新区管理体制的改革实践

沈 杰

深圳市设立新区实行全新的城市管理体制和运作模式已经五年。从宏观上看，新区一级行政管理体制与深圳市政府管理体制实现了有机衔接，大部制改革体现了精简、高效和统一，新区定位明确、职能明晰、运作有序，集功能区与行政区于一体，为探索新的城市管理体制提供了一个全新的范式和样本，为进一步完善新区行政管理体制打下了坚实的基础。本文就新区发展中存在的“定位困扰”、新的“条块问题”等进行阐释，对进一步完善新区管理体制的关键环节及现实路径进行探讨。

一、“定位困扰”的根本点是如何进一步完善新区行政管理体制

笔者认为，新区的功能定位要体现新区在全市科学发展中承担什么功能、发挥什么作用，关系到新区产业导向、城建规划、考核指标和方式等，如果说新区的体制是兼有功能区与行政区两者之长，笔者认为功能区这个定位是首要的，作为行政区（市委、市政府的派出机构）的机构设制要为功能区发挥功能体现作用，同时也要符合中央、省市关于行政体制改革的目标、原则和要求。深圳建市之初，就是一个典型的集功能区和行政区双重特点的城市。深圳的特点不是政治特区，不是特别行政区，而是经济特区、副省级城市。事实上，经济特区这个功能定位一直是这座城市最富特色的国家品牌。

（一）新区“定位困扰”的深层解析

在深圳市目前的六个区、四个新区和前海“特区”中，给人以联想的功能定位是盐田港区、罗湖商贸区、福田总部经济区、南山高新技术区；2012年成立的具有计划单列经济权限的前海新区，其功能定位非常明确，即“深港现代服务业合作区”。1998年盐田区设立，一个重要原因是深圳为发挥和支持盐田港仓贮物流航运功能，深圳市报国务院批准设立了盐田区级行政建制。我们认为，建不建新区，关键是建区依据是什么，体现什么样的城市功能、在城市科学发展中发挥什么作用。

2007年深圳设立光明新区。深圳市要求光明新区“建设高水平功能新区，打造转型升级的平台”。目标是“特区的特区、城市的亮点、产业的高地，新的发展极”。2009年深圳设立坪山新区。要求坪山新区建设“现代产业园区、生态样板城区”，目标为“科学发展示范区、综合配套改革先行区、深圳未来新的经济增长极”。众所周知，光明新区和坪山新区是在原宝安光明产业园区和龙岗大工业区的基础上分别合并了两个街道办事处建立起来的，在经济上的功能定位是“产业园区”，更多凸显的是“承载土地整合开发，拓展产业空间的功能”，目标是“深圳未来新的经济增长极”。作为新的行政区，承担着为深圳行政管理体制改革创新的使命，为区一级层面探索大部制改革“探路”，为市一级“一级政府、三级管理”的目标“趟水”。这是市委市政府政策研究机构顶层设计的目标和要求。

时隔3~5年，新区经济社会发展的成绩有目共睹，但行政层级改革却未能及时跟进。对“功能区”还是“行政区”的追问实质就是对新区行政管理体制改革未能深入的一种迂回问责。

（二）以功能区布局行政区的路径检讨

实行大部制改革，探索小政府、大社会，“一级政府、三级管理”的路径，创新现代城市管理体制是中央和广东省委的要求，也是深圳市行政管理体制改革的方向。深圳的路径选择是以“功能区”布局新区，设立新区创建全新的行政管理平台，从而为实现“一级政府、三级管理”提供范本。

按此思维路径，深圳在原“关外”的龙岗区和宝安区设立新区，客观上基于两区管理人口过多、管理的面积过大、管理幅度过宽的现实情况，当然也包含着促进经济社会协调发展、“特区内外一体化”的因素，改变“关内”、“关外”两重天的窘境。以“功能区”的思维拆分行政区建立新区（作为市委市政府的派出机构）创设全新的管理体制，是深圳的智慧选择，也被民间称之为“半步走”策略。

“半步走”策略的优点是“先走好走的路”，但如顶层设计不完善，后续配套改革不跟上，就有改革夭折的可能。学者毛寿龙认为，“光明新区的设立是迈步，坪山新区的设立则是试水，两个新区是深圳在行政格局上功能区新思维的雏形表现”。官方高调宣布、民间翘首以盼、学界称之为新思维的成果——新区经过几年的迈步和试水，如今裹足不前，却被认为“定位不明”加以诟病。如同包装好公司上市以后业绩不好，反过来声讨包装不好一样。笔者认为，“半步走”的危险就是“不好走的路停下来”。深圳选择的行政管理体制改革路径的关键就是“下一步要啃硬骨头”，客观上要求新区坚持行政改革目标不动摇、行政改革不停步。

（三）化解“定位困扰”关键是明确思路、提高执行力

笔者认为在理论上坚持以功能区布局行政区思维，以功能定位凸显经济社会生态发展的特点特色，行政区要以适应功能定位和“一级政府、三级管理”的目标来建立行政架构，以实现二者的优长互补。从深圳改革的实践看，深圳市委市政府目标明确。2007年，深圳媒体报导，作为行政管理体制改革的重要内容，深圳在城市管理上正式启动以“新功能区”为方向的行政区划与管理体制改革。在以往市、区、街道、社区两级政府四层管理的基础上，探索“市—功能区—办事处”的一级政府三层管理体制。2009年5月，《深圳市综合配套改革总体方案》获国务院批准，方案规定深圳市下一步改革将要实现重点突破的第一方面就是“深化行政管理体制改革，以转变政府职能为核心，完善大部门管理体制，探索城市行政区划及管理体制改革”。2009年6月，坪山新区成立，其定位中明确了“综合配套改革的先行区”。从新区层面来看，实行了“大部制”改革，为推进精简行政层级做了大量的调研，一旦方案成熟获批，就必须抓住机遇，切实提高执行力。改革或许会走弯路但不能停滞不前，否则“定位困扰”等问题还会如影随形，甚至影响完善新区行政体制改革的信心。

二、完善新区行政管理体制改革突破口在于基层管理体制创新

调研中笔者发现新区管理体制还面临新的“条块困扰”。如“管委会——街道办——社区工作站关系”问题是现实存在的。目前，新区一级行政管理体制已经成形，下一步必须在关键环节——即基层行政管理体制改革上有所突破，按“一级政府三级管理”的目标跟进配套改革。就“条条”改革而言，北京石景山区鲁谷街道管理体制改革的路径值得借鉴。

（一）北京石景山区鲁谷社区“类大部制”街道管理体制改革的经验和教训

2003年，北京市石景山区鲁谷社区“类大部制”的街道管理体制改革在国内引起了广泛关注。据了解，石景山区创建“鲁谷社区管理模式”的背景与深圳设立新区大致相似：随着城市化进程的加快，北京市石景山区原八宝山地区的人口急剧膨胀，八宝山街道办事处的管理压力不断增大。为此，根据北京市民政局作出的京民划［2002］475号文件批复精神，石景山区增设鲁谷街道办事处，建设全新模式的鲁谷社区。其目的就是在街道这个层面上，通过从行政管理体制改革入手，上下联动，进一步促进由“无限责任政府向有限责任政府转变”，由“管理型政府向服务型政府转变”，由“政府单一行政化管理向社会化管理转变”，强化社区民主自治功能，弱化政府对社会事务的管理职能，转化政府面向市场的职能，理顺政府、社会、市场在社区建设中的关系，进一步提高城市基层管理水平。

鲁谷社区改革的主要内容包括：一是创建“小政府、大社区，小机构、大服务”的城市基层管理模式；二是构建社区党的领导、行政管理和社区自治相结合的组织体系；三是按精简统一效能原则设置机构；四是理顺条块关系，对各项职能重新定位。鲁谷街道变社区的经验很快在石景山区得到推广。其经验就是率先进行了类“大部制”改革，理顺了政社、政事的关系，改变街道无权有责、责大权小、职责不清、职能不分、条块混乱状况，实现责权利的统一。经过了七年之痒，如今的鲁谷社区已经向街道体制回归。归纳其主要问题，体现在三个方面：

一是社区“筐”没有减负。从区政府中承担的工作任务和上级考核没有实质的减少，大部分职能剥离只是“从左手换右手”。二是瘦身后身量反弹。目前，鲁谷社区的处级干部由6人变成12人，事业编由原来17个增加到40多人，社区办事处实际上变成了街道办事处。三是社区自治与行政难分。社区办事处工作人员拿政府工资，行政任务必须完成；没有经济或经济不独立的自治组织只能“自说自话”。媒体总结鲁谷社区改革瓶颈是“下变上不变”。

（二）新区基层行政管理体制改革难点分析

新区在管理纵向行政链条上的困扰也是“老区”的困扰。本来“一级政府、三级管理”的目标很明确，顶层设计的方向也没有错。但市、区层面改革了，但街道办事处架构、社区管理架构没有改，首先在理论上就必然存在矛盾，新区在行政实践中存在的困扰是必然的、毋庸置疑的。街道层面把新区当“老”区，行为模式不变，新区埋怨街道办事处“头指挥不了身子”；街道办事处指责新区不按“常理出牌”要“实事求是”。基层体制不衔接新区“大部制”的改革，实际上是“上动下没动”。基层管理体制改革的难点是整合街道办事处和社区。

一是街道办事处和社区整合不能“增编扩容”。目前，新区层面按大部制设计，体现精简高效的原则，但经过几年的运作，市编委在严控行政编上坚持了原则，但把设置正处级事业单位建制权下放新区，我们仿佛看到了鲁谷社区的影子。如果再通过街道和社区整合形成了“扩容增编”，这就失去了改革的意义。原来设立新区精简高效的架构为人称道，但对拆分的宝安和龙岗区来说实质上是增编扩容。十八大报告提出，严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。但新区和街道办事处关系的现实情况是管理幅度过小，而街道办事处与社区是管理幅度过大，似乎增设街道办事处在理论上和实际上是必然的趋势。这种状况必然对完善新区管理体制形成极大的挑战。

二是街道办事处和社区整合必须自我“消化人员”。从笔者调研的数据来看，新区各街道的临聘人员动辄千计，这是“老”街道，即镇政府作为一级财政之时的“历史遗产”。如何整合“消化人员”是重大历史包袱，“老人走不掉”、“新人进不来”的窘境是目前街道办事处的现实。据了解有的街道办事处最多有100以上事业编进人指标，但深圳的政策是“进人”必须公开招考，即“逢进必考”。而这些“老人”往往是街道层面干部的亲朋好友，“考不上、走不了”，消化人员与情与法都是难题，他们的工资和工作，他们去和留，不仅是改革的问题，还是社会稳定的问题，这必将对街区整合形成现实挑战。

三是街道办事处和社区整合、职能“减负”需社会组织承接。在深圳“农城化”过程中，社区成为政府四级管理链的最末的一个环节，也是最为纠结的一个环节。虽然在街道层面政企脱钩，职能明晰，但社区层面“党企不分、政社不分、行政与自治不分”的局面成为一个难解的课题。社区综合党委、社区工作站、社区股份合作公司、社区居委会四位一体。更为难解的是社区股份合作公司下面还有居民小组成员组织的股份合作子公司，他们在经济上与社区股份合作公司独立核算。原则上社区原居民（股民）的分红由两部分组成：一是社区总公司的分红，一是子公司的分红。事实上社区总公司对股民的分红接近于零，总公司的经营收入主要用于社会治安和维稳。本来公共安全与维稳是标准的公共服务，必须由政府来承担，即由新区的派出机构街道办事处来承担，如由新区核拨财政负担过重，但街道办事处又没有财政收入，只能通过社区工作站（经费由股份合作公司来负责）来承担。如果街道办事处与社区整合，剥离的社会服务职能只能由社会组织来承担，鉴于新区社会组织的培育和发展处于正在进行时，作为自治组织的社区居委会的经济收入就是股份合作公司楼宇出租所得，按《公司法》股民代表大会如不同意上级下压的社会服务项目，从理论上说，新区基层行政管理体制的改革就无从进行。

三、突破基层行政管理体制瓶颈的有利条件与可能的路径

新区整合街道办和社区、进行基层行政体制创新有三个有利条件：一是市区层面大部制改革为基层行管改革奠定了基础，“上改”为“下改”打下了基础，也指明了方向；二是北京石景山区鲁谷社区街道行管改革的举措可以充分借鉴；三是新区“片区统筹”的土地整备、城市更新等特区一体化举措为街区整合提供了契机，实质上就是深度城市化为城市基层行政改革提供了良好机遇，否则就是在“农村”或“半城市化”城区里进行城市基层改革。从迎接挑战、抢抓机遇的角度，我们认为新区基层行政管理体制改革可能的路径是：

以“功能区”思维为指导，按行政管理的内在规律拆分街道办事处与社区，整合成新的街区办事处，以不扩大领导职数、不扩编为原则，按副处级建制，管理幅度7个左右。以光明新区为例，把光明和公明2个街道办事处与28个社区整合为5个街区办事处，每个街区办事处统筹4—7个社区人财资源、合署办公。按“老人老办法”，正处级领导算是街区办事处高配，退休后不增编。临聘人员按比例分属5个街区办事处的各事业部（其工资作为购买服务经费从财政盘子列支），通过时间消化人员。

街区机构设置由新区派出街区党工委，管委会派出行政事务管理中心、社会服务中心组成。行政事务管理中心内设机构4个，简称“三部一室”，其中:党群工作部履行原街道党工委职能;街区事务部履行原街道民政、计生职能及劳动、文教体卫的行政协调职能;城市管理部承担原街道城管办城建办和维稳和综治办等的职能;综合办公室为原街道工委办、行政办、财政和资产管理办、纪工委的综合机构，并履行其全部职能。社会服务中心设三个事业单位:社会保障事务所、社区企业服务办公室和社区委员会办公室。此外，公安派出所、土地执法监察分队、统计所、司法所、交通安全、消防安全等由市、新区职能部门直接领导，街区为其提供办公场所和相关保障服务。

街道和若干社区人员和资源整合为街区办事处后，人员由财政核发工资，除行政办公楼外，其他社区资源以购买方式以现金形式下发每个股民，原居民小组成为真正意义的社区自治组织。

笔者认为，此方法可行的根据是原社区（总公司）对股民的分红近于零，街区承其部分资产后，负责公共治安服务和其他社会管理和服务。一俟社会组织培育和发展壮大，街区实行职能剥离，应该是一个现实的路径。所以说按功能区思维，进行土地整备、城市更新等特区一体化举措后，产业集聚、人口集聚、居民居住集聚，新型的城市生态形成，再进一步完善改革，小政府、大社会的格局最终形成。