政府与公民社会关系 视角下的我国行政决策的民主化

曹 妍

(中北大学 人文社会科学学院，山西 太原 030051)

如何在决策的制定过程中最大限度地顾及社会各个阶层的利益，已成为政府的首要任务。但是单凭政府一方主体的努力做出良好的行政决策，显然是不太现实的。这就需要政府充分调动社会的力量，发挥公民的积极性和创造性，实现政府和公民社会的共同治理，从而制定出更为科学、民主的决策。

一、政府与公民社会的关系模式

在当代中国，随着政府职能的转变，建设服务型政府的目标就意味着实现国家治理主体的多元化，在国家发挥主要治理作用的同时，也要重视公民社会的强大力量。因此，我们要超越“二元对立”的思想观念，平等地看待公民社会，认识到二者之间的合作伙伴关系，追求既能充分发挥政治国家对社会经济生活的有效协调与控制，又能保证公民社会的相对独立性与自主性的良好局面，形成强国家—强社会的关系模式[1]。在这一新型模式下，政府、公民社会各自扮演着不同的角色。

政府在提供公共服务方面处于决定性的地位，它依旧作为公共事务管理的最为重要的主体。一方面政府为社会提供制度和政策方面的稀缺资源，规范和维护社会的运作。另一方面政府要通过地方性授权，以及相应的财政支持等途径来积极帮助公民社会有序地参与到公共事务的管理当中。除此之外，政府还要为公民社会参与公共事务给予相应的制度保障，包括为公民社会参与开创合适的途径和渠道、给予公民社会信息支持等。

首先，公民社会自身要以积极主动的姿态，通过合法、合理的方式，争取政府为其参与公共事务管理提供必要的财政、政策、信息等方面的支持。因为只有这样才能增强自身参与的广度与深度，才能以一个独立的主体资格和政府共同处理公共事务，进而形成平等合作的治理模式。其次，政府还要对公民社会加以培养，尤其是对其参与方式的培养，要逐步让其学会针对公民的参与热情、技能与能力，以及公民自身的发展水平采取特定的参与形式。

改革开放以来，我国各级政府逐步建立了政务公开制度，要求各级政府部门以公开为原则，不公开为例外，最大限度地做到信息公开[2]。各级政府积极探索和不断完善公众参与、专家论证与政府决定相结合的民主决策新机制。一是召开座谈会和听证会等；二是建立专家咨询和论证评估制度；三是逐步完善社情民意信息工作机制。民众通过多种渠道参与政府决策，使政策更能体现和反映群众的意愿和利益诉求，改善和提高社会对政府决策的满意度。

二、我国行政决策存在的问题

随着我国民主政治的发展，以及群众民主意识、参与热情的持续增长，我国在行政决策方面虽取得了不少成绩但问题依然存在，梳理如下。

1.决策的信息、咨询系统相对薄弱。信息系统作为行政决策的“神经系统”，它具有举足轻重的地位。目前我国政府与公众的信息交流偏少，特别是弱势群体与政府决策机关进行交流就更少。在理论上，由拥有专业技能和丰富经验的专家学者组成的行政决策咨询系统本可以很好地保证行政决策的科学性。然而，在政治实践中，专家论证的条件和范围受行政机关的严格控制，专家论证意见的公开性程度低，致使其独立性、专业性不明显，与行政机关持不同主张的专家未能得到真正的重视[3]。同时，非政府的决策咨询组织数量少、发育缓慢，与政府部门的制度化联系缺乏，不能发挥很好的作用。这些直接影响到信息系统作用的良好发挥，成为我国决策过程中的一个相对薄弱环节。

2.决策过程中政民互动的环节有限。在现代民主政治发展的大背景下，政府在进行决策时与公民之间的良性互动非常重要。然而，行政决策的民主并不是只局限在决策的制定过程中，还有决策执行、评估等必要环节。这些环节与决策制定一样，应该平等地体现出民主，让社会大众及团体组织能够融入其中，与政府一起去监督和完善整个决策过程。但是，在实际生活中，公民的参与只是停留在了行政决策的制定阶段。在决策评估环节，普遍存在着政民互动回应严重缺乏的现象。因而，决策评估这个环节并未发挥作用，这一民主程序形同虚设。

3.决策中的公民参与存在弊端。公民的决策参与存在很多问题。一方面，公民参与的组织性程度较低。众所周知，公民的组织性与权利在一定程度上是一种正相关的关系，公民的组织程度直接决定公民参与决策的层次，直接影响公民权利的行使[4]。目前，由于我国现有的群众组织是官方或半官方性质的，带有浓重的政府色彩，因而也未发挥出其应有的作用。另一方面，非制度化公民参与大量存在。在现实生活中，有些公民以违规上访、游行示威、绝食静坐等形式表达自己的利益诉求，参与到公共生活中[5]。由于这种非制度化的公民参与存在无序性、不透明性的特点，因而它在很大程度上影响着社会的稳定，无疑是一个亟须面对的严重话题。

4.部分决策者的传统决策观念尚未转变。在我国传统的统治型行政模式下逐渐形成的“官本位”思想观念对众多政府官员的影响力依旧不减，致使他们把行政决策权力本身作为根本的价值取向，而不去考虑作为决策受体的广大公众，很少将民意的表达纳入决策的考量之中，仅凭自身的权力硬性推行各项政策。这样，行政决策的整个过程便由政府所掌控，部分决策者凭借决策权力以个人的利益得失为原则，评价、选择决策方案，从而做出有利于自身的决策选择，由此，其为社会提供公共产品和服务的最基本职能便蜕变为政府谋取自身私利的幌子，行政决策俨然成为了某种特殊“民声”的表达。

5.责任追究制度的公开性和回应性程度不够。由于当前行政决策权责范围的不明确，决策失误责任追究制度、纠错改正机制、决策评估机制的缺乏，造成了“谁决策、谁负责”原则的难以兑现，以及决策失误后责任的难以厘清。重大决策得不到追究和只追究单位责任不追究决策者责任的现象屡见不鲜。责任追究制度的严重不透明致使很多本应为自己的错误决策“买单”的决策者未得到应有的处罚和制裁，而是挪窝继续做起了“太平官”，这都明显地暴露了责任追究制度的公开性和回应性程度的缺乏。

三、我国行政决策存在问题的原因分析

1.人民授权理念淡薄。君权神授观念在传统政治文化中占据重要地位并在一定程度上导致决策的专断。在政治现实中，由于“公民”对“决策者”不能直接授权和控权，决策者的权力因而受不到应有的限制。这样君主独裁成了顺理成章的事情。

2.缺乏民主传统。传统民本造就了我国特有的臣民心理。如今，它依然深深影响着人们的政治思想，规范着人们的政治行为。在现实政治生活中，人们并不觉得自己是国家与社会的主体，只是习惯了服从，习惯了客体的身份和角色。

3.决策体制的集权化。目前，我国的行政决策体制带有明显的集权化倾向，这主要体现在行政权力集中于行政首长和中枢系统两个方面[6]。行政首长对决策负全部责任的决策机制会带来很多问题，如其很可能凭借自身的权力发号施令、独断专行，并有可能出现越权决策的现象。其次行政权力向中枢系统过分集中在决策中的专家论证环节表现得尤为突出。在进行可行性论证时，政府部门往往有意识地选择支持有关方案的专家，而把持反对意见的专家排除在外，严重影响了决策的科学性和民主性。

4.行政沟通不畅。以信息的交流和传达为主要目的的行政沟通是行政决策中的首要环节。它是实现行政决策科学化、民主化的重要基础，它的畅通与否直接关系到民主决策的实现。然而，在现实的政治生活中，政府与公众沟通不畅的现象却屡见不鲜，这对行政决策中的公民参与、民意表达，以及决策主体对社会公众的了解是一种致命性的阻碍。

5.行政程序的欠缺。从广泛意义上说，民主的内涵不仅仅包括实体民主，更包括程序民主。行政程序既是对行政主体的一种制约机制，同时也是公众参与行政决策的制度保障。然而，在现实生活中行政决策程序存在着许多缺陷，其中相当一部分政府部门，尤其是基层政府机关的议事规则并不明确，造成行政决策处于一种无序的状态之中。

四、推进我国行政决策民主化，建设政民互动回应的公共机制

1.提高公民参与意识和能力，塑造参与氛围。实践表明大多数公民意识不到自己在决策过程中的地位和所享有的权利与责任。因此，我们要培育公民的决策参与心理，引导公民树立平等自主的公民意识，加强对公民政治知识、法律知识、技能方面的培训，提高其政治素养，让公众懂得如何正确、有序地参与到公共政策的制定过程中，如何有效地表达自身的利益诉求，从而使其积极融入到政府的决策过程中，推动行政决策的进一步民主。

2.加快公开性、透明性的信息化建设步伐。推行我国的政府信息公开制度可以分阶段、分步骤地进行。一是建立内部协调的政府信息公开和公民权利保障的法律规范体系；二是完善我国的信息公开诉讼机制；三是增加信息公开量，深化信息公开内容；最后，减少法规规章及业务规则方面的信息量，增加涉及政府决策的政策标准方面的信息。

3.加强民间组织的参与，促进公民有组织地参与决策。民间组织与政府相比，优势在于其贴近基层，专业技能和创新能力强，能够以客观公正的方式处理问题。政府应积极听取他们的意见和建议，鼓励其参与到社会治理中。又由于民间组织在对弱势群体的服务上存在漏洞，因而要加以适当的调整。尤其在当前的社会转型时期，农民、进城务工者、下岗工人、退休人员等弱势群体数量很多，这时民间组织要做的不仅是给予他们慈善性的关怀和福利，更重要的是帮助他们争取并有效地行使本就属于他们自己的参与公共决策的权利，使他们认识到自己的社会价值。只有这样，才能保证决策地作出是符合社会正义的，才能推动政府的治理逐步走向善治。

4.建立和完善民主的沟通机制。随着现代政府管理日益呈现出民主化的发展趋势，建立并完善政府沟通机制将是必然选择。这就要求政府部门不仅要通过传统沟通渠道，如座谈会、来信来访、领导接待日等与社会大众进行互动、交流外，政府还要充分利用网络平台来体察民情、吸纳民意。进一步促进在政策执行过程中加入公民直接参与、基层意见收集等，实现决策科学化、民主化。

5.建立决策制度程序，为行政决策的民主化提供程序保障。行政决策民主，除了包括价值取向的民主、利益表达的民主之外，也包括程序上的民主。行政决策的程序民主，也就是要求决策按照内在规律实现程序化。 因此，政府决策的制度程序应由以下几个方面组成。首先，政府在决策中，要选择与决策的问题相适应的制度，保证决策问题从制度层面实现民主化。其次，由于无论在宏观与微观角度，决策方案的选择都与其讨论决定程序的不同有很大关系，因而，决策方案的讨论程序有必要得以明确。最后，决策方案的抉择程序。对行政决策而言，最终的选择将是最关键和最重要的，它有着实质性的意义与作用。它最终决定着一个决策方案的执行与否，在不同的组织，对决策方案的抉择程序有着不同的规定。

随着人类文明步入新时期，政府决策作为一项关键而核心的行政活动承担起了越来越重要的责任。因而，如何更好地实现决策的民主化，在决策过程中体现人民的意愿、维护社会的公共利益也不可被怠慢。在建设中国特色社会主义的大背景下，在“以人为本”执政理念的指引下，我国应该逐渐将权力回归社会，重新审视公民社会这个不可或缺的国家治理主体，扩大公民在行政决策中的参与，以政民互动回应的合作模式实现公共权力的社会化和公共利益的最大化。

参考文献：

[1] 赵宬斐.论“国家—社会”结构中政党的定位及责任意识[J].江西师范大学学报：哲学社会科学版，2012(8)：8-15.

[2] 鄢自强.中国政府决策的现状分析及对策探讨[D].武汉：华中师范大学，2004.

[3] 朱小策.发挥专家学者作用 完善北京的决策咨询机制[J].北京社会科学，2004(1)：28-34.

[4] 李庆钧.公共政策过程中公民参与的作用及其限制性因素分析[J].扬州大学学报：人文社会科学版，2007(1)：93-97.

[5] 莫文敏.当前我国公共管理中的公民参与现状及制约因素分析[J].长沙铁道学院学报：社会科学版，2005(12)：14-15.

[6] 王斌伟.当前我国行政决策的问题及改革思路[J].暨南学报：哲学社会科学版，2002(7)：27-31.