中国海洋环境执法体制的弊端与重构

王超锋

(淮海工学院法学院，江苏连云港222005)

科学合理的海洋环境执法体制是海洋环境执法机制有效运转以及海洋环境执法效能充分发挥的根本保证，但由于受传统海洋行政管理模式的影响，中国现行的海洋环境执法体制在执法职能分配、执法机构设置以及执法监督体系的设计方面还存在弊端，这不仅使中国海洋环境执法力量分散、执法效率低下，还严重阻碍中国海洋环境执法效果的全面实现。为此，必须在具体分析中国海洋环境执法体制现存弊端的基础上对其进行重构，如此方能彻底消除中国海洋环境执法体制的弊端，促进中国海洋环境执法活动的健康发展。

一、中国海洋环境执法体制概述

尽管目前学界对于海洋环境执法体制还未形成统一的概念，但顾名思义，海洋环境执法体制无非是与海洋环境执法有关的体制，为此，可以从探讨海洋环境执法以及体制的概念入手来界定海洋环境执法体制的概念。依据学界的通说，海洋环境执法是指海洋环境管理机关为保护国家海洋环境与资源，依据海洋环境与资源保护的相关法规来行使国家赋予其海洋环境管理职权的一种专门的行政管理活动；而依据《现代汉语词典》的定义，体制是“国家、国家机关、企业、事业单位等的组织制度”。[1]据此，海洋环境执法体制可以定义为：它是指以海洋环境保护为目的，为保障海洋环境执法活动的顺利实施而围绕海洋环境执法职权分配、海洋环境执法机构设置以及海洋环境执法监督体系设计所形成的有关海洋环境执法机构的组织制度体系。

作为海洋环境管理活动之一，海洋环境执法既是海洋环境管理机关执行海洋环境法规的活动，更是海洋环境管理机关行使海洋环境管理权的直接体现，因而，一国海洋环境管理权限的分配模式也会直接影响该国海洋环境执法体制的建立。据此，要分析一国的海洋环境执法体制，首先应了解该国的海洋环境管理模式。依据《中华人民共和国海洋环境保护法》第5条的规定，中国采取的是分散型海洋管理模式。①依据此种模式，中国把海洋环境管理权按行业、分层级地分配给多个部门行使。中国现行的这种海洋环境管理模式是中国分部门管理模式由陆地向海域自然延伸的结果，但由于此种管理模式只注重行政区划和各自部门的需要，却忽略了海水的流动性以及海洋环境的整体性，致使这种在陆地上运作良好的环境管理模式根本无法适应中国的海洋环境管理要求。[2]

受这种分散型海洋环境管理模式的影响，在中国无论是海洋环境执法职能的划分，还是海洋环境执法机构的设置都处于一种分散状态而显得杂乱无章。依据中国的海洋环境执法体制，目前中国的海洋环境执法权限主要由国家海洋局、国家海事局以及国家渔业局三个部门享有。为了行使海洋环境执法权，上述部门又分别组建了中国海监、中国海事以及中国渔政三支执法队伍负责具体的海洋环境执法任务。此外，中国地方政府也相应成立了各自的海洋环境执法机构。可见，当前中国海洋环境执法主体众多、力量分散。目前这一问题已成为学界的共识。除此问题外，中国海洋环境执法体制在执法职能分配、执法机构设置以及执法监督体系建设方面还存在其他弊端，下文将予以具体论述。

二、中国海洋环境执法体制的弊端

中国分散型的海洋环境管理模式直接导致了海洋环境执法体制在执法职权分配、执法机构设置以及执法监督体系建设方面的弊端，使执法职权交叉、执法功能弱化，执法主体众多、执法力量分散以及执法监督缺失、执法随意散漫等问题在中国海洋环境执法领域长期存在，直接阻碍了中国海洋环境执法活动的顺利进行，弱化了海洋环境执法对中国海洋环境的保护作用。

(一)中国海洋环境执法职权分配不合理

由于目前中国的海洋环境执法权由海洋、海事以及渔政三个涉海部门行使，致使中国海洋环境执法职权在上述三个部门的分配在所难免，但由于目前中国海洋环境执法职权的分配不尽合理，使中国的海洋环境执法出现了一系列问题。具体而言，当前中国海洋环境执法职权的分配除了会增加海洋环境执法成本、降低海洋环境执法效率之外，还存在职权划分不清以及职权配置不纯等问题。

首先，中国现行的海洋环境执法分权执法模式违背了海洋环境整体性的要求，会增加海洋环境执法成本，降低海洋环境执法效率。受海洋环境一体性的影响，尽管中国将海洋环境执法权分散于多个部门行使，但却无法割裂上述部门在海洋环境保护中的相互制约关系。在此情况下，如果缺乏其他部门的配合，即使其中一个部门再尽力执法也无法完成对海洋环境的保护任务；而与此相应的是，即使其他执法部门都尽力执法，但只要其中一个执法部门失职也同样无法完成对海洋环境的全面保护。②这就使得各涉海部门之间的沟通和协调变得尤为必要，但为沟通和协调所做的工作则势必会浪费宝贵的执法资源。此外，分权执法模式也会造成多头执法，这也为执法部门相互推诿、逃避执法责任提供了借口，这是因为中国海域辽阔，再加上海洋环境破坏因素的多元和交叉，因而在现实中要查明海洋环境危害事件与哪一个执法部门的失职相关十分困难，从而也难以追究哪一个执法部门的责任。在此情况下，中国海洋环境执法机构的工作积极性以及责任心都会大大降低，从而影响执法质量。

其次，中国海洋环境执法职能的划分存在交叉重叠和界分不明问题。以《中华人民共和国海洋环境保护法》为例，该法在授予各海上执法部门执法权时采用了船舶和水域两个标准。依据该法第5条规定，渔船在海事局所辖港区水域造成的污染既归海事局管理，又归渔政局管理；而非渔业、非军事船舶在渔港水域造成的污染既归渔政局管理，又归海事局管理。[3]但该法并没有明确规定在职能交叉重叠情形下各相关部门享有的管理职责和权限，致使中国海洋环境执法部门在处理上述交叉问题时无法合理确定各自的职责范围。在此情形下，如果涉事部门都积极行使执法权，则容易导致海洋环境执法冲突，降低海洋环境执法效率；而如果双方互相推诿，都不愿履行执法职责，则放任了海洋环境违法事件的发生。

再次，中国海洋环境执法职权的分配存在非纯化问题。按照中国现有的海洋环境管理和执法体制的设计，承担中国海洋环境执法功能的机构在承担海洋环境执法职能的同时，还承担着其他的海洋执法任务。在此种情况下，中国的海洋环境职权分配体制就难以保证海洋管理部门把主要精力放在海洋环境执法方面，并且一旦海洋环境保护与海洋经济发展发生冲突时，还有可能出现其他利益优先而环境利益退后的局面，从而使上述机构的海洋环境执法职能更加弱化，难以实现海洋环境执法目的。③此外，中国海洋环境执法职权的非纯化配置也难以保证国家的投入能充分用于海洋环境执法设施和执法队伍的建设，无法满足中国海洋环境专业化执法的要求，不利于提升海洋环境执法质量。

(二)中国海洋环境执法机构设置不科学

中国海洋环境执法机构设置不科学主要表现在以下两个方面：一是执法机构不统一，执法力量分散；二是执法机构附属于其他部门，难以保证独立执法。这两个问题不解决，都会影响中国海洋环境执法的效果。首先来看中国海洋环境执法机构的不统一问题，受中国分散型海洋环境管理模式的影响，中国的海洋环境执法机构设置也处于分散状态，中央一级的海洋环境执法权由中国海监、渔政以及海事三个部门行使，而且为了行使自己的海洋环境管理权力，中国地方的海洋环境管理机构也相继建立了自己的海洋环境执法队伍，从而形成了多部门共同执法的格局。如今，海洋环境执法机构不统一已成为中国海洋环境执法面临的主要问题，严重制约着中国海洋环境执法活动的顺利进行。由于各海洋环境执法机构互不隶属、各执其法，不仅人为割裂了中国一体化的海洋环境，造成海洋环境执法力量的分散，而且也容易导致重复建设，造成人力、物力、财力的巨大浪费。此外，中国海洋环境执法机构的不统一也导致了中国海洋环境执法主体不明确、执法职责认定不清，不仅容易产生重复执法，诱发执法冲突，也可能导致执法真空地带的出现而放任海洋环境违法事件的发生，从而影响中国海洋环境执法的成效。[4]

除了海洋环境执法机构不统一，中国海洋环境执法机构还存在不独立现象。具体来说，中国海洋环境执法机构的不独立主要表现为中国现有的海洋环境执法机构对其他政府部门具有较强的依附性，缺乏独立执法的基本物质条件。比如，在中央一级，中国的海洋环境执法机构都附属于其他的国家行政部门，上述海洋环境管理部门在行使海洋环境管理职权时，如其行使的海洋环境管理职权与其他的用海活动发生冲突，则难免会受到其上级管理部门的制约；而在地方一级，由于地方海洋环境管理机构都由地方政府设置，其在人事、财政方面更是完全依赖于地方政府，一旦其履行的海洋环境保护职责与地方的海洋经济发展发生冲突，地方海洋环境管理部门一般都会屈服于当地政府的压力而让步，从而导致执法不严、违法不究的现象发生，损害海洋环境执法的权威性和公正性。④

(三)中国海洋环境执法监督体系设计不完善

由于当前中国海洋环境管理的重点依然是对破坏海洋环境行为的管理上面，而对海洋环境执法主体本身的执法问题还缺乏必要的关注，也没有创设相应的体制来监督中国的海洋环境执法主体，致使中国海洋环境执法监督体系处于不完善状态。鉴于当前中国专门的海洋环境执法监督体系的缺失，对中国海洋环境执法机构的监督只能延续传统的监督模式，即主要依靠行政机构的内部监督、行政相对人的维权监督、立法机关的执法检查以及司法机关的事后监督几种形式，但这几种监督途径都无法适应对中国海洋环境执法机关的监督要求。具体来说，首先，对于行政机关的内部监督途径而言，由于依靠行政机构的内部监督本身就存在缺陷，再加上中国海洋环境执法主体众多、执法职权划分不清，在此种情况下，各海洋环境管理机构对自身进行监督的愿望和力度都会大大减弱，难以保证监督效果；其次，对于人大的监督而言，由于其监督不是常态化的，再加上海域面积辽阔，人大的监督者亲临现场监督的可能性和频率都比较小，难以真正发挥监督作用；再次，对行政相对人的维权监督来说，由于在中国环境执法体制中普遍存在规制俘获现象，致使行政相对人和海洋环境执法主体之间具有利益关联，使行政相对人和海洋环境执法主体处于同一利益链条中，在此种情况下，行政相对人的维权监督就难以发挥作用；[5]最后，对于司法机关的事后监督来说，由于司法机关的监督具有滞后性，只有海洋环境执法主体严重违法而被提起诉讼时才能发挥作用，而且事后监督重在补救，难以发挥常态化的监督作用。

由此可见，由于受到中国海洋环境管理体制以及执法区域的内在特征的影响，再加上上述监督方式自身的局限，目前上述几种执法监督形式无法适应海洋环境执法的现实特点，也无法实现对中国海洋环境执法进行监督的任务。

三、中国海洋环境执法体制的重构

如上文所述，中国海洋环境执法体制的弊端主要源于中国分散型的海洋环境管理体制，因此，要消除中国海洋环境执法体制的弊端，就要在统一中国海洋环境管理职权的基础上，通过合理分配海洋环境执法职能、系统设置海洋环境执法机构、完善海洋环境执法监督体系等环节来重构中国的海洋环境执法体制。

(一)合理分配中国的海洋环境执法职能

要消除中国海洋环境执法职能分配环节的弊端，就要合理分配中国海洋环境执法职能。针对中国海洋环境执法职权交叉重叠问题，解决的思路有两个：一是通过立法对当前存在交叉的职权进行明确界分，但此种思路难以解决部门分权模式下海洋环境执法成本较高以及海洋环境执法质量较低问题；二是走海洋环境执法职能的统一化之路，实现海洋环境执法职能的集中化行使。所谓海洋环境执法职能的集中化，就是要改变中国海洋环境执法职能行使的分散状态，由统一的部门独立行使海洋环境执法职能，如此不仅可以消除执法职能交叉重叠问题，提高执法效率，也能适应海洋环境一体化管理的要求。

此外，针对中国海洋环境执法权的非纯化问题，则要通过权力分离和重组来实现海洋环境执法职能的纯化，使海洋环境执法主体只承担海洋环境执法这一项职能而不再承担其他的海洋执法任务，从而保证海洋环境执法的专业化发展和海洋环境执法队伍的专业化建设。而要实现中国海洋环境执法职能的集中化和专一化行使，就要改变中国现行的海洋环境执法权限的分配模式，把中国的海洋环境执法职权统一交予一个部门专门行使，而这有待于中国统一的专门的海洋环境执法部门的建立。由此可见，中国海洋环境执法职能的重新分配需要和中国海洋环境执法机构的重新设置协同进行。

(二)系统设置中国的海洋环境执法机构

为了落实中国海洋环境执法职能的集中化和专一化行使，同时也为了消除中国海洋环境执法机构设置环节存在的弊端，首先就要考虑中国海洋环境执法机构的统一问题，把中国的海洋环境执法权力交由统一的海洋环境执法机构行使。由于目前中国的三个海洋环境执法机构都身兼数职，没有一个是专门的海洋环境执法机构，并且在行业管理模式下，上述部门都有自己的归属行业和部门利益，把海洋环境管理权和执法权交由其中任何一个部门都难免使海洋环境保护工作受到部门行业利益的影响，进而影响中国海洋环境保护的效果，因此，为了实现中国海洋环境执法的集中化和专一化，必须在系统整合中国现有的海洋环境执法力量的基础上组建一个统一、专门的海洋环境执法机构。具体而言，中国应抽调中央和地方的海监、渔政、海事部门的海洋环境执法力量，成立一个专门的海洋环境执法机构，统一负责中国的海洋环境执法工作，从而建立一支上下一体、协调统一的执法队伍，以彻底改变中国海洋环境保护领域的多部门管理、多部门执法的混乱局面，提高中国海洋环境执法的效率和水平。[6]

此外，在考虑中国海洋环境执法机构统一问题的同时，还应考虑中国海洋环境执法机构的独立性问题。具体来说，要保证中国海洋环境执法机构的独立，必须从两个方面对中国的海洋环境执法机构进行升级。一是在中央一级，要提高海洋环境执法机构的级别，把海洋环境执法机构设为直属国务院领导的部级单位，使海洋环境执法机构脱离现有各部委的管辖，赋予中国海洋环境执法机构同其他的海洋执法机构同等的级别和地位，以保证中央一级海洋环境执法机构能够在国务院的领导下独立处理海洋环境执法问题而不受国务院其他任何部委的限制。二是在地方一级，主要是要处理好地方海洋环境执法机构与地方政府之间的关系，使地方海洋环境执法机构在人事、财政方面脱离地方政府的控制，为此，可以实行中央海洋环境执法机构对地方海洋环境执法机构的垂直领导和直属管理，使地方海洋环境执法机构的执法经费、设备配置以及人员任免等都由中央一级的海洋环境执法机构负责，从而使地方海洋环境执法机构在开展海洋环境执法时无后顾之忧，保证地方海洋环境执法机构的独立执法。

(三)全面完善中国的海洋环境执法监督体系

为了解决中国海洋环境执法监督的缺失问题，需要从多渠道、全方位来建立和完善中国的海洋环境执法监督体系，通过相应的制度设计来提升中国海洋环境执法监督的针对性和有效性。针对中国海洋环境执法区域广、执法机动性大的特点，在对中国海洋环境执法监督体系的设计过程中，除了要继续充实和完善中国现有的海洋环境监督机制外，还应把公众参与机制、客观考评体系和责任追究机制引入中国海洋环境执法监督体系，以充实中国海洋环境执法监督力量，完善中国海洋环境执法监督体系。

第一，在公众参与机制方面，中国应制定相应的制度来为公众参与提供必要的条件和路径。具体而言，首先，要通过信息公开制度来保证公众的环境信息知情权；其次，要通过保障新闻媒体的报道权来实现公众对中国海洋环境执法活动的全程及时监督；最后，还应允许公众对海洋环境执法效果进行评判，允许公众对海洋环境状况、海洋环境违法事件以及海洋环境执法人员的工作状态和工作效率发表自己的意见或建议。同时，海洋环境执法部门应建立相应的采纳和反馈机制，以激发公众参与海洋环境执法监督的热情，充分发挥公众的监督作用。

第二，中国还应建立海洋环境执法客观考评体系。由于海洋环境执法区域远离人们视野，对海洋环境执法活动进行全时监督难以实现，因此，在注重对中国的海洋环境执法活动进行过程监督的同时，还应注重客观考评体系的建立，以便为中国的海洋环境执法效果提供客观的考评尺度。为此，中国可以把一定时期海洋环境违法事件的发生率和发现率、海洋环境质量改善与否等客观因素作为对海洋环境执法机构进行考评的标准，以此标准对中国的海洋环境执法情况进行评估，增强海洋环境执法监督的客观性。

第三，作为中国海洋环境执法监督的重要一环，中国海洋环境执法体系还应引入明确的责任追究机制，对海洋环境执法人员在执法过程中出现的违法违规行为，要制定明确的处罚措施，以增加海洋环境执法人员的外部执法压力，提高海洋环境执法监督的严肃性和威慑力。

通过上述几方面的综合设计，可以进一步完善和充实中国的海洋环境执法监督体系，提升中国海洋环境执法的质量和水平。

四、结语

综上所述，要消除中国海洋环境执法体制的弊端，就要通过对中国海洋环境执法职权的重新分配、对中国海洋环境执法机构的重新设置以及对中国海洋环境执法监督体系的完善设计等来重构中国的海洋环境执法体制。但就如中国当前的海洋环境执法体制是由中国的海洋环境保护法所确认和维持的一样，本文对中国海洋环境执法体制的重构设想也只有在得到中国海洋环境保护法规的确认之后才能真正付诸实践，因此，为了理顺中国的海洋环境执法体制，解决中国海洋环境执法面临的问题，中国立法部门应尽快修改中国海洋环境保护法中的相关规定，将文中所述的重构策略融入中国海洋环境立法之中。如此，中国海洋环境执法体制重构的目的方能真正实现，而中国海洋环境执法体制现有的弊端也才能彻底消除。

注释：

①依据中国《海洋环境保护法》第5条的规定，中国在海洋环境保护领域实行的是“分部门、多层级”的分散型的管理模式，在中央一级，海洋环境管理职权主要由环保部、海洋局、海事局、渔业局、军队五个部门享有，而各地方政府也根据本地的实际设立了众多海洋环境保护机构，形成了“多龙治海”的局面。

②例如，中国渔政部门负责对渔业水域环境的维护，但如果其他海域的海洋环境恶化了，鉴于海水的流动性，中国渔政部门即使尽力执法也难以独善其身，而同样是由于海洋的整体性，在中国某一海域发生的海洋环境问题在理论上都能波及到中国其他海域的环境。

③例如，中国海监部门既承担着海洋工程项目的管理职责，同时也承担着海洋环境保护职能，当其管辖下的海洋工程出现危害环境事件时，就会出现经济利益和环境利益由同一个部门取舍的问题，这一点从渤海油污事件中中国海监部门的反应速度上可见一斑。

④从近年来经媒体曝光的地方政府违法用海从而破坏海洋环境的事件中可以看出，当地的海洋环境执法部门受制于地方政府而无法对其违法行为进行执法监督是导致上述违法事件发生的重要原因。

[1]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[M].第 6 版.北京：商务印书馆，2012：1281.

[2]吕建华.论我国海洋区域执法的协调机制建构[J].中国海洋大学学报：社会科学版，2011(5)：44.

[3]向力.海上行政执法的主体困境及其克服——海洋权益维护视角下的考察[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2011(5)：83.

[4]吕建华，高娜.整体性治理对我国海洋环境管理体制改革的启示[J].中国行政管理，2012(5)：20.

[5]余光辉，陈亮.论我国环境执法机制的完善——从规制俘获的视角[J].法律科学(西北政法大学学报)，2010(5)：94-97.

[6]王超锋.我国海洋环境执法存在的问题及解决[J].河海大学学报：哲学社会科学版，2012(3)：83.