两岸图书馆学会参与立法活动的比较分析

●朱玉婵(中原工学院 图书馆，郑州 450007)

1 两岸图书馆学会参与立法活动的概况

1.1 大陆图书馆学会参与立法活动概况

中国图书馆学会成立于1979年，在渊源上可以远推到1925年成立的“中华图书馆协会”。 学会成立后，由于国内图书馆事业的基础设施薄弱，立法意识淡薄，尽管自20世纪80年代以来就有学者提出制定图书馆法的设想，[1]图书馆的地方立法也不断出现，但制定全国图书馆行业法律的工作一直没有提上日程，学会会员大多是以个人身份从事立法研究。2001年，34名全国人大代表提出议案要求制定《图书馆法》，[2]由此掀起了研究立法和拟订草案的热潮，中国图书馆学会会员构成研讨的中坚力量。2002年，学会第六届学术委员会设置了图书馆法与知识产权专业委员会(2005年改称图书馆法律与知识产权委员会)，并开设了专业委员会网站。特别是在2002年学会年会中，设置了专门研讨图书馆法治建设的分会场，隆重举办了“图书馆法与知识产权论坛”。

2008年文化部委托图书馆学会先期编制了《公共图书馆建设标准》等相关文件，着手安排立法的支撑性研究，并于2009年启动了《公共图书馆法》的立法程序。中国图书馆学会迅速响应，召开2009年峰会，制定了《公共图书馆法》支撑性研究工作方案，包括确定各研究专题，成立组织协调机构，落实项目组成员，明确工作进度等。学会中约70余人参与其中，成为学会一大盛事。各专题小组先后召开多次“《公共图书馆法》立法支撑研究工作会议”，提交了多份法律草案。目前，《公共图书馆法》已进入征求意见阶段。

1.2 台湾图书馆学会参与立法活动概况

台湾地区的“中国图书馆学会”成立于1953年，2005年更名为“中华民国图书馆学会”，也号称承袭1925年的“中华图书馆协会”。台湾图书馆学会注意沿袭清末以来我国行业组织的优良传统，把积极研拟《图书馆法规》和《图书馆标准》作为重要的专业任务之一。尤其到1960年，下设台湾图书馆事业改进委员会，以拟订图书馆标准、奠定图书馆法制基础为己任。事业改进委员会先后制订《中学图书馆标准》《公共图书馆标准》《大学图书馆标准》和《图书馆建筑设备标准》，并在会员大会审查通过。在此基础上，学会积极推动立法进程， 1966年年会第一次明确提出应制定图书馆法并通过决议。[3]1973年学会组织图书馆法委员会，次年召开图书馆法草案座谈会并确定了法案的基本框架。此后，学会一方面草拟法案并先后形成3部草案；另一方面持续向立法部门提议早日列入立法计划。在学会持续不断的呼吁下，1989年教育部成立“图书馆事业委员会”，委请该学会组织“图书馆法草案审查小组”。此后，该学会组成的审查小组和“图书馆事业委员会”、教育部多次往返磋商，于1994年将《图书馆法草案》报请台湾“行政院”审议。征集有关机关意见后,“行政院”、教育部及该学会又经过数次往返修订审查,1999年由“行政院”函请立法院审议， 2001年台湾地区“《图书馆法》”正式通过。

2 两岸图书馆学会参与立法活动的相似之处

《图书馆法》作为专业性较强的行业法律，是图书馆事业的根本保障，两岸图书馆学会对此都有深刻认识，并因此积极参与立法。比较可知，双方在参与过程、发挥作用和取得实效等方面具有显著的相似性。

2.1 两岸图书馆学会都全程参与了立法过程

尽管大陆的《图书馆法》尚在研究起草阶段，但学会于启动立法的次年就专设相关专业委员会研究立法工作，很多学会成员长期关注和研究图书馆法，在草案拟订和研讨中自始参与。而即将出台的《公共图书馆法》，更全程凝聚着学会的努力。从接受委托拟订前期相关规范性文件，到在学会内开展大规模的支撑性研究，召开各类研讨会和论坛，再到形成草案后公开征集意见，图书馆学会始终自觉以行业最高组织的形式，参与了立法推进的每一步。台湾地区的图书馆学会在《图书馆法》出台过程中，同样须臾不曾缺席。在酝酿阶段，从1966年学会决议要重视立法到1989年教育部启动立法，学会先后8次以大会提案形式向立法机构建议将《图书馆法》列入立法议程，可谓是提早准备、大声呼吁。在草拟阶段，学会充分准备、积极拟订，先后形成了多部草案。在学会主持下这些草案得以及时拟订，为立法过程的顺利进行作出了不可替代的贡献.在教育部和“行政院”审议期间,学会积极配合，及时沟通，通过多次的往返修改，将相关机构的意见、建议体现在法律草案之中，并派学会成员专家到主管机构接受咨询、阐明观点，促使主管机关尽早接受草案。

2.2 两岸图书馆学会在立法中都发挥了显著的作用

在《公共图书馆法》立法过程中，大陆图书馆学会履行了行业组织的职责，发挥了积极的促进作用，为即将诞生的《公共图书馆法》作出了巨大的贡献。除了主持草案拟订和负责修改外，学会通过舆论宣传、学术研讨、接受委托制定行业标准等多种形式，激发了学界热情，增强了舆论影响，做足了前期准备，加快了立法的节奏。台湾地区的学会面对漫长拖沓的立法程序，不等不靠，以35年坚韧不拔的毅力促成法律诞生。在立法酝酿阶段积极呼吁，先后8次以大会名义向图书馆主管机关和最高行政机关提议；在拟订草案阶段积极准备、倾力投入，先后拟出6部草案；在审议阶段反应迅速、修改及时，使整个过程大大提速。

2.3 两岸图书馆学会都追求取得立法的实际效果

大陆图书馆学会推动统一的全行业法律受阻后，认真把握参与拟订《公共图书馆法》的机会，先期编制了公共图书馆的有关标准并获得认可；受托拟订法律草案后，细分十余个专题开展支撑性研究，使立法的科学性和民主性显著提高；法律草案提交审议后，又随即依据草案修订并公布了《公共图书馆服务规范》，为法律的运行奠定基础。台湾地区的学会力促立法的实现，台湾“《图书馆法》”颁行后，台湾图书馆学会也随即研订相关配套法规，包括根据“《图书馆法》”第六条制定了《中国机读编目格式》和《文献分析机读格式》两种技术规范，根据第十六条制定了图书馆辅导要点，以及根据第五条陆续制定七种类型图书馆的设立及营运基准。台湾图书馆学会主导制定的配套规范，经台湾当局认可后颁布施行，保证了《图书馆法》的实际效果。

3 两岸图书馆学会参与立法活动的不同之处

3.1 两岸图书馆学会参与立法的制度性基础有显著不同

从学会设置的机构而言，大陆学会在立法活动中能获得的内部机构支持比台湾地区学会稍显薄弱，在参与立法时硬件组织不够坚实。直到2002年，大陆图书馆学会才设立“图书馆法与知识产权”专业委员会，而且是设在学术委员会之下，由于经费、人员等短缺还不得不挂靠在中山大学，一段时间内推动图书馆学研究和立法的力度不大。当然，后来大陆学会力量有所充实，会员数量远超台湾数十倍，但就对立法活动的支持而言，改善并不突出。对比台湾学会，1960年就设立以立法建制为己任的台湾图书馆事业改进委员会，1973年明确设立专事研究和起草的图书馆法委员会，现在仍设有以“持续推行图书馆法的调整和修订”为目标的法规与标准委员会，而且这些机构都由学会直接管理，参与会员都是长期关注立法、学有专长的专家、教授，在图书馆界具有举足轻重的地位。台湾图书馆学会8次以学会名义提案要求立法，到先后拟订6部草案,再到和教育部、“行政院”相关机构磋商修改，在延续数十年的立法过程中，其内部设立的可靠机构是顺利推进立法的坚强后盾。从文本规定而言，大陆图书馆学会得到的保障也没有台湾地区学会明确。收罗1979年、1997年和2009年《中国图书馆学会章程》，只有现行有效的2009年章程明确提出要参与立法，在罗列的11项主要任务中涉及立法的有第七项“为决策和立法提供咨询”，以及第十项“参与制定并落实行业标准”。反观台湾图书馆学会，不论是上世纪成立时的章程，还是2005年改名后的章程，都明确把研究制定相关立法和建立行业标准作为其主要宗旨和任务。学会下设专事立法工作的法规与标准委员会，研修图书馆相关法规与标准，建议政府采择施行。台湾图书馆学会不仅长期参与立法活动，而且对学会在立法活动中的地位和作用，表述更为准确，定位更合乎法理。

3.2 两岸图书馆学会参与立法的观念有差异

专业研究成果较能反映学界对图书馆立法问题的观念和态度。大陆图书馆学会成立仅30余年，尽管有学者长期研究并呼吁图书馆立法，但中国图书馆法治研究的实质性推进是从 2001年开始的，2001年全国人大启动图书馆立法程序，随后图书馆学会设立图书馆法与知识产权研究专业委员会。2004年图书馆立法工作经历波折，受此影响，图书馆法研究的热情也经历了同样的波动，现有图书馆立法的研究成果暴露出很多不足，比如：认识上存在偏差、研究内容趋同、低水平重复、实质性问题涉猎较少、关注国外立法不够，等等。[4]可以看出，大陆以学会会员为主体的研究队伍，对图书馆立法的研究深深地受到立法实践的制约，功利性目的影响了研究的质量。台湾学会促进立法的态度可谓数十年矢志不渝，而且研究和拟订立法的会员素质较高,多具博、硕士学位，拥有一批早期在国内外培养的资深专家。学会在立法研究中起步早、持续时间长，尽管会员数量仅数百人，但对社会观念和立法实践产生的影响较大。台湾著名图书馆学者卢荷生在《图书馆行政》一书中指出“共同努力制订一套良好的图书馆法,是诱导图书馆事业良好发展的基本动力。”[5]据对其研究成果的分析，台湾图书馆学会会员眼界开阔、思想活跃，在草案的数次修订中，许多学者直抒己见、据理力争，在图书馆立法过程中贡献了许多真知灼见。两岸学者受多种因素制约而产生的在独立品格、学术精神上的差异，对参与立法的主观意识也有重要影响。

4 图书馆立法的反思

图书馆是传播和延续文化、提高人类文明程度的社会服务机构。尽管难免受意识形态、政治、经济和社会发展程度的影响，但社会服务的属性决定了各国图书馆事业的发展，更多地体现为独立的轨迹和相似的规律，决定了不同国家或地区的图书馆事业可以相互学习和借鉴。海峡两岸同宗同源，更有条件进行图书馆事业的交流学习。在比较的基础上取长补短，大陆图书馆学会在今后参与立法时可作如下改进。

(1)解放思想，明确学会具有促进立法的职责。当前我国对各类学会参与立法设定的是一种“协助权”，这是符合法理要求和世界趋势的。但这种协助权的行使，两岸图书馆学会态度不同、效果有别。其实积极主动行使协助立法权利，引导和促进立法的实现，不仅是台湾地区图书馆学会的特例，大陆部分学会如法学会及相关分会也有类似经验。改变消极等待观念、把促进立法列为学会重要任务，必将提高参与立法的效果。

(2)从硬件上加强学会参与立法的力度。修改学会章程，将图书馆法律与知识产权专业研究委员会扩充并升格，赋予其研究和草拟图书馆法律制度和相关标准规范的职责，并提供必要资助及条件；延续并改进学会当前的教育培训制度，将图书馆法制作为培训重点，造就懂法用法的馆员队伍；提早应对图书馆法律实施后可能出现的司法问题，设立图书馆法律事务咨询或仲裁机构，为修改和完善立法充实材料。

(3)从软件上改善学会参与立法的环境。宣传普及图书馆立法的意义，培育法律意识，鼓励图书馆利益相关者依法行事、依法维权；改革现有立法体制，提高透明度，扩大参与渠道，使行业组织在专业领域立法中发挥更积极的作用。

[1] 李国新．1980年～2004年中国图书馆法治研究述评[J]．江西图书馆学刊，2006(4)：2－6.

[2] 李军．对推动图书馆立法策略的思考[J]．图书情报工作，2007(5)：108－111.

[3] 孙利平．台湾地区《图书馆法》立法回眸[J]．大学图书馆学报，2001(6)：25－29.

[4] 李华伟，等．2001—2007年的中国图书馆法治研究[J]．图书情报工作，2008(7)：18－23.

[5] 卢荷生．图书馆行政[M]．台北．文史哲出版社，1982：87.