我国失能老人照护保险的缺失与应对

吕学静

（首都经济贸易大学 北京 100192）

1 我国失能老人现状

全国老龄委办公室发布的第一部全面总结和评估老龄事业发展状况的蓝皮书——《中国老龄事业发展报告（2013）》显示：中国老年人口基数大，人口老龄化进程快，老年人慢性病患病率高。老龄事业面临的主要问题包括：应对人口老龄化的顶层设计和战略规划滞后；政府、市场、社会多元主体共同应对人口老龄化的体制尚未形成；养老保障和医疗保障水平还比较低；农村老龄事业发展明显滞后。

1.1 “未富先老”日益凸显

随着1952年和1953年出生的人口进入老年期，中国迎来了第一个老年人口增长高峰，60岁以上老龄人口达1.94亿人，占总人口的14.3%。老年人口的高龄、失能（生活不能自理）和空巢化将进一步加剧应对人口老龄化的严峻性和复杂性。截至2012年底，80岁及以上高龄老年人口达2273万人，失能老年人口3600万人，慢性病患病老年人口0.97亿人，空巢老年人口0.99亿人。2025年之前，高龄老年人口将保持年均增长100万人。

由于人口老龄化超前于现代化，“未富先老”和“未备先老”日益凸显，老年人面临着贫困、疾病、失能、服务、照料、精神关爱等诸多困难和问题。一是贫困和低收入老年人数量仍然较多，2012年约有2300万人。二是城镇老年人口的宜居环境问题突出，七成以上的城镇老年人口居住的老旧楼房没有安装电梯，高龄、失能和患病老年人出行举步维艰。三是农村老年人留守现象突出，2012年约有5000万人。

1.2 失独失能照护更难

由于计划生育一代陆续开始进入老年期，无子女和失独（丧失独生子女）老年人越来越多。2012年中国至少有100万个失独家庭，且每年以约7.6万个的数量持续增加。

失能老人是指生活不能自理，必须依靠他人照料的老年人。按照国际标准，失能通常用6 项指标评定：吃饭、穿衣、洗澡、上下床、上厕所、室内走动等。其中1-2 项做不了的为轻度失能，3-4 项做不了的为中度失能，5-6 项做不了的为重度失能。我国目前失能老人中，84.3%的为轻度失能，中度和重度失能的比例分别为5.1%和10.6%。而老人一旦失能，不仅是个人的痛苦和尊严的丧失，也将给其家庭和子女带来沉重负担，更是老龄化社会中最具灾难性的过程。由此可见，庞大的失能老年群体，特别是完全失能老年群体的照护问题将日益严峻。

1.3 失能老人照护专业性要求高

失能老人照护的专业性、技术性强，他们大多患有两种以上慢病，不但需要日常生活护理，还需要正常的健康维护、精神慰藉，以及医疗、康复、护理和临终关怀等服务；失能老人照护内容复杂，伴随老年人体能的每况愈下，所需照护服务的内容与日俱增，配套事项繁多，对专业照护要求也将日趋复杂，如喂饭甚至进行管饲、协助如厕甚至需要导尿、卧床不起需要预防压疮等；失能老人照护的连续性强，如患病老人在接受手术治疗后需要康复干预，可能需要家庭病床服务或住进护理院。所以，正规、专业、连续性是失能老人照护最显著的特点。

2 专业照护的缺失

失能老人是社会各类群体中最困难、最需要照护的群体。但因“未备先老”等种种原因，老人照护服务体系严重缺失。

2.1 家庭照护难以为继。原因在于：人口寿命不断延长导致老人预期失能时间相应延长；家庭规模不断缩小，导致照顾失能老人的力量日益弱化，随着计划生育一代特别是独生子女一代逐渐进入中年，4-2-1 结构家庭日益增多，再加上年轻人由于求学、就业等原因的人口流动，使得空巢家庭比例不断上升，2013年将突破1亿人大关，家庭照护人手极度缺乏。

2.2 机构照护难以接纳。截至2012年底，养老床位数已达到390万张，每千名老年人拥有的养老床位数达到20.5 张，社区各类服务床位数已达到17.6万张。18个省市建立高龄老年人生活补贴制度，22个省市建立起养老服务补贴制度，养老护理员职业技能的培训、鉴定和评估系统初步建立。但有调查显示，在养老机构收住对象的定位上，近一半的机构表示只接收生活能自理老人或以接收自理老人为主，不收住失能老人。城市中有将近三分之二的养老机构，对老人入住不以失能作为限制条件。从资源供给看，近50人拥有1 张养老床位，供需矛盾非常突出，条件好的养老机构常年“一床难求”。更应引起注意的是，城市收住完全失能老人的养老机构主要是民营机构，而很多政府办的养老机构更倾向收养健康、生活能够自理的老人。

2.3 照护费用难以承受。目前，城市失能老人专业照护费用一般每月4、5 千元，多则上万元，而一般城镇企业退休老人的平均养老金每月仅在2000元左右。《2010年中国城乡老年人追踪调查报告》显示：城镇老年人入住可承担费用1016元，农村老年人可承担费用172元。同时，由于我国没有建立长期照护社会保险制度，除了“五保”老人和“三无”老人外，绝大部分失能老人入住养老机构的照护费用都是由老人自己或子女承担。随着城市房地产价格的上涨，长期照护费用将日益增长，老人长期照护成本高昂，多数家庭很难承担。

2.4 照护经费难以到位。在医学上,照护按照生活依赖程度分为完全照护依赖、大部分照护依赖和部分照护依赖三类。部分照护依赖型服务人员的年均照护费用在5000元以上。按此标准计算，全国仅生活不能完全自理的3600万老人的护理费用就在1800亿元以上。现实是各级政府和社会力量对养老服务的资金投入十分有限，城乡用于照护失能老人的机构设施严重不足，中西部地区几乎空白。不仅如此，现有机构受资金、场地、人员限制，服务内容和服务标准参差不齐，发展面临诸多瓶颈。

2.5 照护人才难以稳定。按照1：3 的失能老人养护比例，我国需要1200万名养老护理员。目前，全国从业人员不足百万，取得养老护理员职业资格证书的只有2万人，照护服务队伍数量短缺和质量不高已成为制约老年照护事业可持续的重要因素。

3 应对照护短缺的政策措施

3.1 建立老年长期照护社会保障制度势在必行。从我国老年人口规模、失能老人规模、空巢老人规模和慢病老人规模及其不断加快加重的发展趋势看，建立以长期照护服务社会保险为主、商业保险为辅，照护救助和照护津贴相结合的制度体系，形成政府、企业、个人多方负担的多层次长期照护保障制度势在必行。一是为贫困老年人建立一个独立的社会照护救助制度，资金全部由财政负担。二是为非贫困老年人建立社会照护保险制度，资金实行财政、单位和个人共同负担，它是一种社会保险制度，实行强制性参加。三是鼓励较高收入的老年人参加自愿性的商业照护保险制度，资金由个人负担，以便提高他们的保障水平。通过这三个制度的建立，分别为不同收入水平的老年人提供相应的照护服务，避免政府承担无限责任和家庭无责任等问题的发生。目前上海正在探索建立失能老人长期照护补贴办法，从制度上解决失能老人的长期照护服务费用问题，以化解老年失能风险。

3.2 创造失能老人居家专业照护条件。一是通过调整医疗保险家庭病床结算政策，将部分老年照护费用纳入报销范围，北京等地已开始探讨把在养老院的医疗室看病费用纳入医疗保险报销范围。二是定期举办失能老人照护培训班，对有需要的人员包括家庭成员进行免费培训，以提高家庭的护理能力。三是开发居家上门照护服务等“小型、快捷、灵活”的服务项目。日本的居家养老照护服务项目就很多，包括上门生活照护、洗浴、康复训练、医疗护理、护理用品租借等。

3.3 优先发展失能老人专门照护机构。积极兴建以长期护理为基本服务内容的养老院；按照国家老龄委关于养老机构60%的床位应用于失能老人的要求，现有养老机构要尽快将普通床位转化为老年照护床位，将主要服务对象定位为失能老人；鼓励社会力量大力兴办为老龄社会服务的机构，为失能老人提供专业化、规范化的长期照护服务。

3.4 注重提升养老机构专业照护能力。发展“医养结合”的养老机构，改善和提高现有养老机构的失能老人照护能力，鼓励在老年养护机构内设医疗机构，并列为医保定点单位；充分利用现有医疗资源，在基层医疗单位附近新建各类养老机构，提高医疗机构的专业照护服务能力；以社区卫生服务中心为依托，开设老年长期照料病床，充分发挥现有社区康复护理站作用，提供门诊医疗和长期照料等服务。

3.5 加强专业照护队伍的培养。增加护工人数，稳定护工队伍，重点解决护理员工资过低问题，改变护理员难留又难招的现状；逐步推行养老护理员护士化，吸引护理、康复技术等卫生技术和健康服务类大中专毕业生进入养老机构从事专业护理服务；大力培养养老护理专业技术人才，财政应大力资助有关医学院校加快培养老年医学、护理、营养和心理等与失能老人照护服务相关的专业人才；返聘部分退休的医护人员到养老院从事适当的医疗服务工作，提供技术指导，承担培训任务。

3.6 构建医疗、护理、生活照料相互衔接，分级管理的服务体系。失能老人专业照护的核心理念是持续照顾。建立从医院到养老院、临终照护机构，乃至社区卫生站、家庭病床的卫生和福利连续照护体系。国家和政府应该根据老年人的不同需求制定长期照护的分级管理制度，即不同照料对象应得到长期照护机构提供的不同的服务。

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[3] 裴晓梅,房莉杰.老年长期照护导论[M].北京:社会科学文献出版社,2010.

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