外国人土地所有权的政治理论角度研究

秦晓静

(北京师范大学 法学院，北京 100875)

一、引言

近年来，外资投入土地激增，为国际资本经济的持续繁荣作出显著贡献，外资流入和海外土地投资在不同方面均促进了国民经济发展[1]407。但是，由于土地特有的社会和政治特征[2]231，外资土地并购在不少国家引起强烈反响。土地是一国最基本的自然资源和领土范围。不少人认为，外国人在他国获取和拥有土地，无论在经济上还是政治上，都是土地主权转移[3]46。为此，很多国家采取强力措施，对外国人土地所有权加以种种限制，并在外国人土地获取方面采取保护主义手段。当该国民意偏激时，国家甚至可以禁止外国人涉足该国土地，以平息民众怨气。其实这些做法极大地挫伤了外国人投资的积极性，阻碍了国际土地市场的繁荣。

纵观针对外国人土地所有权的研究，大都集中于经济领域，政治分析重视不够。这并非由于政治性研究价值不大，恰恰相反，政治是制约外国人土地所有权的最大限制性障碍。国际交往中，土地经济事务相对容易谈判解决，这在各国的谈判方案中可以得到充分体现。相比之下，政治障碍却难以移除，成为限制外国人土地获取的最大持续性阻碍。强化土地自由权，就必须淡化政治影响力。笔者希望通过政治理论角度分析外国人土地所有权及其关联性问题。

政治考量是制定外国人土地所有权政策的最大因素。和其他资源相比，土地承载国境，土地所有权更容易被赋予政治意义。加夫尼(Gaffney)认为：“所有者对其拥有的那部分国家资产具有支配性，其实质是主权表达，等同于排他的国家政权。”[4]383国家土地资产具有政治意义，只应授予国家公民，可见土地和领土的关联建立在这样一个假设之上：即土地承载领土政治权。

迄今鲜有学者对以上假设提出质疑，盖因土地和领土的物理重叠性使然。笔者拟对上述假设作进一步阐述，解析依据分别为土地法[5-7]、国际法[8-15]和政治学理论[16-17]。洛克(Locke)在对其 “社会契约论”和“同意学说”进行哲学阐述时，论述了这一问题[18]22-116。需要明确的是私人土地权和领土是两个本质不同的概念，分属不同领域。退一步说，即使承认某些学者所秉持的土地和领土存在相关性的说法，在领土对国家政权的支撑作用不断弱化的今天，这种只要国家拥有土地所有权，就可以巩固国家独立的论点，亦论据不足。其实，从古时到全球化的现代，一直就有政治学者提出，就对国家的支撑作用而言，主权高于领土[8-19]。

二、土地权利和领土完整关系质疑

(一) 土地和领土的相关性

洛克在他的“同意学说”中，首先在哲学上阐述了土地和领土的联系，成为其社会契约论的基础[18]22-116。他论述了社会契约论并提出必须在全体成员的同意下，政治共同体才可以形成和持续[18]22-116。从个体到形成共同体，人民不仅要让渡忠诚，而且要让渡土地；只有人民让渡土地给国家，才能构建和确定国家领土。同意有“明示同意”和“默认同意”两种形式之分[19]407。

洛克同意学说的核心是通过土地管辖权实现政治共同体的领土完整性。无论是明示同意还是默认同意学说，领土完整性始终是论证的主题。但是，洛克在土地和领土之间建立联系，目的只是为了给出一个有利前提，顺应其理论需要[19]417。他并没有确切说明土地私有权是如何从政治国家形成前的“自然状态”，以及随着国家的出现而发展成为领土管辖权的。

土地和领土尽管涉及同一主题，但存在质的区别，分属不同领域，国家政权对二者的处理方式迥异[19]417。领土属于公共领域，是支撑国家政权的基础，所以领土管辖是国家的首要责任。土地所有权是指对土地的排他性拥有和使用的权利。根据定义，土地所有权包括对土地的唯一拥有、使用和处分权，以上要素均没有对土地所有人的政治管辖权含义。私有土地是形成领土的前件，作为人民让渡和建立政治管辖的结果，土地和领土呈现共存关系；随着国际人权运动发展，二者面临又一次分离的命运。土地和领土概念能在一定历史阶段和谐共存，也同样表明了二者的本质区别，即土地权代表私有产权，领土管辖属于政治权力的行使范畴。

(二) 领土和国家地位的相关性

即使以私有土地和领土管辖存在某种关系为前提，随着现代国家间政治交流和经贸活动日益增加，领土范围对国家政治的作用呈弱化趋势。一国对领土范围的控制能力，越来越多地体现在一定时期内国家的主权能力和社会价值观。推理可得，如果领土对国家繁荣不再具有显著作用，那么与领土相关的土地，也就不会像从前那样包含重大政治意义。

国家组成包括三个先决要素：确定的领土，稳定的人口，唯一的主权。一般认为主权是核心，决定着一个国家的对内管辖权，以及与他国交往的国际能力。从国际角度看，领土系指仅由某一国家所拥有的国土，人口是服从于国家主权的人群。以上三个要素是一个整体，成为国家至高权威的保障。确定的领土范围和稳定的人口是支撑国家主权的物质条件，而主权是领土安全和公民福祉的保证。在实证理论研究中，关于三个要素对国家政权的相对意义争议颇多。下文将介绍有关理论，并进行综合形成探讨主权和领土相对意义的总体框架。

地域主义学说认为，国家领土是形成现代政治秩序的独特基础。领土不仅确定了人民合法居住的地理空间，而且标志着公共认同感和集体利益。建立国家需要通过人民让渡忠诚，将人们集合成共同体[10]215。虽然国家间的人民集合方式存在差异，但是所有国家都以公民身份的名义要求人们忠诚[10]228。因此，从地域主义角度来讲，国家不仅涵盖国土边界，更重要的是所包含的人民成员要素。在新扩的国家涵义下，领土对维护国家权力是否还和以前一样举足轻重值得探讨。

领土承载国家的观念，同样受到国际关系理论的质疑。后者主张，由于各国能力存在不对称性，应超越领土局限，拓宽国家主权概念范围[10]220。绝大部分国际关系理论的基本前提是：权力不对等，造成统治者管辖被统治者的现象。等级关系、霸权关系，以及他治关系(heteronymous)是国际秩序的主要方式[12]170。等级学说认为，国际社会中，由于国家能力不均衡，迫使一些国家接受非对称指导规则安排，其结果是强国成为超级大国，弱国屈从于强国[11]194-211。随着国力差距拉大，指导变成强令从而形成霸权[13]。他治关系学说以要素禀赋不均匀分布为基础，构建概念性框架[14]8-86；它鼓励自由贸易，强调从全球交换中获得利益，作为国家从事跨国活动的动机[14]8-86。然而，由于贸易要素分布不均，弱势一方比强势一方更容易吃亏[20]17-52，强国仍然可以向弱国行权，这与等级和霸权关系极为类似。非洲殖民地国家和外国列强的关系，充分表现了在他治体系下，主权高于领土的现象。当代，非洲国家已经独立多年，但仍然严重依赖外国政治和文化输入以维持生存。殖民地国家的领土完整，在抵御外来列强的政治和文化入侵方面，似乎并没有起到什么作用。以上论述表明，主权高于领土的现象，是国际力量非对称性发展的必然结果。在国际关系意义上，主权和领土彼此的影响力存在消长关系，这取决于当事国对内和对外的能力状况。

三、结语

以上研究了土地和领土、领土和国家地位的彼此相关关系，对领土完整和土地所有权的相互关系提出了质疑。经过论证，这些所谓相互关系在理论上和实践中都存在着种种缺陷。进而，国际政治和经济一体化的观念，也一样削弱了以上所谓的相关性。在土地和领土方面，资本市场早就实现了财富拥有方式多元化，土地对政治权利的意义被极大弱化。在领土和国家地位方面，经济全球化促使各国革新其传统的国境观念。这些革新，来源于各国希望将国内经济深深纳入全球经济体系的意愿。一个国家和世界经济联系越深入，就越愿意将外国投资者利益纳入政策决策过程中。简言之，经济和政治领域的持续一体化，或许就是近年来维持国际房地产投资繁荣的主要因素。

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