美国社会组织发展的经验

曾岳雄

在美国培训期间，我们听取了22个专题讲座，对9个项目进行了实地考察，对美国政府与社会组织的关系、美国社会组织在社会自治中发挥的重要作用有了一定的了解和认识。虽然，中国与美国在政治制度、社会体制和文化观念上差别较大，我们不可能也不能够照搬照抄、全盘复制美国的体制和做法，但也要善采他山之石，集优中之优为我所用，推动我们的社会组织发展和创新走出新路子、开创新局面。在此，谈谈美国的社会组织发展对我们的社会组织培育的几点启示。

一、思想“大解放”，形成推动社会组织发展的“大气候”

自治是美国社会的基石，而社会组织是社会自治最有力的支撑。上世纪八十年代前后，由于经济衰退、财政危机以及公民对政府服务普遍不满等原因，美国兴起了以“政府再造”为主要内容的行政改革浪潮，通过重新确立政府职能定位，把原由政府承担的部分公共管理和服务职能交由非营利组织承担，从根本上实现政府转型，提高了政府治理能力，构建了以公民作为社会治理主体的公民社会。通过长期的努力，在今天美国的舞台上，形成了政府、营利组织(企业公司)和非营利组织三大部门唱主角的社会格局。营利组织是社会财富的主要创造者；非营利组织主要致力于社会服务和管理；政府在这两者之间，站在更高层次上，进行政策调节、法律制定和财政支持，来实施宏观调控和宏观管理。尤其是非营利组织已经成为美国政府治理和社会管理的重要基石，为政府、社会、个人提供各种服务，特别是对社区服务功能的开拓、服务体系的建立，起到了组织、管理和推动作用。可以说，美国社会在法治框架内的自我服务和管理淡化了政府的“痕迹”，摆脱了对政府的高度依赖。在美期间，正值美国总统大选和美式橄榄球、棒球决赛季，给笔者的感觉，美国普通民众对球赛的热情甚至高过了对美国总统大选的热情，以自治为核心的公民意识已深深扎根美国民众的内心深处。

近年来，我们按照“小政府、大社会”的理念推进政府职能转变，强调发展社会组织，在实践领域进行了广泛的探索，取得了一定的成效。但较之美国政府的相对超脱，我们社会治理的基本思路还是习惯于大包大揽；较之美国政府负责决策，具体事务交给社会组织实施的模式，我们的固有模式还是习惯于“自己干”，既当“运动员”、又当“裁判员”；我们政府职能转变的方向是“小政府、大社会”，实际运作还是习惯于“大政府、小社会”。我们在社会管理工作中，实施一项具体工作就成立一个事业单位或实体组织，政府机构越来越臃肿、职能越来越庞杂、成本越来越高，社会组织可发展的空间越来越小、自治能力越来越弱、行政化色彩越来越强。由于政府在社会生活的各个方面强势亮相，社会组织缺乏独立生存空间和伸展余地，使我国的社会组织发展始终处于规模小、数量少、服务能力不强、专业性不突出的状态。

参照美国上个世纪八十年代的“政府再造”运动，加快社会组织发展，首先应从根本上转变思想观念。要大力推动社会管理体制改革，切实把社会组织作为社会发展、运行不可或缺的部件之一，从社会治理战略调整的高度，把促进社会组织发展提升到国家决策的层面，凝聚改革社会管理体制的共识，借鉴、吸纳经济体制改革的成功经验，理清政府与市场和社会的关系，以建立社会主义市场经济的力度和魄力推动社会体制的改革，改变政府大包大揽、既做运动员又当裁判员的局面，把社会的事务交给社会组织办理，既满足社会多元化的要求，又把政府从繁琐的、具体而专业的事务中解脱出来，加快实现政府职能转变，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的良好局面。要鼓励基层敢闯敢试,了解掌握公众对社会服务的要求。国家应鼓励基层大胆尝试、深入探索，有条件的地方先行先试，探索适合我国国情的社会组织发展模式，让各地探索的星星之火，汇聚成全国社会组织蓬勃发展的燎原之势，切实把自上而下的改革和自下而上的突破结合起来，形成社会组织百花齐放、百家争鸣的繁荣局面。

二、政策“大开放”，培育促进社会组织壮大的“好土壤”

在未有健全的社会组织体系之前，应先有培育社会组织健康成长的好土壤。这个“好土壤”，就是完善周密的社会组织发展配套政策。

一是注册方便快捷。在美国注册能得到政府财政资助的非营利社会组织的手续十分简单。美国要求非营利组织章程载明：所有经营服务收入或接受捐赠的收入应全部用于宗旨相关的事业；机构终止时将全部剩余财产转交宗旨或业务范围相同或相近的其他同类机构；机构理事长、秘书长的产生方式，举行会议的时间、地点及方式。申请成立非营利组织，只要宗旨合法，章程符合上述规定，一般都可以注册，没有具体资金和人数的要求。二是非营利收入免税。经注册登记的非营利组织可以向美国国内税务局申请成为具有免税资格的非营利组织。美国政府对非营利组织的优惠政策主要体现在税收优惠特别是联邦税法的优惠上，对非营利组织自身收入的税收予以免除。三是鼓励社会捐赠。慈善抵税的政策是美国人捐款捐物、踊跃举办公益慈善组织的一大动力。美国法律规定捐款或实物捐助可以用来抵税，目前美国个人所得税的可抵税比例维持在50%，公司企业的标准则是10%。根据特殊情况还可以进行调整。据统计，美国社会组织的收入50%来自提供服务收入，30%来自政府拨款，12%来自捐赠收入，8%来自投资收益。正是因为有了非营利收入免税和向非营利组织捐款抵税两大政策，才成就了当今美国社会的非营利社会组织。四是鼓励多样化发展。美国非营利社会组织的服务范围并不局限于从事非营利活动，既可以独立提供服务，也可以募集资金支持其他社会组织的活动，还可以从事与宗旨相关的营利性领域的投资活动，其区别主要体现在税收政策上，非营利活动收入免税，经营活动须依法纳税。由于美国在社会组织发展方面灵活而完善的政策，为社会组织的发展注入了勃勃生机，社会组织发展多元化、专业化，无论是哪个领域，都可以找到对应的社会组织。

这些年来，我国各地纷纷出台了一系列扶持社会组织发展的优惠政策，但关键性的税收优惠政策缺乏，不足以支撑专业性社会组织的发展。反观我国法规政策，其特点总结起来就是“管制”两个字。“管制”思路下制定出来的政策，让社会组织发展面临几个难：一是注册难。按照1998年颁发的《社会团体登记管理条例》，成立社会团体的要件包括：有业务主管单位、有50个以上的个人会员或30个以上的单位会员、有固定住所、有规范的名称和相应的组织机构、有合法的资产和经费来源、有独立承担民事责任的能力等。这些要件中，找业务主管单位及凑够足够的会员，对于大多数社会组织都是不易跨过的“门槛”。尽管不少地方正探索直接登记，操作中又存在变形走样的情况。二是筹资难。我国在非营利社会组织向社会募捐、收入免税、捐赠抵税的法律法规主要是《基金会管理条例》、《关于非营利组织企业所得税收入问题的通知》、《财政部、国家税务总局、民政部关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》。《基金会管理条例》规定，只有具备公募资格的基金会才能接受社会捐赠，在繁琐的注册手续下，我国现有公募资格的基金会大多是具有官方背景的社会组织，如红十字会、慈善会等，数量稀少。而免税和抵税政策更是一纸空文，难以落到实处。据深圳市盐田区慈善会介绍，由于操作程序没有明确，该慈善会接受个人及企业捐赠时，还没有一例实现捐赠抵税的成功案例，这也在一定程度上打击了公众的捐赠热情，以及公众参与社会建设的积极性、主动性。三是生存难。由于上述两个原因，导致社会组织生存难。除了一些具有官方背景的公益慈善机构、教育机构、医疗机构，大部分民间社会组织生存举步维艰，生存能力很差。美国的社会组织，自诞生之日起即可得到非营利收入免税、社会捐赠抵税等政策“养分”的滋养，从容完成幼年期到成年期蝶变，具有较强实力后再申请承接政府公共服务项目，整个社会组织发展生态是按社会需求成立、良性循环、优胜劣汰。而中国的社会组织，因为政策配套不健全，往往是先有政府需要转移的职能，后有社会组织的成立，既缺乏社会生活需求这一内生动力，又缺少承担政府职能转移的能力，劣马拉大车，走不稳也走不远。承接了政府公共服务的社会组织，依靠政府供养维持生存，与政府发展的事业单位并无本质区别，一旦财政断供，就会陷入绝境；没能承接政府项目的社会组织，既无法从财政资金分一杯羹，又不许吸纳社会资本参与运作，几乎没有生存发展的生机，更遑论成长壮大。

党的十七大以来，社会建设工作日益提上重要日程，从上而下都形成了共识。全国各地对社会组织的培育力度也不断加大，但是，由于缺乏完善的政策环境，社会组织依然无法脱离政府主导，专业性、多样性受到极大限制，因此，时代呼唤社会组织发展政策的“大开放”，呼唤从国家层面解开对社会组织的束缚，通过注册、税收等宏观政策释放出更多“利好”，不断培植社会组织发展的沃土，让社会组织自由呼吸、蓬勃生长，真正实现政府职能转变，形成生机勃勃、灵活有序、各得其所、各得其乐的社会发展局面。

三、制度“大创新”，开辟支撑社会组织运作的“活水源”

志愿者是美国社会组织顺利运作的重要人力资源支撑。尽管美国有完善的政策措施，社会组织的非营利收入免税，但社会组织内的专职人员同样需要支付工资和薪酬。所以社会组织运作依然面临经济困境和压力，特别是经济形势不景气的时候。而美国社会组织之所以还能持续发展壮大，其秘诀之一就是美国无处不在的志愿者为其提供了源源不断的人力资本、人才资源。美国在建立专业志愿者队伍、倡导志愿者精神方面采取了如下做法：一是将志愿服务纳入社会发展的制度框架。从联邦、州到地方的美国各级政府，都长期倡导志愿精神。各级政府设有专门机构对志愿者进行绩效评估，志愿者经历可以加学分，对升学、大学生毕业就业、晋级等等都是必修课，杰出的志愿者可以得到政府的表彰和奖励。二是为志愿服务提供充足的平台载体。为了让美国人更方便的做志愿服务，美国推出S e r v e.g o v网站。在这个网站中，为所有慈善组织提供可以公布他们需求的平台，潜在的志愿者只要在网站上输入自己所在地区的邮政编码，就可以找到与所在社区匹配的志愿工作。

美国义工精神已经深深根植于美国人的价值观念当中，美国人以当义工为荣为乐，乐于无偿奉献已变成为一种美国社会特有的文化内容。资料显示，2008年，美国共有6180万人做志愿者，超过全国总人口的20%，全年共做志愿服务超过80亿小时，这些服务时间的价值估计超过1620亿美元。义工为美国社会组织顺利运作提供了强有力的支持，各类社会组织能够有序运转，离不开源源不断的“美国雷锋”。与美国的志愿服务相比，我国的“学雷锋”、义工队伍大多靠政府背景的组织倡导，具有浓重的动员式色彩，尚未成为公民自动自觉的行动。学雷锋只是停留在思想道德建设层面，借鉴美国志愿服务的做法，我们在义工建设方面有相应改进文章可做：一是在制度设计的各个环节鼓励志愿者参与社会服务。参照美国志愿服务发展的路径，打破政府建义工队伍、政府组织活动的“包揽”思维，侧重从制度设计角度，规定公民参加义工的义务，并与就学、工作等挂钩，从而把参加义工活动从单纯的道德约束上升为制度约束，让义工经历成为人们社会生活不可或缺的部分。二是在社会生活的各个层面提供志愿服务平台。当前，我们不仅缺少义工，也缺少接纳义工服务的平台，目前义工主要由各级共青团组织，以集体式、运动式形式开展活动，比如下海捡垃圾、上山清理薇甘菊，协助维持秩序等，不仅活动领域有限，服务项目也很少，参与社会服务的平台更是十分匮乏。建议借鉴美国的做法，率先在教育、医疗、证照办理等经济社会生活领域，为义工提供服务平台，建立、完善接纳社工服务的对接机制、评价机制、服务细则等内容，既为社会组织提供大量免费人力资源，又为塑造良好的社会风尚提供有效途径。

四、监督“大透明”，构筑社会组织健康运行的“防火墙”

社会组织信息公开与透明是赢取公众信任的基础，美国社会组织具有较强的自律性，其根源就在于以公开透明为特征的监管制度。

一是政府监督。美国政府对非营利组织的监督管理主要体现在对其非营利性的审查及对其财务活动的监督上，主要目的是：防止以欺诈行为骗取免税资格或公众捐赠；监督非营利组织是否依据其宗旨使用善款。政府监督和管理的手段主要是要求免税的非营利组织每年向美国国内税务局报送“990表”。“990表”内容涉及机构成员、理事、项目活动、收入和支出、内部规章制度等。美国国内税务局每年还会对非营利组织的财务状况进行抽查或突击检查，如经查非营利组织有营利行为，或者有不符合其宗旨的活动及不当财务支出，其免税资格就会被取消。如果连续3年不申报，也会被取消免税资格。

二是公众监督。联邦法律规定，任何人都有权查看免税组织的原始申请文件及“990 表”等，公众也可以写信给美国国内税务局，要求了解某免税组织的财务情况和内部组织结构。美国的Guidestar(www.guidestar.org) 和基金会中心（www.foundationcenter.org），都是公示社会组织信息的重要平台。两家网站每年从美国国内税务局以比较低的价格拿到所有501(C)3机构[501（C）（3）条款是美国税法的一个条款，主要是给宗教、慈善、教育等组织以免税待遇，一是组织不需交所得税；二是捐赠者将钱捐赠给享受501（C）（3）税法条款的第三方机构，捐赠的钱数将从个人所得税和企业税收中减掉。501(C)3机构指的是享受501(C)3税法条款待遇的机构]的“990表”，屏蔽一些个人信息后，将表格放在网站上，任何人都可查到任何501(C)3机构的“990表”，从而了解这个机构的有关情况。很多机构的不当行为大都是先由媒体曝光，然后政府才介入调查的。

三是司法监督。美国每个州都设有专门负责非营利和慈善组织的副检察官，州副检察官办公室负责对非营利组织违法行为进行监查，对可疑行为进行调查，如果违法行为证据比较确凿，有权对非营利组织提起诉讼，由法院予以裁决。

相比之下，我国的社会组织一直认可度不高，究其原因，问题正是出在不公开、不透明上。这些年来，从中国红十字会的“郭美美事件”到中华慈善总会的“尚德诈捐门”，再到中国青少年发展基金会的“中非希望工程”，具有官方背景的公募性社会组织俨然已是“众矢之的”。要构建社会组织发展的健康环境，必须从公开透明入手。美国通过州政府、国内税务局、检察官、公职律师等对非营利组织加强政府监管。但与此同时，美国联合劝募、基金会中心都体现着在政府监管之外引入行业自律、机构内控和社会监督的理念。政府监管再严格，非营利组织也会“上有政策，下有对策”。而通过加强行业自律、健全内控制度、强化信息公开，才能实现对非营利组织的立体化、全方位、多维度监督。实践工作中，美国媒体对非营利组织非常关注，他们上网查询这些组织是否有问题，并对问题组织进行曝光，这比政府监管更为有效。这些都给美国非营利组织形成自觉守法的较大压力，促进非营利组织的健康发展。可见，我们也应该在上述各个方面加大工作力度，尤其是在强化信息公开、加强公信力建设方面应该更加有所作为。一方面，要在加强基金会信息公开的同时，加强社会团体、民办非企业单位的信息公布；另一方面，要在加强对社会组织信息公开的同时，加强对组织负责人和高级管理人员的信息公布。此外，在政府网站公布社会组织及其负责人和高管信息的同时，也要在特定社会组织网站上公开这些信息，以方便接受社会监督。

发展壮大社会组织是社会建设的必然趋势。我们应拿出革弊图新的勇气，充分借鉴发达国家社会组织发展的成功经验，结合实际推动社会组织发展思路、政策体系、监管体系的大改革、大创新，从而实现社会组织的大发展、大繁荣，努力建设一个丰富多彩、充满活力、健康有序的美好社会。