从中国政府会计改革看政府职能转变

樊楚韵

【摘要】目前，我国政府会计存在着定位不准、核算范围过窄、政府报告信息披露不完整、透明度不高等问题。随着20多年的改革开放，我国市场经济环境发生重大变化，政府职能不断健全、更进，对政府会计改革也提出了更高的要求。两者相辅相成，在新中国现代化建设中都在逐渐完善，更加适合中国国情。

【关键词】政府会计，改革，政府职能，转变，健全

随着中国加入WTO和改革开放的实行，中国在世界上面临的挑战日益激烈，这也就要求着中国政府内部的职能不断健全、强化，只有内部的核心抓牢，才会带动外部经济、政治、文化发展。而政府会计改革则是系统的从政府会计准则体系、政府会计制度体系和政府财务报告制度三个角度健全了政府会计，有利于强化政府的会计责任，有利于政府自身的科学民主决策，有利于推进宏观经济管理。

一、中国政府会计改革背景

（一）国际形式政策分析。中国自从加入WTO后，与各国之间的国际交流与贸易来往都彰显着中国政府的会计信息披露制度必须发生变革。因此建立一套完整的政府会计准则体系，定期编报政府综合财务报告，反映政府的各项资产、负债、收入、费用和现金流量等信息，已经成为国际上加强政府公共管理、提高财政透明度的重要手段和通行惯例。

（二）国内环境分析。我国当前的政府会计以预算会计制度体系的形式存在，包括财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计、基本建设单位会计，以及参与预算执行的国库会计和收入征解会计等。现行的预算会计制度为财政资金的运行管理发挥了重要的基础性作用。然而，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，公共财政体制逐步建立和完善，政府会计的环境已经发生了深刻的变化。在公共财政体制下，要更好地满足各方对于政府会计信息的需求，我国的政府会计制度亟需改革。

二、政府改革与政府职能转变关系

（一）政府会计制度现状可直接反应政府职能现状

政府会计的特征有三：一是政府单位执行统一规范的政府会计准则和会计制度，二是实行政府财务报告制度，三是提供科学有效的政府会计信息。究其根本，会计改革也是为了政府更好地为人民服务，实现“立党为公，执政为民”，使财政收入透明化，从而达到取之于民用之于民。可以说政府会计工作是直接为政府履行职能服务的。

市场经济初步建立之后，根据政府逐步向绩效型、服务性职能转变的需要，又将预算会计制度改为“三制一则”，主要做法是将事业单位会计与行政单位会计区别开来，由此形成了新预算会计的三大部分：财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计。但由于政府向真正绩效型政府转变的目标还有相当大的距离，政府的职能还处于新旧交替之中，所以仍将“收付实现制”作为政府会计的运行基础，这是符合现行政府职能实际需要的。目前之所以出现如何改革“收付实现制”引入“权责发生制”的争论，正是由于政府的职能正在逐步发生改变，旧的政府会计制度的弊端正在逐步显现，才呼唤和推动着政府会计制度实行改革，以适应政府职能转变的需要。由此可以看出，政府会计制度的现状正是政府职能转变的真实反映。

（二）政府会计改革的速度牵绊并制约着政府职能转变的步伐

建立政府会计，是适应预算管理制度改革的需要，也有利于客观真实地评价政府的财务受托责任，满足国家宏观管理的需要，实现其会计目标。这才是政府会计改革之所以得以大力推行的根本原因。

但我国政府会计改革依然存在有些核算内容并不能完全适应政府职能的转换。我国强调政府是人民的政府，用人民的资金，来管理国家的各项事务，包括对国有资产管理、债务管理和财政资金的使用实施有效的管理和监控，而这些都离不开政府会计的改革和政府财务报告所提供的科学、合理和完整的会计信息，而信息是由政府会计核算的内容所提供的完整准确的数据所支撑。我国财政总预算会计实质上只是财政收支会计，核算内容主要是财政收支活动，没有覆盖全部会计要素，特别是在诸如固定资产和长期负债核算和管理方面有明显不足。政府的固定资产只由行政单位会计记录，各级政府的财政总决算并不反映固定资产情况，对长期负债以及其他政府债务也没有得到充分的反映和核算。所以政府会计核算的内容，不能全面地反映政府的资产、负债、净资产、收入和支出的整个财务状况，越来越不适应政府职能转变的需要。正因为这样状况的存在，才更有理由认为政府会计改革的速度牵绊并制约着政府职能转变的步伐

（三）政府会计改革是政府职能转变的有效经济手段与政治手段。我国政府职能转变战略目标有一条为“调整行政组织结构，加强宏观调控部门，减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，培养和发展社会中介组织”。政府的职能界定对政府会计制度改革的方向和范围至关重要，使政府会计改革成为政府职能转变的排头兵，最先能从财政与预算角度反映出职能转变的误区与缺陷。政府职能转变要求运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。而会计改革正是由政府单位使用的政府性资金和管理的政府性资产，所有的政府活动形成的财政资源和财政责任，都要纳入政府会计的核算和管理。

三、政府会计改革对政府职能转变的作用

1.监控预算执行过程的合规性。从预算会计系统中产生的关于拨款和拨款使用情况的信息，是政府财政、国库等核心部门与为数众多的支出机构实施有效监控预算执行过程、确保预算执行合规性的前提条件。在任何国家，支出机构和核心部门都需要了解预算执行过程的实际收入、支出去向与数额、收支进度等重要信息，并将这些信息与预算数据进行对比，寻找差异信息、分析差异的性质、导致差异的原因等，以便及时采取相应的调控措施，确保预算得以正确执行。

2.提高财政透明度。按照国际货币基金组织《财政透明度手册》的界定，财政透明度是指“政府向公众公开政府结构和职能、财政政策目标、公共部门账户和财政预测等信息的程度”。其中核算与报告政府资产与负债是实现财政透明度的核心。政府会计系统通过核算与披露政府资产、负债与净资产等相关信息，为公众及相关群体全面理解政府可控资产总量与构成以及负债、承诺以及应承担的社会义务的规模与结构等提供至关重要的基础性数据，据以正确评价政府的履责能力与持续性，提高财政透明度。

3.评价政府绩效，解脱受托责任。政府会计是帮助政府履行和解脱公共受托责任的重要手段和途径。其中绩效性受托责任指政府履责所取得的业绩及与其所耗费公共资源之间的配比关系是否符合经济性、效率性和效果性的要求。政府会计系统核算与披露政府收入与取得代价配比、费用与部门、项目、服务间的投入与产出配比等相关信息，为公众及相关群体评价政府工作绩效、解脱公共受托责任提供信息途径。

在整个政府信息系统中，政府会计信息是政府信息系统的有机组成部分，是实现政府职能转换、提高政府透明度的重要一环。会计信息起着非常重要的作用，政府财务报告关注整个政府的资产负债状况和运营绩效，可以完整反映政府的财务状况、运营情况和现金流量，有助于解脱政府公共受托责任，满足人民群众等利益相关者的信息需要。因此，政府职能的转换要求政府会计标准建设和政府会计改革，而政府会计的改革又能促进政府职能的转换，体现“立党为公、执政为民”的精神。

正是由于政府职能对政府会计的制约，所以政府会计制度的改革必须要与政府职能的转变同步进行。两者相辅相成，共同完善与改革。依据中国实际国情，结合不断发展的社会现实，更应具有前瞻性和预见性，成为新中国改革与政府的助燃气。