以空间规划助推深圳城市精明增长

安 琪

中国的城镇化被认为是影响21世纪人类文明进程的大事。解放初期中国城市化率只有10.6%，改革开放初期中国城市化率才达到20%，改革开放30年后，2012年中国的城市化达到了51.27%。城市化意味着大量的土地变成建成区。从1990年到2000年，中国城市的建成区面积从1.22万平方公里增长到2.18万平方公里，增长78.3%；到2010年，这个数字达到4.05万平方公里，又增长85.5%。2010年，中国已有7个城市建成区超过1000平方公里；有183个城市提出了建设国际化大都市目标。

土地资源是不可再生的。快速城市化带给人们的问题是：这些有限的土地资源如何才能释放出更大的发展空间，创造更大的城市价值？迈入而立之年后，深圳可以用城市精明增长的思路进行空间规划，率先探索中国特色的城市精明增长之路，为实现宏伟壮丽的中国梦再开启一扇改革新窗。

一、空间规划与精明增长一拍即合

城市空间规划非常强调通过各层面的规划手段实现经济与土地的平衡。通过空间规划避免区域空间的无序开发、有效配置公共资源，形成使人满意的美好空间环境。从而创造土地更大的社会价值和经济效益，促进社会经济可持续发展。

“精明增长”是近年来国际上关于城市规划发展模式中很有参考价值的一个设想。它的主旨不在于要发展建设多少新的城市或者城镇、城区，而是致力于恢复已建成区环境的活力，二次开发、集约利用，让土地重新焕发生机，产生巨大的经济效益。“精明增长”强调对已开发城市空间的利用，提倡一种集约的空间增长模式。这种集约以资源的优化配置，人文理念的充分体现，环境要素的合理保护，社会利益公平分配为前提，进行有机集中，最终形成一种紧凑形态的城镇空间。它是当下空间规划较为先进的经济发展思路。

面积只有15平方公里的深圳前海片区创新城市开发建设思路，探索建立差别化的土地供应新模式和土地资源资产资本的一体化运作，高水平推进土地集约化利用；重点发展金融、现代物流、信息、科技等四大高端服务业，以求2020年GDP达1500亿元、经济产出密度约100亿元/平方公里。这相当于目前深圳经济产出密度的25倍，比香港现产出密度高出两倍多。据统计，截至2013年8月20日，入驻前海企业达1465家，注册资金达1669亿元人民币。我们可以将深圳前海片区的开发思路理解为精明增长规划管理实践的“试验田”。前海片区土地陆续拍出“地王价”正是资源集约优化配置的实例。

二、空间规划精明增长的原则性思路

深圳初期城市发展过程中，土地利用出现过一些粗放式、外延式扩张的特点，大量土地被征作城市建设用地，开发建设。某些工业园区、宽马路、社区大广场使用率低下，缺乏存在的必要性。这些低效率、不科学的城市空间扩张行为，加剧了深圳本已严重的人地矛盾。改革开放30多年，随着城市的发展，涉及利益越来越重，利益关系越来越复杂。要保障每一个参与者能够分享改革开放、城市发展的成果，在实现城市利益最大化的同时，兼顾民生幸福，就必须创新共建共享的利益机制，探索一条全新的城市规划建设捷径。

精明增长理念当属国外的“他山之石”，这个新理念如果要成功地在我们这里进行实践，仅仅为一部分规划工作者接受和推崇是不可能产生良好效果的。先进的理念只有被广大民众和政府决策部门所接纳，才有发挥的空间，才能产生巨大的效益。因此划定和接受这个先进理念进入实践阶段的原则性思路非常有必要。

精明增长具有综合统筹、公众参与、过程开放、富有弹性以及面向实施的特质。人们期待通过它，克服和解决传统城市发展方式中人口无序集聚、能源资源紧张、生态环境恶化、交通拥堵严重、房价居高不下等“城市病”。因此，通过制定城市边界或者划分功能区来限制对外新的开发扩张，让开发更紧凑和保护开放空间；提高新开发区域和现有的邻近区域的住宅密度；提高土地混合利用的程度和步行道路的合理布局，重视公共交通，短距离路程尽可能减少汽车的使用；重新改造已有的邻近区域，使之焕发生机等都是我们可以借鉴的发展准则，这些其实也可以理解为城市精明增长的基本目标。

早在2009年12月1日，深圳市就出台了《深圳市城市更新办法》，开始了对存量土地价值的再发掘、科学配置土地资源的历史革新。《更新办法》的最大亮点，就是发挥特区在改革创新上先行先试的优势，提出了综合整治、功能置换、整体拆除等不同的更新模式，推出了配套政策法规和实施细则。在尊重市场规律的前提下重新释放土地价值，让深圳的城市面貌和功能更具品质。

2012年深圳市存量用地供应占供地总量的56%，首次超过新增供地，土地利用拐点已经出现。深圳土地稀缺，盘活存量以增加土地供应，转向二次开发势在必行。因此，今年计划供应用地中，存量用地占比将首次突破70%。来自市规划国土委的最新统计数据显示，深圳正充分借助城市更新的力量，通过对存量土地的二次开发，优化和保障产业的转型升级。目前全市已纳入城市更新计划的产业升级项目共计60项，更新改造后可提供901万平方米的产业用房，为产业发展提供巨大空间支撑。2013年上半年，全市共审批城市更新单元规划22项，其中产业升级类项目7项，涉及用地约123公顷。这些项目正是深圳步入城市精明增长的空间规划实践。它们中有些已完成、有些正在进行、有些即将开始。在深圳新增用地规模逐年减少的情况下，城市更新已成为破解土地资源紧缺难题的重要举措。因此总结成功经验、探讨优化模式、规避开发风险和失误，对深圳下一步腾飞颇有助益。

三、以空间规划助推深圳城市精明增长

“精明增长”需要政策和实践紧密结合，能够比传统的发展方式提供更好的居住和交通条件，带来更好的经济发展，能够更好地保护环境。精明增长理念渗入与城市发展相关的各层面，包括政府法律、法规和政策的制定，城市的各种规划，市民的日常工作和生活等方面，必须通过广泛宣传普及，得到各方面的理解和公众的积极参与才能有效推行，发挥最大效益。笔者从空间规划的切入点展开思考和探讨：

（一）集约城市空间，破解土地资源硬约束

提高容积率和建筑密度是当前非常令人敏感的概念。民众常常认为这样做会损害生态环境和居住质量，其实不竟然。深圳蔡屋围的城市更新就是很好的例子。利用科学规划和设计，在不影响生活质量的前提下，有针对性地提高部分建筑密度，进行填充式发展。提高城市空间利用紧凑性，同时可以改善就业、交通等一系列问题，实现城市精明增长未尝不可。当然这首先需要厘清城市建设用地总量，在控制总量增加的同时对城市闲置和不合理利用的土地进行二次开发。

（二）调整城市空间结构，留足开放空间保障民生质量

城市化是需要众人参与的过程，如果只是为了城市化而城市，忽略了人的生活质量，就扭曲了城市发展的根本意义。所以，我们在考虑土地利用集约化、让城市紧凑型发展的同时，应该以人为本，通过调整城市空间结构，增加或者预留保障老百姓生活质量所需的足够开放空间和公共配套设施。特别是要严格控制关乎城市生态环境的敏感土地开发。曾有专家在城市论坛上深入浅出地说过，以前的城市规划考虑的只是把项目放在哪；现在首先要考虑的是：把城市划好什么是禁建区、什么是限建区、什么是宜建区。要划好湖泊、河道的蓝线，划好各项公共设施的黄线，划好城市公共绿地的绿线，还要划好文物保护的紫线。有了这样一些“区”和“线”的规划，才能使我们的城市可持续发展，并且发展得更加科学。有了这样的“留白”才是对城市、对子孙后代负责的百年大计。

（三）改善城市空间布局，发展精明交通

交通是城市的命脉，精明交通则被定义为迈向精明城市之路。精明增长的目标之一是解决城市的交通拥堵问题，但紧凑型城市能否解决这个问题却并非必然。为了解决老百姓的住房问题，许多城市在远郊建设了大型安居房住宅区；为了建设国际化大都市，在城市中心规划建设了许多CBD(中心商业区)或者文化密集区。这些区域成千上万的就业大军往往需要早出晚归地奔波于区域之间。这也就是人们通常说的“睡城”、“睡区”，这样的地段上下班时间就会对应地变成“堵城”、“拥堵区”。

城市空间规划有助于城市精明交通的发展，对治理城市交通拥堵问题可以标本兼治。在空间布局上，将城市人口、土地、产业、生态环境、基础设施等要素纳入一个统一的空间系统，进行综合利用，平衡人口居住与就业的发展，减少居民跨片区的长距离出行，有助于解决城市交通拥堵问题。这种空间构架布局，从空间形态的角度为实现城市发展提供了较稳定的城市结构框架。

实践中，它主要从空间布局考虑城市发展与交通负荷状况，从城市规划入手，尽可能前瞻性地考虑城市区域土地多种功能的科学混合、产业混搭的多样性布局与交通网布局，同时也考虑用空间规划手段去改变只承担单一功能建成区。在空间上实现人与环境和谐共处，区间功能的生动化。再辅以公交优先发展，倡导公共交通为主，慢行交通为辅的政策导向，通过更加智能的信息和通信技术去提高交通效率，精明交通的实现就指日可待。

有国外媒体称，中国的城市化是“一边生病、一边成长”。这说明城市化面临着各种各样的问题和矛盾。城市的精明增长不可能一蹴而就，必然是一个曲折而渐进过程。它从理论到实践，没有好的保障和支持，是很难发挥好作用、收到实效的。建议提前考虑将前海片区精明增长的改革实践理念在城市规划、土地利用、环境保护和交通规划等相关领域里有明确的体现，得到相应的法律法规和政策的支持。精明增长与可持续发展理论，循环经济理论等有着很强的联系，它们之间也应该尽快融合，相互借鉴完善。

精明增长在实施方面，主要分为战略设计、发展规划、产业指导三个层面。这三个层面应该由不同的主体来执行，即政府相关部门主要负责战略设计；地方主管部门和规划部门主要负责发展规划和宏观产业指导。这样才能各尽其职，各有侧重，避免交叉，互补互益。

在全国城镇化大潮汹涌而来之际，深圳以空间规划助推城市精明增长需要我们用更多的耐心和更多的创新思维去争取成功。