将信访制度的运行纳入法律机制

朱兴有

根据党的十八大提出的要用法治思维与法治方式解决维稳问题的要求，我们围绕信访法治化问题在深圳进行了深入调研。发现信访群众信访不信法、以访压法的倾向较为严重，同时，信访工作中出现突破法律政策底线，以牺牲司法权威为代价，换取个案问题的一时解决的现象比较多。本文在对深圳信访工作进行大量调研的基础上，呼唤法治在信访工作中回归，把信访工作中不合乎法律的因素剥离出去，让政府通过信访维稳树立守法、执法带头人形象。

一、正确界定信访功能，清醒认识信访与司法的关系

第一，从制度设计的初衷看，信访主要是一种民意表达的方式和途径，是人民群众政治参与、利益表达的制度性方式与党和政府密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。

信访以及信访机构在我国宪政体制中有着重要地位，不像有的学者所言是一种“辅助政治法律制度”[1]。1951年6月7日政务院以《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》的方式确立信访制度。1995年10月28日，面对突如其来的经济、社会变革与转型引发的社会阶层分化和社会群体与公有制关系的冲突，国务院颁布了《信访条例》，并于1996年1月1日实施。2005年再度修订《信访条例》，并于当年5月1日起施行，进一步界定了信访的内涵和外延。该条例第2条规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政部门处理的活动。条例第15条规定，信访对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会，人民法院、人民检察院提出。一直以来，中央政法委非常重视依法信访，在2003年12月7日召开的全国政法工作会议上，首次提出重视和解决好涉法信访问题。为此最高法和最高检分别确立了涉诉信访和涉检信访的制度。2004年4月26日，最高法院召开了全国法院涉诉信访工作会议，首次提出涉诉信访概念，[2]即指经过法院立案受理、开庭审理或强制执行的案件当事人或案件以外的第三人，通过各级国家机关和人民法院信访渠道，采取向有关部门告诉、申诉的方法，要求维持、撤销、变更法院裁判结果和督促履行或制止履行执行内容的来信来访行为。公民信访权源自宪法41条之规定，是公民对国家机关及其工作人员行使批评、建议、申诉、控告、检举等权利。因此,从信访人的角度看,信访是反映情况,提出批评、建议和投诉请求的行为方式；从公权机关的角度看,信访则是接受和处理人民群众的上述批评、建议的工作机制。

第二，这些年来，信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。应当说信访不涉及具体纠纷的解决，即使涉及少量纠纷类事项，也是在国家还没有设定正规救济渠道的极小领域内，设定的一种特殊的权利救济方式。当司法被国家确立为公民权利救济的主要方式后，信访只应作为公民民意表达的方式，而非纠纷解决和权利救济的途径。

信访应对民众所反映情况进行核实，对所提建议进行参考，至于民众的投诉请求，应引导民众采取诉讼、复议、仲裁等法定的救济手段维护自身权益，并为民众提供必要的帮助，避免信访受理各类矛盾交错的群众诉求，特别是涉法涉诉的诉求。只有在法律途径彻底关闭后，信访的权利救济才可以发挥作用。[3]

二、解决信“访”不信“法”的困境，根本出路在提高司法公信力

（一）当前，信访工作面临群众信“访”不信“法”的困境

一是矛盾各方在解决纠纷时排斥司法途径。很多当事人认为法律途径费时费力费钱，并认同“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，因此不愿意选择法律途径解决纠纷，而是首选通过聚集、集体上访、越级上访等方式反映诉求，以图扩大影响，给政府施压而达到快速解决纠纷的目的；即使纠纷进入司法程序，并经过仲裁、一审、二审、审判监督等程序，双方当事人仍因对司法审判不服，而不断采取过激方式给司法和政府部门施压，以达到自身利益的最大化结果。

二是不顾法律规定，以扩大事端为手段进行利益博弈。在深圳经济高速发展和农村城市化过程中，随着法律、政策和社会管理各项措施的不断完善跟进，诸多因为管理不到位产生的隐性矛盾逐渐浮出水面，如违法建筑大量存在、隐瞒实情买卖集体土地、房地产开发项目违规用地等等。这些多年积累的事实，涉及人员虽心里清楚，但总是意图通过集体闹事、上访等方式要求政府违规承认其合法化。

三是僭越法律，通过人为因素解决纠纷的思想较为普遍。我们在调研中发现，确如有的学者所指出的：实践中，的确有一些人通过信访途径快捷地解决了诉求，维护了权利，但这种快捷多数是通过领导过问或督办等非正常程序解决的。[4]这些个案形成一种示范效应，给其他信访人以错觉，进而积极效仿。一些信访人抓住政府希望稳定的思想软肋，采取种种非正常信访的方式，逼迫国家机关做出妥协让步。为求地方的社会稳定，有时处理信访个案不惜以牺牲法律公正和政策界限为代价，一味满足信访人的不合理诉求，虽然最终息诉了个案，但却带来严重的负面效应，不仅预期的社会稳定目标没有实现，反而陷入一种更可怕的恶性循环当中。

（二）引导群众不信“访”而信“法”有一个重要的前提必须确立，这就是司法权威的树立

正如最高法院沈德咏副院长所指出的:“群众对司法的不信任感正在泛化成普遍的社会心理，这是一种极其可怕的现象。”[5]因此，破司法不信任应树司法权威。

一是能通过司法程序解决的，司法机关绝不推诿。涉诉信访则按问题所涉及的司法环节交由法院或检察院管辖处理。

二是树立司法权威，提升司法公信力。权威是司法的本质特征，没有权威的司法得不到社会的服从和尊重也就不成为司法。司法权威更多地来自审判的正义，而诉讼当事人对法院裁判的接受来自对裁判的信任。在当今人情社会的氛围里，很多人遇到诉讼首先想到的不是法律问题，而是考虑在法院是否有熟人，没有熟人就千方百计找熟人。在这种社会风气下，法院的裁判即使完全合法公正，也会被当事人怀疑是背后关系作祟。特别是处于弱势群体的信访人，因为对方当事人说的“法院我有熟人，你上诉也没用！”“我有的是钱，法官都得听我的！”等话而不断上访，即使承办法官做出的裁判非常公正，信访人仍然质疑裁判的公正性，甚至怀疑法官枉法裁判。我们相信，多数清廉的法官实际上也是打招呼之风的受害者，他们不仅要承受心灵深处法律信仰与现实境况背离的苦恼，还要承受有关系一方的压力，特别是诉讼双方都有关系和后台时，双方都施压，不管怎么判都得罪人。因此，必须狠煞“打招呼”之风。

三是司法机关应依法裁判，绝不因当事人闹访不断修改裁判结果。从深圳情况看，迫于信访人的闹访压力而不断地对案件进行改判的事例不在少数。这种完全以息诉为目的的改判负面效应极大，不仅没有达到促使当事人息诉罢访的目的，而且使当事人错误地认为，法院没有支持其诉求，是因为其说得不够狠、闹得不够绝。因此，一方吃毒药，另一方就割腕；一方当事人撞墙，另一方就跳海的事情经常上演。本来只是一方当事人不满意，最后因为法院的暧昧，变成两方当事人都不满意。

四是坚持有错必究原则。信访过程中，如发现裁判可能有错，接访人员应及时提醒承办部门复查案件，复查后如认为案件确实有错，应主动通过再审程序解决。事实证明，案件的错误如不及时纠正，随着时间的推移，可能造成损失扩大化，甚至彻底丧失纠正的机会，许多信访案件成为“死结”，就是因为这个原因。

但是，因为各级法院对于低申诉率和低再审率的追求，以及考核机制中没有对原审法院发现问题、原审法院予以纠正进行奖励的相关规定，不管是原审法院还是原审法官，都不情愿主动纠正错案。因此，建议修改对于纠错这一环节的考核机制，对于主动发现错误、主动予以纠正的原审法院和法官，在考核中不应扣分。相反，对于通过上级法院发现错误予以纠正的，在考核中给予扣分，以此鼓励原审法院和法官主动纠错，将信访隐患消除在萌芽状态。

三、信访工作创新要法治化

当前信访运行常常超出法律体系要求，如解决问题缺乏法律依据，调研中发现“用人民币买稳定，扭曲法律作用”的现象时有发生。在做好重点人员、信访老户的疏导稳控工作时，工作人员经常毫无原则地答应信访人违反政策的要求，而通过这种方式被稳控后的信访人，欲望膨胀，增加了化解难度，结果导致处置信访的机构权威大为削弱。比如，一起简单的离婚案件当事人多次赴京上访，某基层法院多次将其接回，并和当地街道办花费70多万元将涉诉房产买下，供其免费居住，条件就是不再赴京上访，而该当事人也似乎捏准了法院的软肋，一到全国“两会”期间，就要去北京，甚至在其女儿去北京读大学时，声称赴京上访，还要法院承担其及其女儿的路费。绕过法律，用金钱来缓和矛盾，本质上是官员“花钱买平安”。这种行为不仅违背了法律、相关程序和原则，虽然短期内“息事宁人”，但长期看只能使问题越来越复杂，并且不能带来长期的稳定。

对于这类“人民币买平安”等缺乏法律依据的问题，如果合情合理的，可通过社会管理创新来解决。但这类创新须法治化，切忌“人治”。如，可利用深圳社会组织较发达的特点，依法设立相关基金，向社会组织招标解决问题的方案，然后会同或请求居委会召集社区听证会，请社区中的人大代表、政协委员、驻地机构、居民代表听证，决定是否应该支付人民币，以什么方案支付人民币，谁支付，支付多少，等。也就是说，不是政府相关部门主观决定支付人民币，而是纳入基金管理和民主听证中依法进行。理想的纠纷解决机制需要具备严格的程序性，从而通过程序正义实现实体公正。听证和纳入基金管理实质是将信访运行中谁决策、谁出资、谁执行、谁监督等纳入听证和基金管理的法规中。

四、加大法律救助力度

诉讼成本对信访人来说往往是个巨大负担，在这种情况下，他会寻求其它经济成本较低的或免费的资源去解决问题，这往往也成了信访居高不下的原因之一。因此，一方面，通过措施把大量的社会矛盾引导到正常的诉讼渠道，充分发挥法律的作用，使绝大多数信访矛盾能够通过行政执法以及诉讼等方式在法制的框架内得到妥善解决。另一方面，应鼓励发展公共法律援助机构，将信访和法律援助有机结合起来，为上访者提供法律服务。鼓励社会组织有序介入信访代理领域，如社会义务工作者对信访群众的义务心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等，以期形成法治社会所需要的公民社会基础。

五、立法规范当事人的信访行为

对无理缠访闹访的，应立法进行规范，予以惩治，切实维护社会秩序的稳定。必要时可以通过新闻媒体进行公开报道，取得社会公众对信访工作的理解支持，让上访人在舆论的压力下理性息访。

首先，应制订地区的信访受理范围界定法规，具体地将信访受理的各类问题摆出来，该司法解决的一律不受理，该信访处理的也一定不推诿。其次，规范信访办理行为，切实提高依法做好信访工作的水平。强化对信访案件的依法处理，切实解决群众合情合理合法的诉求。再次，规范信访行为，切实依法维护正常信访秩序。通过各种方式加强对信访群众的教育，引导群众通过写信、网络等便捷方式，合法理性地到指定接待场所反映问题，依法有序地逐级反映问题。对违法违规行为坚决依法惩戒，改变群众中存在的群体上访、越级上访有用的错误观念。[6]

[1]童之伟.信访体制在中国宪法框架中的合理定位[J].现代法学，2011（1）.

[2]宋汉林.和谐语境下涉诉信访制度的完善[J].厦门广播电视大学学报，2010（1）.

[3][6]丁秉等.基层政府信访的形势、成因及对策分析——以宁波市北仑区为例[J].管理观察，2010（22）.

[4]周楠生.困境与出路：信访制度的法治化改革[J].岭南学刊，2011（2）.

[5]沈德咏.部分群众对司法不信任渐成普遍社会心理[N].人民日报，2009-08-19.