建立健全深圳社会政策体系的思考

陈志新

进入新世纪以来，我国经济社会发展的阶段性特征日益明显，社会问题也日益突出。有观点认为，现今中国的经济结构已经进入工业化中期阶段，而社会结构还刚刚处于工业化初期，这一经济结构和社会结构形态的矛盾，是当下诸多经济社会矛盾问题的结构性根源,而要产生一个与经济结构相适应的社会结构，需要建立一个完整的社会政策体系。深圳作为改革开放的先锋城市，为解决当前存在的社会问题，深圳亟须建立一套完整的社会政策体系，作为社会建设和社会管理的基础和指引。本文拟对此作一些思考和探索。

一、社会政策有关概念及其意义

（一）社会政策的定义

社会政策是公共权力机构制定的一组公共政策，其目的是解决与公众生活直接相关的社会问题。学术语境中的“社会政策”（S o c i a l P o l i c y）是一个专有名词，它是一组政策的总称，有其特定的含义和适用范围。也就是说，社会政策并非我们一般想象的“社会的”政策，或者只要跟“社会”沾上边的政策，而是由社会福利（保障）、个人社会服务、卫生、住房、教育、社会公平、社会行为规范等七个方面明确的具体政策组成。

关于社会政策实施的主体有两种观点：一种是广义的，将社会政策看作一种中性的功能化的工具，是一种社会的行为，可以满足社会成员多层次需求的社会政策，并不是政府的专利；另一种是狭义的，认为社会政策的提供者只能是国家、政府。本文中所指的是后一种。

（二）社会政策与其他公共政策的关系

公共政策是指公共权力机关为解决公共问题、满足公共需求、实现公共利益，按照程序制定并加以实施的方案和措施。社会政策是公共政策的重要组成部分，但同时具有其特殊性:

一是社会政策直接影响民众的日常生活水平和群众幸福感。其他的公共政策如经济、政治、国防政策等对民众的影响不如社会政策那么直接。二是社会政策与经济、政治等政策及发展水平有很大联系。好的社会政策稳定人心，促进经济政治发展，不好的社会政策则造成人心不稳、社会秩序动荡。三是有些公共政策强调发展经济为主，效益优先，偏向富人，而其中的社会政策受到忽视和压制。

二、美国等西方国家社会政策推行情况

（一）美国模式

美国的社会政策主要指联邦政府的福利资助项目，包括失业和低保补助、医疗补助计划、老年医疗保险、妇女、婴儿和儿童补助计划、抚养子女家庭帮助计划和社会公平政策等。另外，还有联邦和各州共同实施的政策，如公共住房、教育、卫生政策等。

因此，美国“政府”一个名词涵盖了法律规定的所有公共权力机构（立法、行政、司法）。除此之外，美国的任何个人、政党和组织都禁止占有公共资源，禁止具备管理公共事务的权力，除了政府有限授权。例如，任何政党都不能占有国家资产，不能发布公共指令。作为比较，中国的“政府”专指行政部门，而“政府”并不是唯一的公共权力部门。还有其他组织如党委、人大等都具有并行使公共权力，占用公共资源，另外还有政协以及工会、共青团、妇联等社会团体等使用公共资源（财政拨款）。

（二）英国模式

19世纪初，英国制定《反贫困法》等法律，对因健康年龄等原因导致贫困者，直接补贴金钱物资，对失业者则提供工作岗位。二战后，英国大规模建设“福利国家”，国民生活质量极大提高。现代英国社会政策开支占国家财政总预算接近2/3，远高于排第2、第3位的国防和治安。其中最主要的开支又集中体现在福利保障方面，比同属社会政策的卫生、教育、公共住房等开支又高出许多。英国社会福利与保障开支比例过高的原因：一是公共住房开支大幅降低。英国人自有住房比例很高，加上1950-1970年代英国大规模建设公共住房，居民日常生活少了公共住房这一块大支出。二是英国已经步入老年社会，养老金比例逐年加大。三是失业津贴金数额较高。无业者得到很好照顾，不积极找工作，给政府带来沉重负担。

新世纪以来，英国国内要求改革社会福利政策的呼声很高，英国政府开始重视教育公众转变道德意识，以工作为荣，不工作为耻。为此政府新出台的一系列社会政策也加大了对积极找工作者的鼓励和帮助。

（三）澳新模式

澳大利亚和新西兰的社会政策大致相同。在澳洲，失业者每人每周可以领到约150澳元，对18岁以下未成年人每周补贴50-80澳元。若夫妻失业且有18岁以下子女，则合并计算，并加上房补。以一家三口为例，每周补助390澳元左右，扣税后约为370澳元。符合条件的单身或家庭申请政府公共住房，需轮候1个月至1年不等。两房一厅租金每月100澳元左右，是市场价的10%-20%，一般水电免费；未申请公共住房者（无论是否合资格），若在市场租房，可得到政府补贴，视家庭人数、房屋租金而定，一般补贴1/3至2/3；政府鼓励购买首套房。对首付给予一定补贴，占比1/3至100%不等；均视家庭收入和房价而定。对低收入或失业的个人或家庭、未成年人的生活补贴另计，至少保证基本食物开销。

三、对西方社会政策的认识

（一）西方社会政策的正面意义

一百多年来的实践证明，西方资本主义国家制度化地实施社会政策，具有十分重要的现实意义。

一是将生产力发展的成果，有意识、制度化地转化为人类自身的生活体验，为提高人类幸福做出直接贡献。二是在一定程度上缓解了资本主义的社会矛盾。因为作为上层建筑组成部分的社会政策，调整了西方国家各种生产关系，改变了过去对资本主义腐朽没落垂死的认识。三是开创了资本主义的社会主义化形态，模糊了资本主义与社会主义形式上的区别。四是促进和维护了国家统一和稳定。国家统一和稳定的重要条件是大多数民众的认同感，包括经济发展、社会生活、政治体制、文化气氛等方面。其中社会生活水平与民众个人的关系最直接相关。通过实施社会福利政策，从根本上解决了资本主义初期的面临的贫困问题，减少了贫富悬殊，带来了民心认可和社会稳定。

（二）西方社会政策存在问题

一是社会类开支比重过大，政府负担沉重，带来一系列不可持续性问题。二是社会类支出中，结构失衡，社会福利开支过大，挤占了卫生、教育等的社会开支。三是福利社会养懒人，让不劳而获的人钻空子，影响人的价值观。

尽管西方社会政策也出现许多问题和争议，2008年以来波及整个西方世界的经济危机进一步激化了这类争议。但是只要人类社会存在，社会建设和社会管理的问题就会一直存在，社会政策实施所带来的各种缺陷与争议也就不可避免。从其根本目的、解决问题的出发点、实施方式和整体效果来评价，西方社会政策有成功之处，非常值得借鉴。对于社会建设和管理中存在的自身问题，应该在实践中加以调整和解决，而不能根本否定。

四、建立健全深圳社会政策体系的建议

（一）建立完善深圳社会政策的重要意义

在新的形势下，深圳现有的社会政策还存在一些不足之处，需要加以改进和提高，进行系统性、整体性完善。

面向实有人口的社会政策缺位。目前实施的大部分社会政策均以户籍人口为基数，忽略了占深圳人口绝大多数的非户籍人口。在深圳现行的社会政策中，非户籍人口的内容相对较少，很多福利仅仅面向本地户籍人口。基于社会政策自身的“公共”属性，将非户籍人口排除在社会政策之外是不合适的。外来人员和本地人一样做出了贡献，一样居住在深圳，在很多方面应该享受到应有的公共福利，如享有租购住宅、求职、工作、受教育、婚姻生育、参与公共政治社会生活等各项权利。

社会政策缺乏整体顶层设计。从单个政策来说，深圳进行了很多行之有效的实践，但是也存在许多问题：一是各个政策本身不完善。例如民众不满意比较集中的教育、卫生、公共住房等政策；二是政策之间各自为战、互不配套、甚至互相打架的情况并不少见，在整体层面尚未对各个政策进行系统的、有机的设计，日益落后于当前形势；三是虽然政府竭尽全力做事，但是效果有限甚至互相抵消，民众常常因体会不到实惠而不买账。

重经济轻社会的错误倾向依然存在。经济政策强调效率，主要目的是“做大蛋糕”；社会政策侧重公平，要求“分好蛋糕”。“做大蛋糕”和“分好蛋糕”是辩证统一的：经济发展初期，要强调做大蛋糕，解决“有没有”的问题。时至今日，应该更加重视分蛋糕，解决“好不好”的问题。如果蛋糕分得不合理，既会影响参与者继续将其做大的积极性，也会导致蛋糕的质量下降。极端情况下，蛋糕可能变成毒药，结果可能出现蛋糕越大、毒性越大的情况。拉丁美国家中的“两极分化”、“中等收入陷阱”就是活生生的例子。

对社会公平重视不够。在过去的发展中，我们过分注重经济效率而在事实上忽视了社会公平。现实生活中存在的诸多不和谐因素，有的是发展不够的问题，有的则是共享不够的问题，即没有很好地让全体人民公平公正地享受到社会发展的成果。按理说，社会进步的成果应当由全社会来共享，但实际上是由强势群体来享受或首先享受；同样，社会代价的后果应当由全社会来分担，但实际上大部分却由弱势群体来承担或主要来承担。经过30多年的改革与发展，我国国力大大增强，居民生活总体上已达到小康水平，深圳作为先发展地区，经济实力位居全国前列，进一步重视公平问题的时机条件已经成熟。因为老百姓不仅仅是满足于“民生”，对社会公平的呼声也越来越强烈。

有的政策针对性不强。当前一些社会政策出台前缺乏充分的调研和论证，没有针对老百姓的需求来解决问题。往往情况是政府费力不讨好，出台了政策，提供了服务，可老百姓并不需要这样的服务，处于“被服务”的尴尬地位。

综上所述，科学、系统地建立深圳社会政策体系，从战略角度对社会政策进行顶层设计，把各个单项政策有机结合，就显得重要而迫切。

（二）建立健全深圳社会政策体系的指导思想

党的十八大，为我国未来发展绘制了一幅宏伟蓝图，为群众未来生活呈现了“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的美好画卷。党的十八大报告指出，加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。报告强调，加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。

（三）完善社会政策体系应当坚持的理念

顶层设计的理念。一是制定社会政策，出发点必须毫不保留地为基本公共利益服务（是基本的，惠及大部分和服务弱势群体的）；二是更加强调公平；三是严格按照制定、实施、评估与修正三个步骤；四是充分考虑各种因素：要解决的问题、要达到的目标、从多种方案中选优、考虑资源占用程度、制定评估标准、重视制约因素、预见到冲突的可能并想办法避免与化解等；五是评估一项社会政策的根本点：是否为民众的日常社会带来“直接好处”，是否提高了民众的幸福感；六是投入人力物力开展社会政策研究。

树立服务实有人口的理念。深圳作为一座改革开放城市、市场经济发达的城市和最大的移民城市,目前实有人口已超过1500万。着眼于服务全部实有人口,以全部实有人口为基数进行制度设计和政策实施，不仅对深圳健康发展至关重要,对全国经济社会转型期加强和创新社会管理都具有十分重要的示范意义。

树立经济建设和社会建设同等重要的理念。社会建设是科学发展的本质要求、基础保障和重要路径，直接关系到改革开放成败、社会和谐稳定和党的执政基础稳固。社会建设在当前与经济建设同样重要。社会政策的内容必须紧紧围绕加强社会建设这个中心，牢牢把握以人为本这个核心，努力满足人民群众的新要求、新期待，切实保障和改善民生，从源头上、基础上、根本上加强社会建设，确保社会和谐稳定，努力为推动科学发展营造良好的社会环境。

树立公平公正的理念。全社会都应该树立全面公平的理念，2010年温家宝总理的话“公平正义比太阳还要有光辉”，深刻地阐明了促进社会公平正义的极端重要性和紧迫性。十八大报告进一步指出，公平包括权利公平、机会公平、规则公平三个方面，权利公平指的是基本权利不能因为出身、职业、财富等不同而区别对待，机会公平要求减少由于资源不平衡带来的机会不平等，规则公平则要求消除特权，打破“潜规则”。

（四）几点建议

教育政策。教育是根本，百年树人、千秋大业。为了中华民族的未来，应该创造机会让尽可能多的公民得到基本教育保障，提高素质。要着力提高深圳的义务教育覆盖程度，目前全日制普高和职高在校人数6万多，尚有1万余人未得到学位，可考虑出台异地高考的政策，并仿照“大学城”做法，建立“高中城”，由政府出资建设，提供公共图书馆、体育场、饭堂等公共设施，照顾外来工子女入学，开展公民教育，热爱国家、了解深圳、维护深圳。充分发展在职教育，可参照美国模式，为因家庭困难未能读大学的学生提供职业培训，制定政策，资助职业教育，引导外来工学习紧缺技术，填补8万个紧缺技术缺口。通过积分入户方式，打开外来工的上升渠道。所有办理社保、居住、以及入户的居民，组织培训，参加学习，通过考试；政府向社会购买服务，提供学位；民办、公办的生均费一视同仁；鼓励民办学校开办特色教育。

医疗政策。以“病有所医”为基本原则，继续加大对医疗资源的投入：尤其是保障原特区外各区（新区）的卫生需求，推进特区医疗一体化；加强基层医疗卫生服务，加强社康中心建设，提高社康中心医疗水平；公办、民办相结合，通过政府购买医疗服务；提高人均病床数。

住房政策。以实现“居者有其屋”为目标，把住房保障对象逐步从户籍人口逐步扩展到技术工人等非户籍人口；通过发放房补和住房鼓励，降低保障房申请门槛；鼓励住房政策向技术熟练工人倾斜；通过立法，对于商品房及办公楼宇不搞政府投资建设的“穿衣戴帽”工程，而是要求房屋业主统一出资，每过一定年限（例如5年）对房屋更新；严惩房地产开发商以各种理由漏建不建房屋公共设施，规定住宅区必须建有基本的社康服务中心，配套的学校、幼儿园等。

社区政策。加强社区服务、社区管理、社区自治。社区是城市社会建设和社会管理的基本单位。要完善社区公共服务，推动资源向社区集聚，提高社区服务居民的水平。要推进实施“织网工程”，建立社会管理工作网，纵向延伸到基层社区；推广社区网格管理，实行“一格多员”责任捆绑模式、楼（栋）长制；培育居民自治意识，提高居民自治能力，规范业主委员会的发展，鼓励支持居委会和业主委员会的协调互动。推广听证会、协调会、评议会等民主管理制度，鼓励包括非户籍人口在内的深圳市民参与居委会建设，建立社区议事、协商制度，畅通政府与社区沟通渠道，实现政府行政管理与社区居民自治有效对接、良性互动。

历史充满经验教训，资本主义社会的发展也经历过“做蛋糕”和“分蛋糕”的过程。英国“圈地运动”在发展经济的同时，带来了大批失地农民不堪被逼而造反抗争的血淋淋后果。二战后，西方政府普遍顺应民意，建立福利社会，把经济发展成果惠及普通民众，为国家和民族带来长久安定。拉美国家的教训是，当经济发展到达一定水平时，如果缺乏有效的社会政策，社会问题会进一步加剧，社会两极分化，陷入“中等收入陷阱”。未来10年是我国深化改革，推进发展的关键时期。我们必须借鉴经验，吸取教训，构建一个适合深圳市情和发展阶段的社会政策体系，让深圳市民共享经济发展成果，建好幸福深圳。