人民政协：社会主义协商民主的重要载体

虞崇胜,张继兰

(武汉大学，湖北 武汉 430072)

同任何民主形式一样，社会主义协商民主必须借助于一定的载体形式才能实现。我国社会主义协商民主有多种载体形式和组织形式、实现形式。从国家制度层面上看，我国社会主义协商民主主要体现在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度之中；但从政体形式和操作形式上看，与以体现选举民主为主要特征的人民代表大会不同，人民政协则是以协商为基础和主要特征的组织机构，它与社会主义协商民主具有天然的联系，是社会主义协商民主最重要的价值载体、组织载体、制度载体和程序载体。

从政体类型上看，中国社会主义协商民主的特色主要表现为有人民政协这个独具特色的载体。如果没有人民政协这个载体，就难以体现中国特色，也难以与西方协商民主区别开来。不承认或不认识到这一点，就是忽视中国的现实，教条地以西方协商民主硬导中国协商民主的实践。因此，在当代中国，讲协商民主不能不讲人民政协，发展社会主义协商民主不能不发展人民政协事业。

从政体功能上看，人民政协是我国特有的专事政治协商、民主监督、参政议政的政治组织和民主形式，是中国特色社会主义政治发展道路中极具特色的部分，在社会主义协商民主制度体系中具备其他组织和机构不可替代的作用与优势。人民政协作为最早制度化的协商民主形式和最稳妥的协商民主制度，其政治协商、民主监督、参政议政已经提升为国家政治制度层面的职能。因此，人民政协理应在健全社会主义协商民主制度中发挥更大的作用，真正成为社会主义协商民主的重要渠道，成为社会主义协商民主制度中的基干制度和重要载体。

一、人民政协是社会主义协商民主的价值载体

人民政协之所以在社会主义协商民主中具有不可替代的作用，首先是因为它凝结和承载着社会主义协商民主的核心价值。关于社会主义协商民主的核心价值，目前理论界尚无系统概括，但从人民政协的民主实践和中共中央的有关文献中大致可以分离出其基本精核。

2006年7月，《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》中概括了新世纪新阶段统一战线的重要特征。“随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，新的社会阶层在我国出现，统战工作对象增多，同时‘一国两制’的实施，团结的范围进一步扩大，统一战线具有空前的广泛性；实现中华民族伟大复兴，要把不同党派、不同民族、不同阶层、不同群体、不同信仰以及生活在不同社会制度下的全体中华儿女团结起来，求同存异，共同奋斗，统一战线具有巨大的包容性；社会各方面成员在根本利益一致性不断增强的同时，呈现出不同的思想观念、价值取向、行为方式和利益要求，选择性、自主性、差异性日益增强，统一战线具有鲜明的多样性；统战工作由政治领域拓展到经济、文化、社会领域，由大城市拓展到中小城市，由公有制单位拓展到非公有制单位，参与统战工作的部门和组织日益增多，统一战线具有显著的社会性。”［1］

上述中共中央文件中概括的新世纪新阶段统一战线的这四大特征——“空前的广泛性”、“巨大的包容性”、“鲜明的多样性”、“显著的社会性”，这四大特征虽然不是直接针对人民政协的，但毫无疑问是内涵了社会主义协商民主的基本价值取向的。

有学者根据社会主义协商民主发展的需要，曾提出过建设社会主义协商民主文化的建议，其实也是在探讨协商民主价值问题。他们认为，所谓社会主义协商民主文化，概括地讲，就是人民内部各方面对通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，进行平等、广泛协商这种特殊社会现象的情感、态度、取向等的总称。具体来看，至少包含着这样一些基本理念:一是平等，即每个协商参与者在协商中发表意见必须具有平等性，靠理性的陈述和说服；二是协商的目的为“公共性”，即协商各方对公共利益的追求，这是协商民主文化的关键要素；三是协商决策的最终形成须由协商过程中提出的各种意见或理由所决定；四是每一个参与者即便不同意决策的观点和理由，也都能够理解决策是如何达成以及达成的原因。这样的协商民主文化，是社会主义协商民主制度的隐性结构，是社会主义协商民主制度必不可少的有机构成部分，必须予以高度重视［2］。这里提出的协商民主文化理念——平等性、公共性、合意性、合理性，也可以作为提炼社会主义协商民主价值精神的参考。

综合目前各方面关于社会主义协商民主价值精神的探讨，特别是结合社会主义协商民主实践，我们可以粗略地将社会主义协商民主的价值精神概括为广涵性、包容性、协同性和和而不同。而且，人民政协作为社会主义协商民主的重要组织载体，无论在组织形式或是行为逻辑上都是充分体现和承载着这些价值精神的。

其一，体现和承载着广涵性的价值精神。

在当代中国，可能没有哪一个政治组织具有人民政协这样广涵性特征。中国人民政治协商会议由中国共产党、各民主党派、无党派人士珍民团体、各少数民族和各界代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特邀的人士组成，其成员涵盖了社会的几乎所有的人群。

人民政协的协商民主，以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，实现了人民知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合，体现了社会主义民主的本质要求，符合广大人民群众的根本利益。60多年来，党和国家有组织、有目的、有制度地以人民政协作为载体来发展社会主义协商民主。到目前为止，人民政协已建立和完善了全国、省级、副省级、地级、县级政协的五级完整组织体系。在我国，人民群众通过推举人民代表实现自身政治诉求的同时，还可以通过界别代表的政协委员来表达自己的政治意愿，表现出党和国家对发展民主、扩大公民有序政治参与的极大诚意。

其二，体现和承载着包容性的价值精神。

包容性是民主政治和政治文明的本原性要求。没有包容性，根本就不会有民主政治和政治文明。恩格斯曾经指出，国家存在的根本理由就是要缓和阶级矛盾和冲突，把矛盾和冲突限制在一定的范围之内，否则，相互对立的阶级就会因为矛盾和冲突把自己和整个人类毁灭。正是在这个意义上，章士钊先生通过总结人类政治发展的经验，提出了为政之本——“有容”。他说:“为政有本，本何在，曰在有容。何谓有容?曰不好同恶异。”［3］在人类政治发展史上，如果没有相对方的相异和相容，根本就不会有政治的存在，从而也就没有什么政治文明，而人类对于政治文明的追求，实际上也就是在寻找相容的理念、规则和技术。

作为社会主义协商民主载体的人民政协，无论其建构原则、组织形式、基本职能、运行方式都充分体现了包容性的价值精神。在人民政协协商民主的制度设计和组织构建中，既尊重政治协商参与者的实际地位和具体要求，也不回避各政党、团体、界别的现实差异，并赋予不同的协商空间、协商方式，表现出很强的包容性。人民政协协商民主的内容既有国家的大政方针，又包括群众生活的实际问题，既涉及政权机构、政协组织、执政党、参政党，又涉及民间团体、社会组织和基层自治组织，也就是说，人民政协的协商民主涉及社会主义民主的各个领域、各种渠道和各个层次，是一种十分广泛和包容的民主形式。

其三，体现和承载着协同性的价值精神。

社会主义协商民主的重要价值取向是和谐共存。而团结与民主是人民政协的两大主题，也是国家政治生活和政治实践中两个不可缺少的要素。民主思想家科恩指出:“民主国家的公民须乐于以妥协办法解决他们的分歧。民主的所有条件之中，这是最重要的，因为没有妥协就没有民主。”［4］

作为人民政协重要职能的政治协商，是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商，因此这种协商具有很强的针对性和聚合性。政协全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。人民政协政治协商的结论和决议虽然不具有法律效力，但却是各界各派代表经过真诚交流和协商的结果，因此具有广泛的社会共识，通常能够形成协同性的行为，保证协商决议的贯彻落实。

其四，体现和承载着和而不同的价值精神。

和而不同作为一种价值理念，在中国源远流长。2002年5月28日，时任全国政协主席的李瑞环在英中贸易协会欢迎午宴上所作的题为《和睦相处，和谐共进》的演讲中说:“中国是一个历史悠久的文明古国，在中华民族漫长的历史发展进程中，创造了独具特色的传统文化。在博大精深的中国传统文化中，‘和’的思想占有十分突出的位置。早在三千多年前，中国的甲骨文和金文中就有了‘和’字。西周时期，周太史史伯提出‘和实生物，同则不继’的观点。到了春秋战国时期，诸子百家更是经常运用‘和’的概念来阐发他们的哲学思想和文化理念:管子提出‘畜之以道，则民和’；老子提出‘知和曰常，知常曰明’；孔子在《论语》提出‘礼之用，和为贵’；孟子提出‘天时不如地利，地利不如人和’；荀子提出‘万物各得其和以生’；《中庸》提出‘和也者，天下之达道也’。‘和’不是盲从附和，不是不分是非，不是无原则的苟同，而是‘和而不同’。‘和’的思想，强调世界万事万物都是由不同的方面、不同要素构成的统一体。在这个统一体中，不同方面、不同要素相互依存、相互影响、相异相合、相反相成。由于‘和’的思想反映了事物的普遍规律，因而它能够随着时代的变化而不断变化，随着时代的发展而不断丰富其内容。现在，我们所说的‘和’，包括了和谐、和睦、和平、和善、祥和、中和等含义，蕴含着和以处众、和衷共济、政通人和、内和外顺等深刻的处世哲学和人生理念。”［5］

所谓“和而不同”，意思是说首先要承认不同(差异)，在“不同”的基础上形成的“和”(和谐)才能使事物得到发展。这也就是说，“和”是目的，但“和”的前提是“不同”，是多样性的存在，没有“不同”，没有多样性，就无所谓“和”。由是可知，“和而不同”——堪称人类社会文明发展的最高境界。

“和而不同”思想的精妙之处在于，它在强调“和”的同时，坚持“有异”(不同)的存在，这里所说的“和”是包容了“异”的“和”，而不是排斥“异”的“同”。如所周知，作为追求和谐之美的儒学，历来十分强调“和为贵”，强调多元共处，但同时也强调“和而不同”。孔子所说的“君子和而不同，小人同而不和”已经明确地区分了两种不同的理想境界:真正有德行的君子是善于协调、能够与人和睦相处的，但又不是一味地、盲目地苟且求同；而无德行的小人则只知苟且求同，不顾不同主体间的差别，从而难以达到真正和谐共处。

人民政协的政治协商，与中国传统文化中和而不同的价值理念有着可通约性的明显特征。尽管当下中国人民政协的政治协商尚未达到和而不同的至高境界，但无疑是内涵了和而不同的价值理念的。“和而不同”作为一种传统与现代相结合的协商理念，不仅体现在人民政协的组织、职能之中，而且具体体现在协商过程的复杂关系之中。

首先，和而不同理念体现在差异性和共同性关系上。“商议是一个进行着的过程，从深层次上说，它产生的结果总是暂时的。”协商“更大的贡献是帮助公民在处理永恒地存在的分歧时彼此互相尊重地对待对方。”［6］协商之所以值得肯定，是因为它提供了体制内和平吸纳异见的机制，也是寻求道德一致的最好渠道。“当民主公民就公共政策在道义上产生分歧时，他们怎么办?他们应该同其他公民协商，可能时就寻求道德一致；而不可能时，就维持互相尊重。”［6］(p376)“这种协商是民主的、平等的、真诚的，不敷衍应付，不强加于人于人，而是经过反复商量，充分交换了意见，集思广益，真正做到政治上的一致或基本一致。”［7］

其次，和而不同理念体现在互惠性与互制性的关系上。一方面，互惠是协商的目的，如果参与者协商的各方之间没有互惠，协商不可能有结果。另一方面，互惠性与相互制约性是同时发生的，没有相互制约性，不可能产生互惠性，因为缺乏相互制约性，受惠的往往只是某一方，而不会有彼此间的互惠。“互惠性的基础是人们为了他们自己而寻求社会合作的公平条件的能力。因为民主商议的结果具有相互制约力，公民应该追求一种可彼此证明为正当的政治推理。”［6］(p60)

其三，和而不同理念体现在理想性与现实性的关系上。“商议民主的原则体现了公民和他们的代表如何以一种道德上建设性的方式接受道德分歧。商议民主要比其他概念的民主具有更多的理想主义色彩，因为它所要求的要多于民主政治通常所表述的。同时它又是更加现实主义的，因为它所期望的要少于道德上一致所允诺的。虽然商议民主承认我们必定是有分歧的，但是它也肯定我们能够按照彼此可接受的条件决定我们的共同命运。”［6］(p389)

总之，真正意义上的协商民主，它首先是一种理念、一种价值、一种文化。它要求在千差万别的社会中，意见纷呈的团体和个人，既不是你死我活，也不是成王败寇，而是相互尊重，包容多样，妥协合作，和而不同。我国人民政协正是由于承载和体现着这样的价值理念，从而成为社会主义协商民主最重要的价值载体。

二、人民政协是社会主义协商民主的组织载体

组织是为了达到某些特定目标经由分工与合作及不同层次的权力和责任制度而构成的人的集合体。任何形式的民主都必须借助一定的组织载体。改革开放以来，社会主义协商民主正在朝着广泛、多层和制度化方向发展，但人民政协毫无疑问是实行社会主义协商民主最重要的组织载体。无论是从人民政协的组织结构和组织功能，还是从组织形式和组织规范等要件来看，人民政协较之其他政治组织与协商民主具有更高的契合度。

从组织结构来看。在国家政治结构体系中，人民政协虽然是一种非国家权力机构，但其参与主体涵盖了全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者。人民政协协商民主由专门的组织机构即各级政协来负责实施，它区别于党的领导机关、国家权力机关、国家行政机关而独立存在于我们国家的政治体系之中，有明确的职能定位和较为完善的工作机制，而且人民政协会议全体会议每年与全国人大全体会议同时召开，从而能够在组织结构上确保社会主义协商民主的有序性和常态化。

从组织功能来看。人民政协是我国唯一由所有合法政党和无党派人士参加的、并允许以本党派名义在其中通过政治协商、民主监督、参政议政来行使民主权利、参与国家政治生活的政治组织，这使得人民政协协商民主带有鲜明的党派性和社会性。作为人民政协主体的政协委员，都是来自社会各方面、各阶层、各行业、各领域的代表人物，是社会的精英。他们围绕国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化、社会和生态文明建设中的重要问题进行协商，集聚和反映社会各界的意见和建议。因此，人民政协协商民主是一种高层次的协商民主。

从组织形式来看。人民政协以界别为单位组成，界别性是人民政协区别于其他组织的最鲜明的特色。这种组织形式打破了区域性和行政性的壁垒，使得我国协商民主扩大到最大范围。政协委员由其所在界别协商推荐产生，具有广泛的民意基础。他们代表所在界别参与政协组织，反映本界别群众的利益诉求。人民政协协商民主是各界别作为主体参与的协商，具有更为广泛的包容性。人民政协现有34个界别，很多界别都是特定社会利益群体的代表，也是我国人民以界别形式表达群体诉求的主要渠道。人民政协的这种组成形式，有利于人民在宪法和法律赋予的民主权利范围内进行研究政治活动，扩大公民有序政治参与，也有利于执政党和政府及时了解不同社会阶层和社会群体的愿望和要求，准确、系统地把握不同方面群众的脉搏；既维护人民的根本利益，又照顾各方面的具体利益；还可以使一些社会矛盾和问题能够在现有的体制框架内得到妥善化解，实现利益关系的协调平衡。这对于形成团结和谐的社会、保持国家的长治久安，具有特别重要的意义。

从组织规范来看。经过60多年的丰富实践，人民政协协商民主已逐步形成了一套比较规范和完备的制度体系、程序模式、平台载体和方式方法。这具体体现在《中华人民共和国宪法》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》、《中国人民政治协商会议章程》，以及各级党委、政府和政协制定的一系列规范性配套制度中，而且这些规范在国家和地方政治生活中发挥着越来越重要的作用，已经成为社会主义协商民主科学化、制度化、规范化、程序化的重要保障。

从整个国家政治体系来看。人民政协作为我国唯一由执政党和所有参政党共同参加的政治组织，它所体现和实现的协商民主，不仅表现为中国共产党同各民主党派及无党派人士之间的共商国是、互相监督，在政协中各党派可以政党名义提出提案、发表主张，对国家事务提出意见和建议。同时，各民主党派积极引导各自成员和所联系的群众，正确认识改革发展中利益格局的变化，协助党和政府做好理顺情绪、协调关系、化解矛盾的工作，及时消除影响社会稳定的各种因素，努力为改革开放和现代化建设创造良好的社会环境。正因为如此，2004年3月十届政协二次会议通过《政协章程修正案》决定在政协章程总纲中“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”后增加“是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。”中共十八大报告更是明确要求“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。”［8］

三、人民政协是社会主义协商民主的制度载体

任何形式的民主要落到实处，都必须借助于一定的制度形式，需要有与之适应的制度载体。中共十八大报告明确提出“健全社会主义协商民主制度”，已经将社会主义协商民主从民主形式层面上升到国家基本政治制度的层面，这对于发展社会主义协商民主具有里程碑性的重要意义(十八大之前只提社会主义协商民主形式)。人民政协既然是社会主义协商民主的重要渠道，从国家制度层面，也就必然成为社会主义协商民主的重要制度载体。

从民主发展历史来看，民主首先是一种国家制度，是一种政治体制。对于民主发展来说，制度带有根本性、长期性、稳定性。美国政治学家亨廷顿从社会和谐和社会秩序的角度阐述了制度化对于民主的特殊意义，他指出:“在没有任何社会冲突的情况下，政治体制是不必要的；而在毫无社会和谐可言的状况下，建立政治体制也是不可能的。”［9］“因此，复杂社会中政治共同性取决于该社会中政治组织和程序的力量；转而，这种力量又依赖于这些组织和程序所得到的支持范围及其本身的制度化水平。”［9］(p13)关于制度化的标准，亨廷顿提出四条原则:“制度化是组织和程序借以取得重要性和稳定性的过程。任何政治体系的制度化水平都表现在其组织或程序的适应性、复杂性、自治性和一致性上。同样，任何特定组织或程序的制度化水平，都能以其适应性、复杂性、自治性和一致性衡量。”［9］(p14)

应该充分肯定，我国社会主义协商民主制度是较好体现了上述制度化的一般特点的。其一，我国社会主义协商民主制度适应了改革开放以来经济社会发展的基本要求，具有适应性的特点；其二，我国社会主义协商民主制度反映了社会结构日益分化和社会利益多样化的要求，具有复杂性的；其三，我国社会主义协商民主制度没有照搬西方协商民主模式，而是中国人根据本国国情独立自主地建立和发展起来的，具有自治性的特点；其四，我国社会主义协商民主制度与人民代表大会制度等其他制度紧密配合，共同构成中国特色社会主义政治制度体系，具有一致性的特点。

必须指出的是，我国社会主义协商民主制度之所以具备制度化的一般特点，与作为社会主义协商民主制度重要载体的人民政协的独特地位和独特功能分不开的。在我国社会主义下政治制度体系中，人民代表大会制度作为根本政治制度虽然在很大程度满足当下中国人民日益提高的政治参与积极性，但仅靠这一制度还显得不够。例如全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成，就很难将人民内部各方面都充分纳入其中，而人民政协的组成方式和活动方式更有利于满足人民内部各方面的参与要求，在组织上具有广泛的代表性和政治上具有巨大的包容性，尽最大可能地把各党派团体、各族各界的代表人物吸收进来，达到团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素的目的。同时，在这种协商民主形式中，各民主党派、社会团体及各族各界人士可以在人民政协的平台上发表意见，提出提案，开展参政议政的各种活动，协商国家大事，对国家机关及其工作人员的工作提出意见和批评。这是对选举、投票等为主要特征的人民代表大会制度所体现的民主的一种重要补充，是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，是其他民主形式所不可替代的具有鲜明中国特色的民主形式。

为了充分发挥人民政协作为社会主义协商民主制度重要载体的作用，必须从基本政治制度和具体政治制度两个方面作出精巧的制度安排。

首先，在基本政治制度安排上，要充分发挥人民政协作为社会主义协商民主制度载体的作用。

一是要在相关法律性和制度性文献中作出明确规定。比如，我国《宪法》将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立为我国的一项基本政治制度，而人民政协则是实现这一政治制度的重要机构，人民政协在我国政治生活中开展活动、发挥作用具有国家宪法的保障。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》进而提出，选举和协商是“我国社会主义民主的两种重要形式”，从国家政治制度的角度进一步明确了人民政协在我国社会主义民主政治建设中的地位和作用。中共十八大报告在提出“健全社会主义协商民主制度”的同时，强调要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好地协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”［8］(p26-27)

二是要在人民政协职能行使上作出制度安排。比如，在政治协商方面，人民政协通过举行各党派、团体负责人和各族各界人士会议，对国家和地方的大政方针以及经济社会生活中的重大问题在决策之前和决策执行过程中协商，也可建议有关单位将有关问题提交协商。又如，在民主监督方面，人民政协对于国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。再如，在参政议政方面，人民政协对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中共中央和国家机关提出意见和建议。

其次，在具体制度安排上，要充分发挥人民政协作为社会主义协商民主制度载体的作用。

由于具体制度是复杂的制度体系，因此，必须科学把握社会主义协商民主建设的路径选择，把加强人民政协协商民主建设纳入政治体制改革视野之下，有针对性地推出一套科学合理的具体制度安排。

一是协商主体地位平等的制度安排。人民政协协商民主作为一种对话、沟通、审议、交流的民主形式，协商主体平等是其首要的基本精神和内在要求。因此，在协商民主具体制度的设计上，要充分考虑协商主体平等性的内在要求，提供相应的地位平等、信息平等、机会平等的制度保障，唯有如此，协商民主的效能才能在现实政治生活中真正体现出来。

二是协商深度与广度的制度安排。一方面，要在拓宽人民政协协商民主的内容范围上做出制度安排，让协商民主触及政治、经济、文化、社会、生态各个领域。另一方面，要在拓展协商主体参与度上做出制度安排，调整和优化协商主体界别设置，扩大社会参与覆盖面，增强协商民主的广泛代表性和包容性。

三是协商形式程序与步骤的制度安排。人民政协协商民主必须要有程序和步骤作保障，要具有一定的流程设计。大致应包括:确定协商议题、确定协商主体、确定协商的时间、召集协商主体通报协商议题、确定协商之前的准备时限、进行协商准备、确定协商的形式、进行协商、协商意见办理和反馈等等若干环节，而且还要对每个环节的具体细节做出明确规定。只有通过这种制度化、规范化、程序化的设计，才能避免和解决协商民主活动中存在的随意性问题。

四是协商监督的制度安排。要在人民政协协商民主的各个层面、各个环节、各项制度中制定对协商结果的监督检查、督促查办、评估评价的内容和要求，明确规定不执行协商结果应该负有的责任以及惩处力度，建立对制度执行的考评机制。尝试探索在民主协商的参与主体方面如党政、党派、人大、政协内部建立专门接受和进行协商监督的机构，或者是设定接受和进行协商监督的评估部门，加大对协商结果执行情况的监督力度，从而使协商民主更具实效性。

四、人民政协是社会主义协商民主的程序载体

从政治运作的角度看，所谓民主就是实现人民当家作主的政治过程。而社会主义协商民主，从政治运作的角度看就是以协商的方式实现人民当家作主的政治过程。与政治理念和政治制度不同，政治过程是否符合正义原则，关键在于政治过程是否是有序的，正如波尔所言:“正义永远不能与道义秩序分开”［10］。离开了程序和秩序，所谓正义就是一句空话。民主的正义性首先就在于它的程序性，它是需要通过程序正义来实现和保障实体正义的。

社会主义协商民主最重要的程序就是协商，而人民政协就是以协商为基本职能的政治组织机构，离开了协商，或者协商不经过政协，或者协商没有程序，不仅没有人民政协，而且也不会有社会主义协商民主。因此，必须把协商程序视为人民政协和社会主义协商民主的重要形式要件，通过加强协商民主的程序正义来实现和保障实体正义(人民当家作主)。

从政治过程层面看，协商作为人民政协的价值偏好、行为方式和被建制化的必不可少的程序，不仅仅是一种政治运作的环节和手段，而且贯穿于人民政协履行职能的全过程，体现在人民政协工作的各个方面。从本质上讲，协商不仅仅是一种实践或一个过程，更是人民政协内涵的核心精神和文化要件。人民政协的三大主要职能——政治协商、民主监督、参政议政，不仅是人民政协协商民主基本的实现形式，而且也都是以其规范的程序体现着协商民主的内在精神。人民政协协商民主既可以在党委和政府决策之前，也可以在决策执行过程之中进行，实现了事前、事中、事后协商议政相结合，较好地体现了协商民主的程序性要求，已然成为社会主义协商民主最重要的程序载体。

首先，人民政协作为社会主义协商民主的程序载体，已在有关文献中作出明确规定。

改革开放以来，鉴于以往忽视人民政协作用的沉痛教训，中共中央领导集体在不同场合不仅充分肯定人民政协的民主功能，而且强调要推进人民政协行使职能的程序化和制度化。

早在1979年6月全国政协五届二次会议上，邓小平就指出:“人民政协是发挥人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国定的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”［7］(p354)以后在历届政协章程和有关文件中，都明确地规定了政治协商的基本程序。比如，1989年1月颁布的《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》中规定，全国政协主席会议根据中共中央、全国人大常委会、国务院、各民主党派、各人民团体以及中央党政有关部门的提议，安排协商活动并决定协商的形式和参加范围。全国政协主席会议认为需要协商的问题，也可以建议中共中央、全国人大常委会、国务院、各民主党派、各人民团体以及中央党政有关部门将问题提交政协协商。政治协商一般就在决策之前进行。协商的议题与会期确定之后，全国政协的有关机构至少提前一周将会议通知或有关文件送达参加会议的人员，以便与会人员事先作好准备，充分反映各有关方面的意见。政协委员的民主权利就受到保护，在政协的各种会议上，各种意见都可以充分发表。政协全国委员会的全体会议，常务委员会及其他形式的协商会议，一般就作新闻报道。各专门委员会的重要建议和委员的重要提案，经常委会议或主席会议通过，得以全国政协常委会或主席会议建议案的形式向上有关方面提出。以全国政协常委会、主席会议或以各专门委员会名义提出的建议、意见和批评，均由全国政协办公厅以正式文件形式送达有关方面或部门。有关方面或部门就积极负责地进行研究处理，并将结果尽快以正式文件形式作出答复。以上政治协商程序在1995年1月召开的八届政协常委会第九次会议通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》中得到重申。

2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中十分明确地将人民政协规范为中国特色的民主形式。“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。在我们这个幅员辽阔、人口众多的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，在中国共产党领导下进行广泛协商，体现了民主与集中的统一。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”意见要求:“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策过程中进行协商，是政治协商的重要原则。各级党委要高度重视人民政协的政治协商，统一部署和协调，并认真组织实施。”［1］(p793)

中共十八大报告强调:“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设”，“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。”

由上可见，人民政协作为协商民主的程序载体和具体的政治协商程序，在中央有关文献中一直是十分明确的。

其次，人民政协作为社会主义协商民主的程序载体，在以往的协商民主实践中已经取得重大进展。

如前所述，中国特色社会主义政治体系有别于其他国家的地方，就是有一个承载协商民主功能的人民政协。人民政协作为社会主义协商民主的重要程序载体，已然在中国社会主义协商民主实践中发挥着重要作用。

一是政协全体会议与人大全体会议每年同时召开，这已经成为中国特色的政治惯例，也是一种程序性政治安排。这种程序性的政治安排和政治实践，较好地将选举民主和协商民主结合与衔接起来，保证人民通过人民代表大会行使国家权力和通过人民政协进行政治协商。

二是在政治协商实践中已经形成相对规范的程序。除有关文件规定的中央国家机关的协商程序外，各级地方政协也已经制定或约定俗成出一套政治协商程序。比如，2010年6月，广东省委制定颁布了《中共广东省委政治协商规程(试行)》，不仅设置了对需要协商的内容提交决策的先决条件，明确规定“需要进行协商的内容，未经协商的，原则上不提交省委决策、省人大及常委会表决、省政府实施”。《规程》还首次明确了省委把是否重视政治协商、能否发挥好政治协商的作用作为检验领导水平和执政能力的一项重要内容。此外，江西省也作出刚性规定:“凡规定需要经过人民政协进行协商而未协商的事项，除特殊情况外，原则上不予决策。”［11］综合各级人民政协政治协商的情况，地方政协政治协商的主要程序是:党委根据年度工作重点或政协党组提出的建议，研究并确定在政协协商的议题；政协党组根据党委的统一部署，按照政协章程和有关规定安排协商活动；党委和政府及有关部门负责人就相关问题通报情况、听取意见；政协要及时整理并报送参加会议的各党派团体和各族各界人士提出的意见和建议；党委和政府及有关部门对政协报送的意见和建议要认真研究处理，并及时反馈处理情况。

三是各级人民政协程序性政治协商已经取得了丰硕成果。由于人民政协的政治协商已经成为程序化制度化的民主形式，因此得到社会各界的重视和认同，并且取得了其他民主形式不可替代的成果。仅据2008年至2012年的统计，全国政协十一届全委会共开展各类协商活动420多场。2010年以来，全国政协共收到提案16743件，其中各民主党派中央、全国工商联提案882件，召开6次专题议政性常委会和专题协商会，进行296次调研视察活动。中共中央在作出重大决策前，一般都借助全国政协的平台，邀请民主党派主要领导人和无党派代表人士召开民主协商会、小范围谈心会、座谈会等，通报情况，听取意见，共商国是。全国政协还围绕人民群众最关心、最直接、最现实的问题的利益问题开展调查研究，提出维护农民工、农村留守人员、残疾人、国企改制职工合法权益等建议，促进了民生改善。全国政协还开展对武陵山区等集中连片特困地区扶贫攻坚跟踪调研，伸出加大这些地区农村基础设施投入，建立与完善资金投入机制、生态补偿机制、区域合作机制等建议，受到中共中央高度重视和采纳，对《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》的制定和出台发挥了重要作用。

其三，促进人民政协作为社会主义协商民主的程序载体，今后需要抓好的基本环节。

改革开放以来，人民政协协商民主的价值与功效已逐渐被人们所认可和接受，并在社会主义协商民主实践中被广泛应用。但是，由于协商民主作为新兴的民主形式尚在探索之中，存在许多有待理论提升和实践创新的空间。在当前中国的协商民主实践中，协商主体的广泛性、协商过程的民主性、协商机制的实效性和协商结果的合法性等方面都存在着明显的不足，使得人民政协协商民主的功能没有得到充分发挥，应有价值没有得以充分体现。协商民主要成为推进民主治理的有效载体，就必须使协商最终成为一种制度化的过程，成为一种程序化的运行机制。根据协商民主程序化的内在要求，促进人民政协作为社会主义协商民主的程序载体应该着重抓好以下基本环节:

选定协商主题。何种事项可以将之列入协商程序，此为“协商”的触发机制。当前人民政协的协商活动，往往是由党政机关根据经济社会发展要求或工作难点提出的，这还是将“协商”作为一种弥补机制而不是常态化运行机制。而一项有生命力的制度化程序，应自觉主动地将经济社会发展战略的重大事项和涉及群众利益的各种决策提交到协商会议上来。协商的议题应具有广泛性，既要有党委、政府的“点题”，也要有非政府组织的“送题”，更要有群众的“报题”，提高协商主体的“协商”积极性，变“要我协商”为“我要协商”，提高决策科学化和民主化水平。

确定协商内容。只有牢牢把握“围绕中心、服务大局”的协商意识，协商才能找准切入点和着力点，取得预期效果，做出积极的贡献。应把重大国计民生问题列为协商的重点议题和重要内容，并对其进行相应的细化和分解，目前主要就广大人民群众关心关注并期盼解决的热点难点问题建言、对话和商讨，积极地反映社情民意，努力推进这些问题的解决。要在实际工作中，对经济社会发展的重大问题真正做到“不经协商、不能决策”。

固定协商时间。在市场经济条件下，人们正处于由“单位人”向“社会人”的转型过程当中。很多政协委员不在常住地——异地工作或生活。这就要求“协商”应该有固定的时间在固定的地方举行，以便这些委员处理好本职工作和参与协商的关系。一些地方创造的“民主恳谈”和“民情家访”大体上都固定了协商时间，较好地解决了协商的随意性问题。但在规定的时间内，还可以考虑到季节性和特殊性，如可以在节假日期间多安排一些协商活动，在减少众协商成本的情况下，最大限度地满足群众协商的需要。

增强过程协商。以往人民政协的协商主要在决策之前，以后则应进一步增强过程协商。中共十八大报告强调:“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。”这就是说，人民政协的政治协商不应是“断点协商”，而应是“连续协商”，既注重决策之前的协商，同时要注重决策之中的协商，还要注重决策执行过程中的协商。这就要求，党和政府在重大决策之前，必须经由人民政协进行协商，听取来自政协的意见和建议；在决策过程中，人民政协也不是袖手旁观，而是要参决策的过程；在决策执行中，人民政协根据调查研究的情况，可以及时提出修订决策的对策和建议。增强过程性协商应该成为今后推进协商程序化的重要环节，并通过相关决议作为出制度性安排。

创新协商方式。人民政协协商的方式可以也应该多样化。以前人民政协的协商形式比较固定和单一，这有利于集中讨论问题，但不适应日益多样化的社会诉求，因此，中共十八大报告中明确提出要深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案输办理协商。此外，还可以根据各地的实际情况，开辟协商新渠道，创新协商方式，做到充分关注各方的利益诉求，进行多层次、多方位、经常性的协商沟通，以期达成广泛的社会共识与团结。

反馈协商结果。为了保证人民政协协商的有效性，必须十分重视及时反馈协商结果。人民政协与党政机关、人民团体协商之后，协商结果必须有及时的反馈，不能协商过后不了了之。要在知情环节、沟通环节、反馈环节建立健全制度，切实发挥政协提案、建议案在民主决策和监督中的作用，对政协的提案和建议案党政机关和部门要认真办理，结果要及时正式答复。

综上所述，在中共十八大明确提出“健全中国特色社会主义协商民主制度”之后，有必要从理论与实践结合的高度，重新认识和理解人民政协在社会主义协商民主发展中的地位和作用。改革开放以来，中国社会主义协商民主获得了前所未有的发展，而人民政协就是以政治协商为基础和主要特征的政治组织，与社会主义协商民主具有天然的联系，是社会主义协商民主最重要最有特色的价值载体、组织载体、制度载体和程序载体。在未来中国社会主义协商民主发展过程中，必须充分发挥人民政协作为社会主义协商民主的价值载体、组织载体、制度载体和程序载的作用。

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［3］章士钊.政本［Z］.甲寅杂志［J］.VOL.1，(1).1914-05-10.

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［9］［美］塞缪尔·P·亨廷顿.变动社会的政治秩序［M］.张岱云等，译.上海:上海译文出版社，1989:11.

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［11］李昌鉴:人民政协理论研究文集(下)［M］，北京:文史出版社，2003:618.