慈善事业的管理方式及其转型

靳环宇

当代中国慈善事业的蓬勃发展，既是我国改革开放以来由计划经济时代向市场经济时代转型的产物，在其自身的发展中也深深打上了这一转型期社会特点的烙印。政府对慈善事业的管理还比较普遍地直接运用着计划经济式的管制手段或者渗透着计划经济式的管理思维。这已经与快速发展的慈善事业不相适应。党的十八大报告强调，“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革”。其中，“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”就成为了关键一环。[1]因此，在经济、政治、文化、社会、生态五位一体全面改革和建设的今天，对事关各方面的慈善公益事业管理旧体制的批判和革新就具有了重要现实意义。

一、慈善公益领域计划经济管理思维的表征

当前全国慈善公益领域的计划经济管理思维和行为，应该说还是一个比较普遍的现象。这几年间所出现的一系列吸引全国百姓眼球、成为热点、焦点话题的慈善事件，就是深层次的计划经济管理思维在背后起作用的结果。它主要有四方面表现：

一是官方管，不放权。在当前中国特色社会主义社会管理体系的构建中，社会组织作为一个重要的管理主体，其独特作用也被不断彰显出来。慈善公益组织作为社会组织参与社会管理的最大优点和特点，就是其民间性、广泛性和灵活性，很大程度上就是弥补政府行政之不足。因此，政府与慈善公益组织之间的关系应该是并立与合作的关系，而不是统属和上下级关系。然而，放眼当前我国最为重要或最有代表性的慈善公益组织，几乎都具有明显的官方背景。例如红十字会系统及其基金会、慈善会系统及其基金会、残联系统及其基金会等等，都直属于相应的政府部门，其管理者并具有官员的身份。这样的慈善生态，注定了决策者运用官方思维和政府思维去规管慈善公益组织，并且慈善政策的制定也会优先考虑具有官方背景的慈善公益组织的利益。

二是指令性工作模式。当前政府在思考和运作慈善项目的时候多是采用指令性的办事方法。最为常见的就是指令性捐款。当本地区或全国某地发生重大自然灾害，或者要发起一项重大的慈善公益项目，政府相关部门就会面向该地区的全体政府机关、企事业单位发出通知要求捐献。一个较为常见的政府指令性的慈善工作方式，就是在吸收慈善捐赠和利用善款实施救助的时候，政府明令只有某某或某些慈善公益组织才能担此责任，将其他更多的本已参与其间的慈善公益组织排除在外。这已经十分明显地背离了慈善自愿性的本质属性，并且深深伤害了其他慈善公益组织的慈善积极性。

三是管理成本高，管理效率低。由于我国慈善公益事业的运行主体具有明显的官方背景，甚至近似于政府的一个部门和机构，因此，就使其连带产生了传统计划经济的弊病：管理的高成本和低效率的同时并存，以及由此衍生出来的对善款的卡拿、挪用、延宕等等管理陋习。管理成本高和管理效率低的一个较为突出的表现就是慈善公益组织的商业化运作：一是它们将较大一部分精力和时间用于商业性、营利性项目的运作，从而冲淡了其本职工作；二是其商业得利并没有用于慈善公益事业，反而使其沦为一些人牟利的工具。近年出现的“郭美美”事件、河南“宋基会”事件就是突出的案例。

四是地方保护，条块分割。慈善救济的地方保护现象有着深厚的历史渊源。从传统看，慈善事业的兴起和发展脱胎于人们之间的血缘、地缘与业缘关系。但是进入现代社会以后，慈善事业已经开始打破这种由传统的、封建的、依附性的人身关系所决定的慈善发展模式，而成长为立足全国、放眼世界的现代性、开放性、统一性的慈善发展模式。中国社会的一个显著特色就是二元性，经济、社会、慈善公益无不如此。甚至可以说，当前我国的慈善公益组织还主要以区域性特色为主，哪里的组织，就关注和服务于哪里，当然也会优先照顾本地的慈善公益组织的发展。某一基金隶属于某一慈善公益组织，某一慈善公益组织又隶属于某一政府部门，各政府部门及其隶属的慈善公益组织又各有其不同的职司，且互不统属，因此，其管理的条块性就势所难免、顺理成章了（这在民政、卫生、教育部门以及其他全国性的公募基金会中表现最为明显）。然而，从社会的需求层面和救助对象看，各类慈善公益组织无不是对自然和社会灾害及社会弱势群体表达爱心、施以援手，在其项目运作和实施过程中如果能够通力合作，势必能够起到事半功倍的效果。因此，当前社会上已经开始出现要求组建各级各类慈善联合会的呼声了。

二、慈善公益事业管理的指导思想

对慈善公益事业在管理思维、管理制度上的错位、失位和缺位，是决策者和管理者在该领域工作的指导思想发生了偏差所致。很显然，当代中国慈善公益事业的发生、发展与改革开放的历程紧密相连，尤其是与经济的发展、财富的增长、收入分配差距的扩大等经济领域的重大变化息息相关，因此，如何正确处理和对待慈善公益事业的发展问题，也就是如何做好慈善公益事业的管理工作，就必然要以改革开放以来逐步发展和成熟起来的中国特色社会主义理论体系作指导。以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观来指导慈善公益事业的管理工作，需要做好以下四方面工作：

第一，将慈善公益事业的发展摆在第一位。上世纪八九十年代以来，社会主义市场经济逐渐开始自发地呼唤慈善公益事业的出现。本世纪初，尤其是十六届四中全会以来，中共中央将慈善事业的发展作为提升党的执政能力的一个不容忽视的方面正式提了出来。此后在每年两会的政府工作报告和党的十七大、十八大报告等重要历史文献中都提出发展慈善事业的要求，并将慈善事业作为中国特色社会保障体系和中国特色社会管理体系的重要组成部分。因此，在当前全面建设小康社会的征程中，慈善公益事业在调整收入分配差距、舒缓社会矛盾、提升人民道德水平和精神文明程度等方面有着不可替代的重要作用。因此，全社会各个主体，包括政府、企业、慈善公益组织以及个人都要积极参与到慈善公益事业中来，一切向前看，以发展的眼光处理发展中的问题，通过发展来解决问题。

第二，让慈善捐赠人和受赠人得到实惠。慈善事业是捐赠人和受赠人共同推高的事业，二者不可厚此薄彼。尤其从交换的视角看，双方通过捐和受的交换活动，各取所需，各有所得。一般而言，社会更多地关注受赠人的感受，其情感及物质都有所获。然而，对于捐赠人而言，在这一交换过程中他也要获得情感和物质的收获（企业慈善行为就更加强调精神与物质的双丰收），或者更多的是情感方面的收获（内心的调适与平衡、荣誉和尊重、赞扬和激励，甚至政治褒奖等等）。社会中这样的案例比比皆是。但是，政府的一些原有法律法规、政策措施等往往顾此失彼，往往忽略慈善双方的利益，尤其是捐赠人的精神和物质利益，从而挫伤了从善者的积极性，最终不利于慈善公益事业的发展。

第三，考虑慈善公益事业的全面可持续发展。从慈善公益事业发生的源头、性质和功能来看，它将和中国特色社会主义市场经济的发展相始终，这必将是一个漫长的历史发展过程。在其发展的初始阶段，更要从宏观上考虑其全面的、可持续的发展问题。慈善公益事业的发展，涉及全社会的各个行为主体，更包含人类社会各种精神和物质要素，还与中观层面的法律法规、政策制度等紧密联系，因此，全面可持续的发展慈善公益事业，就要协调处理好政府、企业、社会组织以及个人等行为主体间的关系，就要妥善衔接好政治、经济、文化、思想、法律、习俗等领域内部之间的有机联系，就要正确规划好生产、积累和捐赠之间的比例关系，就要安排好慈善公益组织之间、地区之间的慈善资源的联系、衔接、合作与调配，等等。这是一个极其复杂的系统工程。

第四，采取统筹兼顾的方法推动慈善公益事业又好又快的发展。正如前面所说，慈善公益事业的发展是一项极其复杂的系统工程，做好这一工作最好的方法就是统筹兼顾。统一筹划各行为主体、各领域、各方面、各阶段的工作，兼顾各方利益，大处着眼，小处入手，坚持不懈，就能开拓出一个崭新局面。

三、以“五种意识”构筑慈善事业管理新模式

以中国特色社会主义理论体系为指导推动慈善公益事业的发展，关键要树立独立、平等、竞争、自愿、法治五种意识，这五种意识要渗透到各个行为主体的头脑和行为中去，尤其要体现到涉及慈善公益事业发展的法律法规和政策文本中去，要落实到慈善公益事业运行的体制机制中去，最终形成一个崭新的慈善管理模式。

一是独立意识。科学发展观的一个重要内涵，就是将社会发展的成果最终归于人的享有和幸福。紧接着又引申出，人的对社会成果的享有和幸福是通过人的全面可持续发展来实现的。这里所谓的人，不仅指社会中的每一位自然人，当然还应包括社会中的各类法人。与社会相较，人与法人都是个体，都具有个人的利益和发展诉求，而这些都必须靠独立的人的身份才能保障其实现。脱离了独立性，人与法人的利益诉求和发展诉求都将是空谈。作为自然人、企业法人和事业法人（大量的社会组织），它们都在为着自身的利益诉求而实现其发展诉求的时候，独立性从理论和实践上看都显得至关重要了。党的十八大报告在谈到政治体制改革和社会体制改革时，多次强调了“政社分开”的重要性。因此，慈善公益组织以及其他社会组织取得真正民间的独立地位是当前最需迫切解决的现实问题。

二是平等意识。独立与平等相伴而生，而独立第一位，平等第二位。无独立无平等，无独立的平等注定是假平等，而在独立前提下又具有平等的地位，才能更加促进各个独立主体（个体）发挥其主观能动性，更好地实现其利益诉求和发展诉求。就慈善公益领域而言，目前最大的问题是将官方、半官方和民间的、草根的各类慈善公益组织一视同仁、共同对待，享有同等的法人待遇。在接收慈善捐赠、实施慈善项目、承担政府购买服务等方面享有同样的法律地位。除了各类民间慈善公益组织之间保持相互独立的平等地位之外，它们与政府之间的关系也是平等独立的关系。正如十八大报告所指出的，“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”，这里就充分体现了各类基层民间组织（包含慈善公益组织）与政府间的平等独立关系，以及二者之间在民主政治和社会管理方面可以相互协助、发挥协同作用的亲密伙伴关系。

三是竞争意识。慈善公益事业从其性质和功能来看，既是弥补政府（财力、行政等）之不足，又是公共社会对政府构成的一种压迫，同样也是对社会资源的一种争夺。因此，政府和慈善分属于两个不同的话语体系和权力系统。从这个层面上说，这两大行为主体也存在着直接的竞争。这不仅需要政府在社会建设和社会管理中要树立竞争意识，还要考虑二者竞争的限度和张力。从另一层面看，在一定时期既定的社会慈善公益资源条件下，各个慈善公益组织之间也存在着比较激烈的竞争关系，这主要表现在对慈善人才、善款、慈善话语权等的争夺上。应该说，这两大类竞争，前者隐性，后者显性；前者缓和，后者激烈；前者一般不被人注意，后者往往很受重视，等等。但是在现实生活中，二者又往往交织在一起，共同影响和推动着慈善公益事业的发展。

四是自愿意识。从根本上说，慈善公益行为应属于或更多应属于精神和道德的范畴。虽然，从中西方市场经济发展的历史看，慈善公益行为越来越多地由营利性的企业和各类基金会来担当，经营型慈善方式顺理成章地发展起来，[2]但是在营利的共性之下，企业及基金会独特的文化宗旨和道德水准也是制约它们投身慈善公益领域的重要因素。精神和道德层面的行为，要交由行为者独立、自由、自愿地表达出来。若非自愿而是强迫或强制，其逆反、抵触、排斥以及疏离就会自发于心，不可遏抑。精神层面的爆发力、持久力和传播力是难以估量的，因此慈善公益领域的自愿意识绝不容小觑。早在上世纪八十年代，小平同志在鼓励先富起来的地区和个人做慈善的时候，就强调了自愿的重要性，“决不能搞摊派”，[3]由此也可见其深刻的洞察力。

五是法治意识。我国慈善公益事业健康发展的一个重要前提，就是实现政府慈善管理体制和慈善公益组织自身运行体制的现代转型。当前我国的政治文明建设，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是其主要特征。政府的慈善管理体制既属于政治体制改革的范畴，也属于社会体制改革的范畴，但是深入贯彻上述三位一体的民主政治和社会治理的发展方向，也将是下一步慈善管理体制改革的基本路径和制度框架。其中，法治是政府管理慈善公益事业的一个基本准绳。而对于独立于政府之外、与政府平等而立、且自我运行的慈善公益组织而言，依法自治必将是其向现代转型并健康发展的不二法门。这也与十八大报告提出的“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的要求相统一。

党的十八大后经济领域的改革将进一步迈向纵深，而政治体制改革将成为下一步中国“五位一体”全方位改革的焦点和难点，在全国文化体制改革取得巨大成绩之后，社会体制改革无疑将成为下一个全社会关注、助力的重点。由于慈善事业的管理牵涉面广，利益背景复杂，社会关注程度极高，有关它的管理体制改革问题势必会触动和引发社会建设与社会管理领域的全方位革命。笔者相信，慈善事业领域管理体制的改革也将会成为下一步社会体制管理改革的前奏和试验场，并能取得更大的积极的成果，发挥出慈善事业的综合社会功能。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社，2012.

[2]闵研.积极支持经营型慈善方式发展[N].光明日报,2012-11-06.

[3]邓小平.邓小平文选（第三卷）[M].北京:人民出版社,1993:111.