城市社区管理体制研究

龚建华 傅小随

城市社区管理的目的原本是为了实现城市基层社会单位的良性运转，但城市化的快速发展以及社区理念的错位引发了众多问题，而这其中，社区管理体制问题最为根本也最为突出。

一、城市社区的“名实论”分析

（一）我国城市社区的发展演化

“社区”一词，源于拉丁语，最早出自德国社会学家滕尼斯1887年的《社区与社会》一书，后经由费孝通先生借以翻译“community”引入中文，成为国内学界话语体系中指代由相对固定区域及人群构成的最基层社会单位。作为引入概念，社区在很长时间内都未被我国行政话语体系所接纳，在乡村，我们依旧是沿袭以往的“村”、“庄”的概念并据此施以管理；在城市，则以居民委员会的方式对基层社会加以社会控制。直至1986年，民政部在进行城市社会福利工作改革时，为了引进社会资本进入福利事业，同时又将其与国家操办的社会福利相区分，提出“社区服务”这个说法，由此，社区一词进入到我国行政话语体系。1991年民政部又提出“社区建设”的概念，1998年《国务院的政府体制改革方案》中明确民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，中共中央办公厅国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中特别强调了“社区建设”的重要意义，此后，城市社区逐渐浮出水面，所有的居民委员会前都被冠以“**社区”，从而在形式上完成了社区概念的行政话语植入，但这种植入是不成功，或至少是不完整的。

（二）城市社区的名实相错

如前所述，作为社区的内涵，地理要素和人群要素很容易被行政话语体系接纳吸收乃至运用，而共同体要素由于无法像前两者那么明晰且难于实现则容易被忽略。事实上，作为社区的本源词汇，“commuinty”原本就有共同体的内涵表述，只不过在转译的过程中出现了部分的信息失真，这种失真传导到行政话语体系中就成为割裂二者联系的壁垒，以致出现现实社区的“名实不符”。现实政治中的社区仅指代生活在某个固定地理区域范围内的特定人群，至于这部分群体能否实现齐格蒙特·鲍曼所描绘的共同体[1]则是第二位的问题，这就导致我国当前社区管理体制的诸多不顺。

二、当下城市社区管理体制存在的问题

（一）快速城市化引发的社区管理不适应

我国的城市化是在上世纪70年代末、80年代初国民经济面临崩溃边缘的情况下起步的，那时我们对恢复和促进经济发展引起的快速城市化过程并没有做好充分的思想准备和制度安排，对继起的城市急速扩张过程只能以欣喜加焦虑的态度采取一些被动适应式的调整和管理措施。快速城市化与世界城市化进程遵循着同一个规律，即由工业化引领发展方向。工业化既是城市化的引路者，又是城市化的动力源泉。这样的城市必然按产业的轮廓塑造成型，打上工业化的深深印记，使其在特征上表现得更像一个庞大而畸形的产业怪物而非宜人的生活空间。同时，由于城市化进程具有超常规高速扩张性，相应的社会体制变革却严重滞后，因而给城市和城市社会带来一系列问题，也暴露出城市社区管理在目标追求、重点内容、体制机制和方式方法上的许多不适应性。

（二）社区管理的国家控制导向与基层自治导向的不兼容

改革开放之后，城市基层社区有了一定的自主发展的能动性，在1989年法律上确定社区居委会为基层群众性自治组织之后，基层自治合法性给社区社会发展带来了更多的空间与内生动力。城市社区中的个体出于社会交往的需求和个人权利的需要开始主动自觉地加入这一基层自治的过程中来，并逐步扭转社区居委会上传下达的二传手定位。此外，治理理念的传播及城市社区管理的现实也使得政府逐渐意识到，无法依靠既往的管控来实现基层社会的有效治理，城市社会管理的有效达成必须在一定程度上依赖于社区自身力量，或者说政府管理和社区自治携手才能实现社区的善治，保证城市社会管理目标的实现。因此，政府也积极鼓励引导社区实现基层自治，这也符合社区自治内生力量的需要，也涌现出众多的现实表述。

然而，当前我国城市社区管理沿袭的是计划经济体制下的“街居制”理念，“街居制”作为城市地方管理方式并非当时的主体管理模式，而仅仅是作为国家控制的“单位制”管理模式的一个有效补充，即个体与社会必须纳入到国家设定的具体单位之中才能实现存在，其生产生活以致社会交往都必须依赖于代言国家的单位才得以可能，居委会则作为横向层面的国家代言人弥补单位制管理的缺漏，是作为国家在基层社会单位的立足点出现的。作为街道居委会的现代政治表述，社区先天地包含有国家控制导向，并在当下逐步加强了这一趋势。城市市民不再依托于单位制而存在，国家对于个体的约束力大为减弱，原有的户籍管理制度由于受到人口流动的冲击已然无法实现国家对个体的有效控制，这对社会管理的有效性提出了强力挑战，这就使得国家原有的个体管控模式必须发生改变，转为群体管控，最小最合适的社会群体就是社区，也因此，国家在90年代逐步退出村落后又在新世纪开始逐渐加强对于社区的管理：一方面，国家通过各部门的政策执行方式进入社区，另一方面，原有的自治组织居委会逐步演化为国家管理与服务的接盘手，在这一过程中，主客易位，已经脱离单位制联系的社区转而加强了直接与国家的联系。深圳某社区挂37块牌子也就具有了正当性。

（三）现行管理体制中的人群分治政策引发的社区管理冲突加剧

社区理念中“共同体”要素在现实政治中的缺失，使得当前社区管理体制人群分治情况更为突出，特别是在深圳这样的超大型移民城市，社区中的外来人口与本地居民原本就存在身份认同的差异，基于户籍制度而非社区理念制定的管理体制不但没有将这些分裂的群体凝聚成具有共同体效应的社区，而且还在加深相互之间的裂痕，使得其内部冲突不断。这种情况在“村改居”社区中表现的最为明显，以深圳市WL社区为例，该社区原住民有2100多人，外来人口约24000人（其中约40%在该社区居住生活超过两年以上），依照现有管理体制，社区居委会选举中仅有原住民具有选举及被选举权。如此一来，WL社区居委会当然成为原住民的代表，以致发生了政府公共服务项目进入时，部分原住民要求其只能面向原住民群体，这种排他性直接导致群体冲突。由此甚至产生管理主体和对象的分离，社区管理的对象是外来人的“他们”，实施主体是本地人的“我们”，“我们”与“他们”之间虽然共同生活于同一社区，但并无认同，政府的社会管理落足于社区这个城市基本单位时却发现地基不稳，继而引入更多的力量、资源进入社区，意图能将其筑牢，但依旧是沿袭以往人群分治模式进入的各类力量与资源却在继续拉开社区群体间的距离。

三、营造“共同体”以应对社区管理的失序

首先，推进原住民与外来人口的融合共生与合作共治，提高原关外地区基层群众的社会参与能力，活跃基层社会，繁荣基层社区文化体育生活。充分发挥已建成居民议事会的作用，将其打造成社区居民自我管理、自我服务的有效载体。进行社区服务管理体制改革，探索社区行政与基层群众自治的并行模式，形成效果良好、可持续和可推广型的社区基层群众自治方式，增强城市社会活力；统筹考虑社区股份公司改制工作，将其与社区基层群众自治有效途径的探索结合起来，实行政企分离、政社分开。

其次，转变社会管理观念，调整社会管理格局，培育社会管理多元主体，特别注重通过全面政务公开和探索基层群众自治的有效途径落实群众主体地位，按照十八大的要求发挥群众参与社会管理的基础作用。缺乏群众参与的社会管理体系是不完整且没有活力的。我们虽然面对着一个利益多元的社会局面，但城市公共服务设施建设和管理、环境保护、社会治安、市场物价、教育卫生事业发展、社区公共事务等众多领域都是将不同阶层、不同诉求的城市人联结在一起的最大公约数，也是城市居民参与社会管理的广阔领域。只要在实践中找到合适的方式和途径，群众广泛参与的局面是完全可以形成的。所谓转变观念，主要是要求党委和政府部门破除习惯性的自我本位思维，以开放式社会管理格局和宽阔的视野将自己和城市社会各主体团结在一起、融合为一体，分工协作、互相支持和配合，服务和管理共同的城市家园。这样的城市社会管理体系才具有不竭的活力，才可以最大限度调动居民群众的协作动力，将虚拟参与为主的方式转变为投身现实为主的参与方式。

再次，城市党委和政府部门应当在社会管理中调整身姿，改变陈旧单一的工作方法，特别是那种以我为中心的、居高临下挥舞指挥棒式的方法，积极探索适应高度城市化地区居民行为方式的新方法，发展新的合作、沟通和参与方式与多样化社会动员方式，包括善用社区社会组织、居民议事会、新兴媒体等途径。与管理相伴的是细致的服务。城市社会管理特别要注意寓管理于服务之中，通过优质的公共服务创造社会管理的有效载体和方式。城市更要以大力推进基本公共服务均等化缓解城区之间、社区之间和不同人群之间因政府政策和服务原因带来的福利差距，以及由此造成的群际关系不睦和各种矛盾纠纷。特别是要缩小中心城区与边缘城区之间业已形成的政府公共服务差距，为集中居住在某些边缘城区、棚户区、工厂宿舍区、杂乱出租屋内的低收入居民提供更多的政府公共服务，以专门的人力物力财力和规划措施加快解决进城务工人员完全融入城市的市民化过程，将他们的当前生活、教育医疗和社会保障纳入一体化的城市公共服务范畴，并为他们的未来发展和子女彻底市民化做好各种物质条件和制度准备，防止他们成为城市的边缘群体甚至不稳定、不和谐因素。

最后，城市社会管理体系应当依据已经深刻变化了的城市社会构成、交往方式和人际关系模式，改变逐级下伸的单一行政化管理架构，按照城市本身的形态和人群聚焦类型，重新进行社区划分，实施分类管理，采取针对性的方式方法，满足不同类型的服务需求，提高管理效率。在此基础之上，积极采取软性的制度安排和工作措施，努力促进城市社会阶层之间、群际之间的纵向流动和横向融和，构建交流畅通、温馨和谐的城市社会氛围。

[1]齐格蒙特·鲍曼，欧阳景根译.共同体[M].凤凰出版传媒集团，江苏人民出版社，2007.