农民对党的土地政策认同的历史经验与当代启示

陈冬生,贺雪瑞,徐黎明

(山东工商学院政法学院，山东 烟台 264005)

中国是农业大国，农业人口多，而土地相对不足，使得土地对于农民的生存具有格外重要的意义。纵观中国几千年的历史变迁，土地问题都是引起朝代更替、社会动荡的关键因素。而近现代中国的社会发展、政治的演进、土地政策的作用亦是非常重要，特别是不同时期的土地政策对中国共产党的发展壮大起的作用更是明显。因为正确的土地政策使党得到了广大农民的支持，在农民的支持下党夺取了政权，建立了新中国，成为了执政党。新中国建立后土地政策依然是我党影响农民对党认同的重要因素。

一、农民对党的土地政策认同情况的历史回顾

党成立到建国初期，以“打土豪、分田地”、“耕者有其田”为主要内容的土地改革运动使广大贫雇农得到了梦寐以求的土地，实现了“农民得到土地，党得到农民”［1］的双赢效果，农民衷心拥护中国共产党，愿意跟着共产党干革命，最终帮助党取得了政权，获得了执政地位。

1953年到1978年间，以农业合作化和人民公社制度为标志的农业集体化，使农民摆脱了个体劳动不利局面，最初得到了农民认同。而集体化到了人民公社时期由于突出强调了“一大二公”的形式，使农民利益受到严重损害，农民对党的土地政策认同有大幅降低。

1978年十一届三中全会到20世纪90年代中期，以“包产到户”为核心内容的家庭联产承包责任制，极大调动了农民生产的积极性。随着农业生产的发展，农民的生活也得到了极大改善。

20世纪90年代中期到21世纪初，以工业化和城市化为动力，以地方政府为主乱占农民土地的“圈地运动”，触动了农民生存的底线，同时各地土地流转不畅也损害了农民利益，影响了农业发展。由此，导致农民对党的土地政策认同有所降低。

21世纪初到现在，党中央认识到了农村因征地、土地流转等引起的政治、社会稳定问题，开始下大力气治理乱占农民土地现象，出台了促进土地合理流转政策，特别是2006年取消了实行千年的农业税，减轻了农民负担，农民对党的土地政策认同程度开始较快回升。

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则在“坚持农村土地集体所有权……坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下”，强调“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保功能，允许农民以承包经营权入股发展农业化经营”，进一步明确了党的土地政策。

二、农民对党土地政策认同的历史经验

总结影响农民对土地政策认同的历史经验有助于认识什么样的土地政策才能更容易被农民认可，党应该怎样制定执行土地政策才会被农民接受。

(一)土地政策要满足农民对土地利益的现实追求

农民对土地利益的追求不是一成不变的，它既与传统观念有关也和现实情况相关，是以现实可能性为基础的。

1.对产权的追求。中国几千年的封建社会具有强烈的土地私有观念，土地即是财富的象征也是社会地位的象征。土地能够作为个人财富象征，其前提就是土地的私有。对于农民渴望土地的心理，党的领导人早就知晓，但中国共产党的性质是以马克思主义为指导的无产阶级政党，其追求目标是建立以公有制为基础的社会主义乃至共产主义社会，对于土地制度也是如此，因此“土地国有”是党性质的必然要求，“中国共产党应当承认‘土地国有’为无产阶级的农村政纲的基本要求”［2］。毛泽东在1928年主持起草的《井冈山土地法》规定:“没收一切土地归苏维埃政府所有”。党的土地公有的追求与农民传统形成的土地私有权利追求有着严重分歧，方向甚至相左，容易产生矛盾，如果制定执行这样的土地政策必然难以得到农民的支持。在这方面，我党曾有深刻教训，1930年在李立三主导下全国苏维埃区域代表会议通过了《土地暂行法》，提出大办集体农场的主张，并规定“雇农不必分取土地”，可以到集体农场工作。结果农民只觉得“土地革命是苏维埃的，不是农民自己的”，“不敢有勇气来为自己的土地革命而斗争”［3］。因而，失去了生产积极性，农民的革命热情也受到挫折。同时期，在闽西根据地，因土地国有政策，“使农民不敢下种下肥，妨碍了耕作，减少了生产，同时使农民对土地革命怀疑，脱离群众”［3］，基于这种情况，当时毛泽东就指出，“如果机械的宣布国有，则违反了农民现实要分土地的私有要求，是没有好影响的”［3］。在这种得不到农民支持的情况下我们党改变了土地政策，采用了高超的策略，制定出了能够赢得绝大多数农民支持的土地政策——“打土豪分田地”，不仅让农民得到土地使用权而且让农民得到所有权，甚至允许土地自由买卖。这样的做法适应了农民私有观念，让农民得到了切实的巨大利益，从而也自然加深了对党的感情，而为保卫得到的土地、跟着党干革命也成了出于私心的理性选择。农民得到了土地，党得到了人数众多、力量强大的农民阶级。

2.土地权利缺失的抵抗。1953年至1978年间党在前期土地改革的基础上逐步推行了农村土地集体化政策，并依靠国家强力急速实现农业高级社，土地归集体所有，不得买卖，农民个人不再占有土地，到了1958年“大跃进”期间，又建立起人民公社，把几个甚至十几个高级社合并成一个大的人民公社，土地归大公社所有，甚至一度想要实行土地国有，此时农民个体已经完全失去土地所有权，而使用权也不归自己掌握，农民的农业生产行为完全是集体雇用行为，种什么作物，如何管理作物，如何收获，产品如何分配都和农民个体没有直接关系，公社决定农业生产计划，村集体负责执行，而农民就是服从。农民的劳动成果归集体所有，由集体分配，而分配原则基于平均主义，和个人的劳动数量、质量无关，农民自身的体力、智力、能力差异在这样的生产制度下不被体现出来。

农民对集体化的政策尽管在初期由于思想教育的作用曾经心存期盼，以为会向宣传的那样给他们带来更好的生活，但不久后的现实运作结果并没有兑现美好许诺，农民对集体化政策不认同了，其更深层的原因还在于:一方面，集体化政策违背了农民根深蒂固的土地私有观念，尽管理论上土地是集体的，而自己也是集体的一员，似乎土地也有自己一份，但是现实却是自己一份土地只是名义上，无权拿回土地，也没有独立的管理土地的权利。另一方面，农民个体的劳动成果被淹没在集体之中，成为集体成果，而不能被显现出来，分配上也就和自己劳动没有多少直接关系，尽管农民个体之间也有“工分”的等级差异，但这种“工分”评定只是根据性别和年龄差异。“搭便车”行为随之普遍出现，而又缺少合理和低成本监督手段，互相攀比偷懒的行为成为农业生产中农民的选择，“农民以消极怠工，私下‘包产到户’等形式对抗公社体制”［4］。这也是农民对集体化土地政策不满的一种消极表现。

3.对使用权的需求。十一届三中全会后，国家实行对内改革对外开放政策，在农村实行了家庭联产承包责任制。这一土地政策赢得了农民的热烈欢迎，调动了农民生产的积极性，使粮食、蔬菜、肉蛋奶等农副产品产量大幅提升，农民生活水平也因此得到了很大提高。尽管家庭承包经营并没有改变土地的集体权属性质，给农民的不是土地产权而只是集体土地的使用权，但农民还是对这一土地政策十分认同。农民之所以对只得到土地使用权就感到非常满意，主要原因在于农民经过几次土地政策变动后，对土地的权益需求和土地观念发生了基于现实的改变。尽管农民只得到了集体土地使用权，但要比1956年后的土地集体化为标志的合作社和人民公社制度下的集体劳作的土地制度要有更多的生产和人身自由——农民的种植品种可以自己决定了，所产生的收益可以和自己的劳动付出挂钩了；劳动时间也可以自由掌握了，不用到点上工、收工了，自己做了自己的主人。这对调动农民生产的积极性至为重要，正是由于“交足国家的，留够集体的，剩下全是自己的”［5］，使农民看到了自己的劳动能够给自己、家庭带来实实在在的物质利益，农民的积极性由此高涨。一些农民凭借自己的聪明才智引进了新品种农作物，种植了效益更高的经济作物，还有的农民闲暇时间搞起了小商业、小工业等，许多人由此发家致富了。这样的土地承包政策显然满足了农民对土地的现实需要，得到了农民的认同。

(二)土地政策能否适应农民的素质

农民素质在农民对土地政策认同上起辅助作用、不起根本作用，起短暂作用、不起长久作用，它从属于农民的利益需求，往往在新政策推出初期发挥作用明显，随着政策的实施深入，作用随之式微。

1.政治素质。农民的政治素质体现在农民对社会主义乃至共产主义的认识，也与农民对未来社会发展的认识相关。他们对社会主义、共产主义充满信心就会接受财产安排，对土地作为财产的权属认识就会和党的追求相一致，对党的土地国有政策就会认同。在1953年后的土地集体化、公社化的初期，党在农村进行了大规模的社会主义教育，以提升农民的政治素质，为党的土地集体化政策打基础，“建社干部通过总结互助组的成绩，阐述合作社的优越性，向农民说明小农经济的脆弱性和农业发展的前途，使他们明白农业必须通过合作社走向社会主义道路”［6］。通过这样的教育，农民的素质有很大提升，接受了党的土地集体化政策，从而使集体化得以快速实现。当然，政治素质是建立在对政治问题认识基础上的，当农民对相应问题的认识发生改变时，构成素质的基础将会动摇。反映在对集体化的态度上，农民在接受社会主义的集体主义教育后的素质提升使党初期的土地集体化得到了农民的认同，然而，随着对集体化的长时间感受，干好干坏一个样，就挫伤了农民努力生产的积极性，进而也使农民对土地集体化的政策产生怀疑，消极怠工成为常态。

2.政策认知能力。对政策的理解程度直接影响着农民对政策的把握和自己对政策的态度。认知能力强就有可能够准确把握政策内涵，并可能预判政策未来走向。我党历史上就曾发生多次农民因误解党的政策而出现的不当行为。如，1946年党指导土改的《五四指示》规定:“绝不可侵犯中农利益，坚决用一切方法使中农参加运动，并使其获得利益”。这是党在土地改革中采取的对待中农的态度和做法，然而，在“五四指示”的执行中，由于农民对党的中农政策不能深入理解，导致很多地方发生了侵犯中农利益的事件，“冀鲁豫被斗中农户一度占到被批斗户的60%”［7］，结果影响了中农的土改立场，给土改工作造成了不必要的损失。

(三)宣传有很大作用

土地政策让农民了解很重要。在党的历史上，土地政策在执行过程中都曾经出现过问题，但多数都得以贯彻了。这其中重要的一条原因是宣传发挥了巨大作用。在建国前的土地改革运动中，最初遇到的最大难题是农民对党的土改政策难以理解，对于地主的财富、地主的剥削行为认为理所当然，而对造成农民穷富差别的原因也认为是自己命不好或者才智不如人。在这种情况下打土豪分田地的土地改革很难进行。为此，党组织在农村发展积极分子，并大力宣传党土改政策的合理性，让农民认识到地主富农剥削的罪恶，通过宣传，使农民增强了阶级意识，摆脱了传统观念的束缚，能够发自内心地认识到剥削的罪恶，认识到地主富农的罪恶，从而充满自信地进行土改。建国后，我们进行新解放区的土改，但农村不久就出现分化，有人成了富裕中农甚至富农，而有些人还是贫农，面对这种情况，以毛泽东为首的党中央决定推动农业合作化，向着农业集体化发展，但农民固有的私有观念不支持合作化的土地政策，一些地方甚至出现了一听要合作化就宰杀牲畜破坏农具的情况，显然，很多农民认为合作化政策对自己有负面影响，使自己的利益受损。面对这种情况，中央要求各地深入农村宣传党的合作化政策对农民的好处，指出单干的坏处，从而增进农民对合作化政策的理解，正是由于当时的深入宣传，使农民最初的疑虑被打消了，合作化政策得以顺利推进。

三、当代启示

党的土地政策如果想赢得农民的认同，需要在制定土地政策时注意吸取历史经验，并使之适应时代特点。

(一)落实群众路线，了解农民对土地的真实需求

农民对土地权利的追求同历史形成的传统观念和当时的政治经济形势有密切关系，不是一成不变的。同时也要注意土地权利追求的强烈程度。在我党的土地政策制定中曾经出现过忽略或者想当然地对待这个问题的情况。如在党实行土地集体化政策的制定中就出现了忽视农民历史形成的对土地感情的问题，片面认为只要对农民进行社会主义集体化优势的宣传教育就能抵消他们的土地私有观念，结果导致农民生产积极性下降，农业生产长期发展缓慢。了解农民的真实的土地观念最直接方式就是进行农村调研。只有深入农村、深入到农民之中才能获取农民对土地需求的第一手信息，才能在此基础上制定出正确的土地政策。

(二)要注意提升农民的素质，特别是政治素质

党的土地政策往往体现的不仅是经济上的考量，更多时候(至少历史上是如此)是政治考虑居首位，而政治考虑和农民的生计考虑有时候是冲突的，在不屈从于农民现实生计的诉求时，就要通过政治教育提升农民的政治素质，通过这个途径使农民在党的政治理想的感召下，放弃眼前的生计需要而着眼于未来的美好社会的构建，这是一种策略，但政策制定中策略有时候是必需且有效的，当然，政治教育提升下的政治素质往往禁不住现实生存需要的冲击，从长远的持久考虑，政治素质的作用不应被夸大和迷信。

(三)要深入宣讲土地政策，使农民了解政策

党组织在政策的推行过程中要加强政策的宣传讲解力度，让农民能够深入理解政策，特别是一些容易产生误解的地方要有预见性地进行重点讲解宣传。在战争年代进行的土地改革中我党就重视了这方面的工作，但特殊的战争环境和土改的紧迫性，使得政策宣传解释往往难以深入，以致在土地改革中时常有些地方出现不当的做法。和平时期的土地政策宣传有了很多便利，如今广播电视在农村得到了普及，已经成为了农民获得党和国家土地政策信息的重要渠道。但也有一些不利的地方，其中最为突出的就是农民多分散工作，甚至很多人常年离开村庄到外打工，他们很难像以前那样被集中起来开会学习政策了，这使得集中宣传讲解失去了时间保证。为解决这样的问题就有必要加强新闻媒体的宣传力度，弥补没有集中时间宣讲的缺憾。

(四)要顺畅农民利益表达渠道

土地政策制定、执行没有农民的声音显然难以反映农民的利益，也难以得到农民的认同，当前我国农村土地矛盾频现就是农民利益往往被忽视所致。不少地方，以政府的利益代替农民的利益，以政府的认识代替农民的认识，从而出现一系列“替农民”着想的土地政策，引起农民的不满。鉴于此，政策制定者、执行者应积极倾听农民诉求，重视农民的诉求是化解土地矛盾的良法，也是制定出获得农民支持的土地政策的最佳途径。

当前，农民利益表达途径并不顺畅，各地出现的越级上访很多都是因为没有顺畅的农民利益表达渠道所致。因此，畅通农民利益表达渠道目前极为重要。如何畅通呢?首先，贯彻群众路线应成为党的干部必修课、实践课，让农村基层干部真正能够深入到农民中间，倾听农民的心声，特别是在土地政策制定过程中更应该如此，由此才能在政策中反映农民的利益。其次，要积极宣传党中央的最新农村政策，特别是土地政策，让农民获得知情权，以便他们能够及时维护土地利益。

参考文献：

［1］冯晓阳.解放战争时期党在解放区的土地政策探析［J］.河北工程大学学报(社科版)，2009，(3).

［2］共产国际与中国革命资料选辑(1955-1927)［M］.北京:人民出版社，1985.

［3］孔永松.中国共产党土地政策演变史［M］.南昌:江西人民出版社，1987.

［4］张海荣.人民公社解体再探［J］.中共党史研究，2009，(6).

［5］夏树.税费改革再次激发凤阳农民热情［J］.农村发展论丛(实用版)，2000，(17).

［6］彭正德.生存政治:国家整合中的农民认同［M］.北京:中国社会科学出版社，2010.

［7］廖崇喜.试论解放战争时期土改中的左倾错误［J］.西南交通大学学报(社科版)，2000，(4).