转移 减少 加强 优化——深圳积极探索政府职能转变的有效路径和方法

● 许 勤

近年来，深圳进一步深化行政管理体制改革，以“放权、简政、服务”为重点，进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系。通过转移、减少、加强、优化多项措施，积极探索推进政府职能转变的有效路径和方法，促使政府逐步由全能政府向有限政府转变、由微观管理为主向宏观管理为主转变，由直接管理为主向间接管理为主转变，为建设服务型政府、责任政府、有限政府和法治政府创造了良好的条件。

一、大力转移政府职能，准确把握职能定位

一是坚持政企分开，充分发挥市场机制的作用。在全国率先撤销了专业经济管理部门、推行企业无行政主管部门改革，探索国有资产管理体制改革，逐步将政府包揽的微观经济管理职能归还给企业，进一步理顺了政企关系，使企业由过去的“官本位”转向“市场本位”，政府管理企业由主要依靠行政手段转向依靠经济手段，并由直接管理国有企业转向对全行业的宏观管理。同时，按事业单位的属性，理顺了事企关系，将市场能提供公共服务的生产经营性事业单位予以撤销或转制。如2006年，全面开展事业单位分类改革，进一步明确事业单位功能定位，将原从事生产经营活动的124家事业单位转为企业，并将上述转企单位以及党政机关和事业单位所属264家企业一并划归国资委统一管理，实现事企分开。目前保留的260余家事业单位主要从事公益服务，从事生产经营活动的，政府及事业单位都不再直接承办。

二是坚持政事分开，发挥政府宏观管理作用。2001年出台《关于改革主管部门对事业单位管理方式的意见》，明确主管部门对事业单位的管理主要是政策引导、检查监督、管好领导班子（或法人代表）、监管国有资产；合理界定主管部门与事业单位在业务、人员、资产管理上的分工，逐步规范主管部门对事业单位的权力和管理方式。2007年，进一步推行建立和完善事业单位法人治理结构改革，逐步实现政府对事业单位的管理由封闭向开放、直接向间接、单边向多元、行政向法制的转变。2012年，在公立医院领域大力推行管办分开改革，将“办医院”的职责交给新设立的公立医院管理中心，由中心代表市政府统一履行公立医院举办者和出资人职责，监管公立医院人、财、物等运行，推进公立医院管理运营机制改革创新；卫生行政部门不再负责举办公立医院，且其职责明确为“管医院”，重点履行发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等全行业管理职能。改革充分调动各办医主体的积极性，初步形成多元化办医格局，增加社会医疗资源供给，促进各类医疗机构相互合作与有序竞争，全面提升医疗卫生服务水平，满足群众不同层次医疗服务需求。

三是坚持政社分开，充分发挥社会组织的作用。2004年，推进行业协会民间化、市场化改革，通过全面实行“无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管”改革，切断行业协会与政府部门的行政隶属关系。2008年，大力推进社会组织登记管理体制改革，在全国率先对工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织进行直接登记管理，降低准入门槛，并在人才培养、专项经费资助、办公场地等方面大力予以扶持。在社会组织逐步发展壮大的过程中，有计划地将原由政府承担的事务性、专业性职责逐步转移给社会组织承担，尤其是在2009年大部门制改革中，在各部门“三定”规定中，明确将政府部门承担的评比表彰、统计考核、宣传培训、办展办会等80多项事务性职责向市场和社会组织转移，并出台《推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》等文件，细化职能转移委托的具体步骤和要求。

二、大幅减少审批事项，增强市场社会活力

一是坚决取消不该审批的事项，降低市场准入门槛。2009年，直接取消审批事项68项，将审批转为一般服务的126项（转为事后监管等非审批方式管理的事项），颁布了《深圳市市级行政审批事项调整目录》，向社会公布行政审批事项的目录明细。此外，为解决企业登记前置审批过多问题，2011年7月发布了《深圳市企业登记前置行政审批事项目录》，保留了69项企业登记前置审批事项，减幅达54%。目前，正加快推动以备案制为主的企业投资管理体制改革；积极探索“宽入严管”的企业登记管理新体系，全面推进商事登记制度改革，降低市场准入门槛，简化准入手续，减轻企业负担。

二是坚持优化审批流程，规范行政审批行为。首先，力推公开透明制度。在政府网站上公开了审批的具体事项名称、设立依据、内容、申报材料、审批程序和办理时限，实行服务承诺制、首问责任制、限时办结制、一次性告知制和责任追究制等。其次，大力推行集中受理、办理。在市、区两级政府分别建立行政服务大厅，充分利用资源集中的优势，为市民和企业集中提供审批服务，有的部门还实现了部门内行政审批职能的适度集中和有机整合，并开展预约、延时和上门服务的新举措。目前，市级行政服务大厅共有34个部门（含中央部门驻深机构）进驻，受理审批及服务事项605项，实现了“审批职能集中、审批事项集中、审批人员集中”。再次，优化审批流程。对相关部门的审批环节进行整合再造，推动跨部门协同办理的“并联式”审批，提高审批效率。

三是坚持提高审批效能，强化对行政审批责任的监督。相继建成行政审批、重大投资项目审批等11个电子监察系统，利用电子监察、视频监控技术，实现了市、区、街道联网监察，对全市行政审批、重大投资项目审批等进行实时电子监督，并将监督结果作为部门绩效评估的重要内容。

三、扎实加强社会管理，健全完善公共服务

一是进行改革顶层设计。出台《关于加强社会建设的决定》和《深圳经济特区社会建设促进条例》，以地方行政法规的形式，明确了加快保障和改善民生、加快社会管理创新、加快完善社区服务体系、加快培育发展和规范社会组织等“四个加快”的思路和措施，全面做好加强社会管理和公共服务的顶层设计，将政府职能由过去注重经济建设转向经济与社会管理并重，更加注重社会管理和公共服务，政府的施政手段也从管理为主向管理服务并举、侧重服务为主转变。

二是加强社会管理职能。首先，不断强化食品安全监管职能。2009年，整合工商、质监、知识产权等部门，组建市场监管局，将食品生产、流通、餐饮三个环节的监管职能划入。2011年底，又将原农业部门承担的食用农产品安全监管职责划入市场监管局。2012年上半年，将市食品安全委员会办公室有关食品安全综合协调、信息发布、事故调查处置等职责划入市场监管局。同时，在市场监管局内设“深圳市食品安全监督管理局”，为全国首家专司食品安全监管工作的管理机构。其次，加强流动人口服务管理职能，建立“以证管人、以房管人、以业管人”工作机制，实现了流动人口和出租屋对应的动态服务管理。再次，加强行政执法职能，推行城市管理综合行政执法体制改革，全面实行街道综合行政执法，实现执法重心下移，明确执法范围、严格执法程序、规范执法行为、完善监督制度，引入社会力量参与协助执法工作。第四，加强社会治安防控职能，大力开展动态巡逻勤务工作，将主要警力布置在路面，促使公安机关的职能重点从“重打击，轻服务管理”向“防范、打击、管理、服务并重”转变。第五，强化应急处突职能，探索应急指挥、防震减灾和国防动员职能的融合，组建应急管理办公室（民防办），完善四级应急指挥体系，提高政府处理突发应急事件的能力。第六，注重源头治理，试点开展融“服务、管理、防控”为一体的“织网工程”，按照一定标准将每个街道细分为多个工作网格，整合管理服务力量，构建管理到末端、责任到个人、联动到网格的基层管理模式；健全人民调解、行政调解、司法调解、仲裁调解联动的“大调解”工作机制，从源头上有效化解矛盾，在基层处理好纠纷。

三是更加注重公共服务职能。首先，加强公共就业服务。完善就业创业政策体系，公共就业服务模式向标准化、精细化方向发展，城镇登记失业率控制在2.2%的较低水平，新增劳动力、失业人员、就业困难人员就业率均达85%以上，“零就业家庭”实现动态归零，就业困难人员、高校毕业生、外来劳务工等各类人员享受政策性就业补贴超过200万人次，全市就业专项资金支出超过9亿元。其次，重点加强非深圳户籍人员服务。探索推行“居住证+社保”的户籍制度改革，积分入户扩大到所有外来务工人员，大学毕业生和在职人才均可以个人身份直接申办户口调入。探索建立农民工医疗保险，农民工只要每月缴纳4元（单位缴纳8元），即可享受基本医疗保险，基本实现“全民医保”。稳步提高最低工资标准，2012年度调整为1500元/月，全国居首。公共交通、公共文化体育设施使用、免费殡葬基本服务等36个方面做到了“同城人、同待遇”，户籍与非户籍人口均可同等享受。再则，完善基层医疗服务体系，建成611家社区健康服务中心，年就诊量达3230万人次，社区首诊率提高到38%。同时，探索推进取消公立医院药品加成和医疗服务支付制度改革，促进医院不断提升医疗质量、提升优质服务和医疗技术水平，减轻群众医药费用负担。第四，加强对弱势群体、特殊群体的服务。完善社会救助、最低生活保障、养老服务、残疾人服务机制，积极培育发展各类慈善组织，全面推进社会工作，社工服务涵盖社区服务、禁毒、教育、卫生、妇儿、青少年、残障康复等十多个服务领域，提升普惠型社会福利水平。第五，基本建成全覆盖的公共文化服务体系，公益文化场馆免费开放。

四、不断优化履职方式，持续改善服务水平

一是科学划分市、区政府职责。凡涉及全市发展的重要资源由市里集中统一管理，主要包括城市规划、土地管理、经济发展规划、产业布局、重大项目投资等；对于涉及民生及基层管理的经济服务、教育、维稳综治、安全生产、就业服务等方面的事权，尽量下放给区及街道承担；将城管、劳动、文化、卫生、环保、安全生产等日常执法下放或授权各区履行，明确市政绿化、市容环境整治、道路清扫保洁以及城市绿道管养等事务性管理和维护事权主要由区级承担，不再由市、区两级政府分别行使。同时，具体划分市、区政府投资事权，推进财政体制改革，市区两级的财力格局由原来的6∶4调整为“十二五”期间的5∶5左右，区级财力显著增强，保障财权与事权相互匹配，做到权责一致。

二是合理确定部门间职责关系。集中解决了经济调节、人居环境、市场监管、文化卫生等领域84项职责交叉和关系不顺问题，整合了6项相近或相关的职能，明确了各部门的70多项责任，力求做到有权必有责、权责对等，确保政府部门高效协调有序运转。同时，充分发挥信息化技术的支撑作用，推进政府部门间资源整合与信息共享、信息公开，促进各部门协同合作，提升政府整体水平。如推进国税、地税和市场监管平台共用，实现三部门的全方位信息共享，通过数据的同步更新和传送，实现三部门共用一个数据库，有效避免了重复建设、数据分割，既提高了行政效率，也方便了行政相对人。

三是积极探索购买公共服务。凡可通过适度竞争实行购买方式提供的公共服务，均采取政府“购买服务”、“养事不养人”的办法，用市场化的方式组织生产，政府的角色由公共服务的直接“生产者”转为“提供者”。对凡可以量化的公共服务事项逐步实行“以事定费”、“以费养事”，如对转企的文化院团、文体场馆实行政府购买服务，财政按照其提供的社会公共服务的场次和质量拨付经费。2007年以来，按照“政府推动、民间运作”的思路，积极培育专业社工机构，共向58家专业社工机构购买服务，并由社工机构承办100多家社区综合服务中心，直接为居民提供就近服务；为弥补基层医疗服务布点的不足，由民办医院作为举办主体举办46家社区健康服务中心，政府给予财政扶持。