死角或空白点，就难以保证整体质量不出问题。

2.动态性。群众路线教育实践活动是一个动态的过程，为此而进行的质量控制必须跟踪进行，它显然也是一个动态的过程。也就是说，质量控制必然随着活动的展开而展开、深化而深化，并在这个过程中完成对活动质量的监控。

3.系统性。质量控制既是由诸多要素构成的，也是多种要素协同作用的结果，是一个完整的系统。从纵向看，群众路线教育实践活动中的质量控制，包括了对活动的筹备、部署、运行、评估等要素的全面质量控制，包括了对党的中央层面、地方层面、基层层面教育实践活动的质量控制。从横向看，群众路线教育实践活动中的质量控制，涉及对领导干部、一般干部、普通党员践行群众路线的共同但有区别的质量标准、质量引领与质量塑造。

4.人本性。群众路线教育实践活动要取得实效、取得群众认同的质量成果，就必须自觉地坚持以人为本、执政为民，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，真正让人民群众看到希望、得到实惠。否则，就不能引起人民群众的关注与共鸣，激发不了人民群众参与的积极性、主动性、创造性，就会成为毛泽东讲的“少数人的空忙”。

5.科学性。群众路线教育实践活动要取得实效、达到预期的目标，就不能重复过去的老路，必须着眼于从更加理性的视角遵循和探索党的群众工作的基本规律，不断提高群众工作的科学化水平。群众路线教育实践活动中的质量控制，必须着眼于对群众工作规律的基本遵循，不断拓展对党群关系规律、群众路线运行规律、群众路线教育规律、群众路线实践规律的探索，将教育实践活动内含的科学性要求充分展示出来。

6.长效性。一方面，对群众路线教育实践活动进行质量控制不是权宜之计，它应该是一个长期的、持续发挥作用的过程，应该自觉地贯穿活动的全过程，在活动行进的过程中长期发挥作用、长期有效。另一方面，群众路线教育实践活动不是一场简单的活动，而必须在活动过程中注意长效机制建设，沉淀形成制度化成果。因此，群众路线教育实践活动的质量控制，必须注意在活动过程中同时推进长效机制建设。

二、群众路线教育实践活动质量控制的价值意义

在群众路线教育实践活动行进的过程中，引入质量控制手段，这是监督保证活动质量、推动活动取得预期效果的必要安排，是保证活动效能化的前提要件与后盾支撑。

(一)保证教育实践活动的基本方向。2013年4月19日召开的中央政治局会议，确定群众路线教育实践活动的基本方向是:“坚决反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，提高做好新形势下群众工作的能力，保持党同人民群众的血肉联系，发挥党密切联系群众的优势，为推动经济持续健康发展、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强保证。”［2］整个群众路线教育实践活动从谋划、部署到实施推进的全过程，都必须与这一基本方向相一致。为防止有的单位、部门或地方出现违背这一基本方向的“自选动作”的出现及蔓延，对教育实践活动中坚守这一基本方向的情况进行严格审查和把关就变得异常重要。而质量控制在客观上就起到了对教育实践活动过程中坚持这一基本方向的状况进行监督控制的作用。从这个意义上讲，严格、规范的质量控制，是关系教育实践活动基本方向的大问题。

(二)监控教育实践活动预期效果的实现。开展群众路线教育实践活动，就要切实解决党员特别是领导干部在群众工作中存在的不符合为民、务实、清廉要求的突出问题，努力在解决作风不实、不正、不廉上取得新实效，努力在提高群众工作能力、密切党群干群关系、全心全意为人民服务上取得实际成效。这是对教育实践活动预期效果的设定。但规划设计是一回事，实践运作是另一回事。规划设计再到位，实践运作中也会有一些“不守规矩”的行径，从而造成对预期价值目标的背离。因此，为及时发现和根治实际运作中出现的与活动预期效果相背离的做法或倾向，对教育实践活动进行质量控制就显得尤为重要。形象地说，质量控制就类似于英国工党在议会党团中设立的“党鞭”，它能够利用手中的鞭子将一切偏离目标轨迹的行径规约到正当的轨道上来，进而在很大程度上抑制或防止教育实践活动可能流于形式的弊病。

(三)应对教育实践活动中的不确定性因素与风险。当前是我国经济社会发展的转型期，也是矛盾的凸显期。各式各样的基于不同利益诉求、不同价值导向的经济社会矛盾，几乎同时呈现出来、交织在一起。各种社会矛盾的呈现与交织，无疑会在一定程度上助长群众路线教育实践活动中的不确定性因素的出现，甚至使活动本身面临显性或潜在的风险。针对此种境况，在群众路线教育实践活动中引入质量控制模式，就可以借助其完备的预警机制、系统的应对机制、有力的防控机制，及时处置突发事件、有力应对不确定性因素、妥善化解潜在风险，从而切实保证教育实践活动的进程不受干扰或破坏。

(四)推动教育实践活动实施方案的完善。群众路线教育实践活动开始之前，我们通常会制定系统完备的方案，对活动的开展作整体的安排部署与规划设计。在整体方案之下，还会制定具体的实施方案，以推动活动的具体展开。无论是活动的整体方案还是实施方案，都是依据现实的客观情况及其变化趋势对活动开展所作的判断。但是，我们对客观情况及其发展趋势的判断，有时是准确的，有时则会因受到不确定性因素的影响而变得不准确。在这种情况下，为保证活动的整体质量，我们先前拟定的活动总体方案、实施方案可能需要进行或多或少的调整。至于方案如何调整、调整到什么程度，则要依赖于我们最初确立的质量标准、质量原则、质量要求。具体说来，在客观形势与环境出现重大不利性变化的境况下，如果我们先前在方案中定的质量标准较高，则进行调整的力度就大；反之，进行调整的力度就小。无论是依据环境与形势变化进行怎样的调整，教育实践活动中的质量控制都会在客观上将活动的总体方案调整得更加科学，将活动的实施方案调整得更加符合客观实际、更具有可操作性。

三、群众路线教育实践活动质量控制的体系架构

群众路线教育活动中的质量控制，不是一个单一的环节或方面，而是一个完整的体系。就其体系架构而言，群众路线教育实践活动中的质量控制又主要是由对活动开展的理性认知控制、规划设计控制、运行过程控制、绩效测评控制、组织领导控制等基本面构成的。

(一)理性认知控制。理性认知控制是质量控制在思想认识层面的展示与要求，其实质是要规制形成和确立对群众路线教育实践活动的正确理念、观念与认知模式，在思想上充分理清开展这一活动的必要性与可能性。这既是质量控制的重要组成部分，也是开展质量控制的思想基础与认识基础。基于对群众路线教育实践活动的理性认知而建构形成的质量控制，其基本点应包括以下方面:其一，党的群众路线在贯彻落实中存在日益严峻的形式主义问题，从而导致了我们党脱离群众的危险倾向。因此，在党员、干部中开展群众路线教育实践活动，已经迫在眉睫。其二，群众路线教育实践活动是党员干部与群众双赢的活动，是党与群众的双向互动过程，体现了党与人民和谐共生、党心与民心血脉相连的执政党生存发展逻辑。其三，群众路线教育实践活动不是严峻形势逼迫下的被动行为，不是因为我们的党群关系已经严重紧张、积重难返才实施的活动，而是我们党在重塑党群血肉关系上防微杜渐、未雨绸缪的主动应对，它深刻诠释了党的执政风险观、兴亡忧患观、民本群众观。

(二)规划设计控制。科学与否的规划设计是决定质量优劣的总开关。从质量控制的视角审视，群众路线教育实践活动的规划设计控制要集中关注三点:

一是制定什么样的规划方案。群众路线教育实践活动的规划方案，应该涵盖活动的指导思想、总体目标、原则要求、安排部署、实施过程、组织领导等要素，而且必须关注到活动中各方利益、简单易操作、层次分明、各方满意度均较高的方案。这一点一定要在质量控制中把牢。

二是为什么要制定规划方案。规划方案就是设计图纸，制定规划方案就可以按图纸来操作，由此可以杜绝工作中的盲目性。制定形成了群众路线教育实践活动的规划方案，可以以此来指导教育实践活动的规范性开展，从而避免误走弯路。

三是怎样制定这样一个规划方案。规划方案的制定要按照科学的规则与流程展开，大体应涵盖以下步骤:第一步，充分听取各方的意见建议。第二步，形成规划意向书草稿。第三步，在不断完善的基础上，形成正式的规划意向书。第四步，根据规划意向书开展局部试点。第五步，在调查研究、反复论证、局部试点的基础上，最终确立形成活动开展的总体规划设计方案。第六步，各地根据总体规划设计方案，制定具体实施方案。

(三)运行过程控制。在群众路线教育实践活动的行进中，质量控制应该作为常态性工作贯穿到活动的整个运行过程，建构形成全面控制局面。就其类型而言，对活动运行过程的质量控制必须涵盖以下方面。

第一，不同批次的质量控制。在不同批次的教育实践活动进行过程中，质量控制都必须予以重点关注、切实抓紧抓好。不过，由于归属于不同批次的党组织与人员在总体状况上是有差异的，所以我们在不同批次中进行的质量控制也应有所区别。

第二，不同运行阶段的质量控制。(1)在学习动员阶段，质量控制的总体要求是:党员、干部学习党的群众路线的相关理论要透彻，党组织进行的思想发动要到位，将全党的认识迅速统一到中央开展教育实践活动的总体部署上来。(2)在查摆问题阶段，质量控制的总体要求是:党员、干部要通过开展深入的批评与自我批评，深刻查摆自己在贯彻落实群众路线方面存在的突出问题。(3)在深挖根源阶段，质量控制的总体要求是:追根溯源要深入实质、把握要害，问题症结要找得准、具体病因要分析透，不能蜻蜓点水、流于表面。(4)在整改提高阶段，质量控制的总体要求是:针对查摆出来的问题、深挖出来的原因，结合教育实践活动的价值目标，认认真真进行整改，切实提高坚持党的群众路线、驾驭群众工作的能力水平。

第三，不同层面的质量控制。党的中央组织应侧重于在政治上、路线上坚持好群众路线，党的地方组织应侧重于在决策上、用人上坚持好群众路线，党的基层组织应侧重于在整合民意诉求、进行合理利益分配上坚持好群众路线。

第四，不同群体的质量控制。普通党员群体坚持群众路线，关键是要摆正党员与群众的关系，注重在群众中发挥好共产党员的先锋模范作用；一般党员干部群体坚持群众路线，关键是厘清干部个人利益与群众利益的界线，不触动群众利益的红线；党员领导干部群体坚持群众路线，关键是要摆正手中的公共权力与为人民群众谋利益的关系，不搞背离人民群众利益的以权谋私、与民争利行为，始终以干净清廉之形象在人民群众中发挥模范带头作用。

(四)绩效测评控制。群众路线教育实践活动的实施绩效如何，必须依靠一套权威客观的认证体系与标准来评判。对这样一套认证体系与标准的应用进行把控的过程，即绩效测评控制过程，无疑是对活动进行质量控制的一个重要基本面。这方面的质量控制，主要涉及三个要点:

第一，测评机构控制。应着力组建由干部代表、专家学者、党代表、普通党员、群众代表、中介机构等组成的测评机构，对教育实践活动情况进行综合各方意见基础上的测评。由这些方面人员组成的测评机构，其形成的测评结果就是各方意志综合权衡的结果，因而更接近于客观真实。

第二，测评内容控制。对群众路线教育实践活动进行测评，主要是测评各地区、各单位、各部门按照中央安排部署对活动的组织开展情况、具体实施过程，关键是看通过教育实践活动是否实现和达到了“为民”、“务实”、“清廉”的活动标准与基本要求。

第三，测评方法控制。为获取真实客观的测评结果，在测评方法的选择上要注意做到“三个结合”。其一，定性与定量分析相结合。定性看方向，定量看实效。在测评中坚持定性与定量分析相结合，主要是看各地区、各单位、各部门是否按照中央要求，按时按批保质保量地将教育实践活动的各项“规定动作”完成到位。其二，一般要求与个别抽样相结合。既要突出对活动面上工作的考察，又要抽取一两个样本来“解剖麻雀”，进行抽样性分析。其三，测评党员、干部群众观的提升与测评群众认可度、满意度相结合。群众路线教育实践活动应是党员、干部与人民群众双赢的过程，必须在对其绩效的测评中将这两方面的价值评判进行综合平衡。

(五)组织领导控制。在活动组织领导过程中实施的质量控制，应大体涵盖三个方面:第一，政治领导控制。各级党委应将教育实践活动纳入党委中心工作，对之实施强有力的政治领导，引导党员、干部进一步坚定在群众路线问题上的政治方向、政治立场、政治态度，提升相应的政治洞察力、政治敏锐性、政治鉴别力。第二，组织领导控制。按照中央部署与活动要求，严格党的组织原则、组织纪律，发挥各级党组织的组织优势，不折不扣地组织开展好各个批次的教育实践活动，对活动实施强有力的组织领导。第三，思想领导控制。通过党内会议传达、媒体宣传报道等形式将活动精神宣传到位、活动开展动员到位、活动进度公开到位，统一全党在群众路线上的思想认识，形成对教育实践活动强有力的思想领导。

四、群众路线教育实践活动质量控制的实施保障

在群众路线教育实践活动中实施质量控制，必须着力解决好相关保障问题，建构形成对教育实践活动完备系统的保障与支撑体系。

(一)人员保障:选配好质量控制人员。实施质量控制，必须选配好从事质量控制的人员。人员的选配要切实把握以下素养标准:第一，政治硬。思想政治水平高，能够自觉站在政治高度、全局视野看问题，善于讲政治、讲大局。第二，工作熟。熟悉党的建设理论与总体状况，吃透群众工作的基本面，对群众路线的存在状态有清晰把控，对党群关系状况“心中有数”。第三，业务精。对群众路线教育实践活动的要求、目标、原则、标准、规范、流程、价值导向等要素都形成了能操作、会衡量的认知度与裁量水平。第四，原则强。在涉及与活动质量有关的问题时具有较强的原则性，坚持按原则办事。

(二)行动保障:综合推进质量控制监管。群众路线教育实践活动中的质量控制要取得实实在在的效果，不能光说不练，重在积极行动起来综合推进。第一，要对活动全过程实行全方位、立体式、同步性的质量监控，保证质量控制不留空白和死角。第二，要定期或不定期地开展对活动质量的检查与督促提高。对活动的定期检查督促主要是抓常规、促全局，不定期检查督促主要是抓点带面、以点促面。第三，平时抓好对教育实践活动的质量跟踪控制与质量导引，发现质量性问题以后要重点督查。第四，建立质量控制奖励与诫勉机制。对抓活动质量比较到位的党组织，应给予奖励和表彰，必要时将其树为典型；对不达标的党组织，上级部门要对其负责人进行诫勉谈话，限期改正。第五，将群众意见融入质量控制。群众路线教育实践活动的最终受益者是群众。因此，质量控制及监管怎么推进、向何处推进、设定什么样的上限，应该听取群众意见建议。

(三)能力保障:提高质量控制能力水平。对群众路线教育实践活动进行质量控制所能达到的程度，总体上要依赖于参加活动的全体党员及干部、活动质量控制机构、活动质量控制人员的能力水平。因此，着力提高质量控制能力水平，就构成其能力保障。一要提高驾驭活动全局能力。着力增强全局观念、大局意识，不断提高从整体上、宏观上对群众路线教育实践活动进行驾驭和把控的能力。二要提高深刻的洞察能力。应有意识地锻炼提升对质量破绽的洞察分析能力，培育以小见大、防微杜渐的能力品格。三要提高危机预警能力。斯大林说过:“要领导就应当有预见。”［3］(p12)鉴于各种不确定性因素、不可抗力对活动开展的负面影响，必须强化危机预警能力的培育，将可能形成气候的风险因子降到最低。四要提高协调沟通能力。发现活动运行中的质量问题以后，质量控制机构及人员必须视情况向党委有关部门或上级进行报告，妥善协调各方力量来共同研究解决问题。这就凸显了提高协调沟通能力在质量控制能力水平提升中的不可或缺性。

(四)制度保障:建立质量控制的制度安排。这方面的制度安排，应涵盖以下方面:第一，质量控制的标准制度。对群众路线教育实践活动进行质量控制，应有一套统一、明确、可操作性的标准，这是进行质量控制的基本依托。将这样一套标准以制度规定的形式固定下来，就形成了关于教育实践活动质量控制的标准制度。第二，质量控制的运作制度。对群众路线教育实践活动质量控制运作的事前、事中、事后全过程进行规范的规则与程序，构成质量控制的运作制度。第三，质量控制的评价制度。针对活动的党内评价、群众评价、舆论评价等评价维度所设定的制度规定与程序，客观上构成质量控制的评价制度。第四，质量控制的支撑制度。为支撑群众路线教育实践活动中的质量控制行为之展开，而依据一定的规则从人力、物力、财力的供给上作出的统一制度安排，所进行的涵盖认知、舆论、环境等内外部支撑性要件的制度化建构，均属于质量控制的支撑制度之范畴。

(五)环境保障:营造利于质量控制的环境氛围。第一，从党内环境看。全体党员、干部、党组织要对在群众路线教育实践活动中开展质量控制给予高度认可，要严格按照质量要求参与活动全过程，在对教育实践活动质量指标的遵循上形成“有则改之，无则加勉”的支持氛围。第二，从政策环境看。要综合各地区、各单位、各部门的具体实际，建立健全保障质量控制活动正常开展的政策体系，形成保障质量控制良性运行的政策环境。第三，从社会环境看。群众路线教育实践活动是着眼于让群众受益的活动，对于为此而进行的质量控制过程，全社会理应给予充分理解、关注与认同，以切实营造推动质量控制展开的社会环境氛围。第四，从舆论环境看。为推动群众路线教育实践活动质量控制的顺利展开，党委宣传部门、新闻媒体、舆情机构、哲学社会科学研究机构等都要积极行动起来，努力营造良好的宣传舆论环境，最大限度凝聚党内与社会共识。

参考文献：

［1］中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［M］.北京:人民出版社，2012.

［2］中共中央政治局召开会议研究部署在全党深入开展党的群众路线教育实践活动工作［N］.人民日报，2013-04-20.

［3］斯大林选集:下卷［M］.北京:人民出版社，1979.