强化政府社会管理服务职能推动社会主义和谐社会建设

● 马谢林

党的十八大对全面建成小康社会提出了新的要求、作出了新的部署。在广大人民群众最为关切的社会建设部分，十八大报告将社会管理与民生并列为社会建设的重要内容，提出必须从维护广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。这标志着党对社会主义建设规律、人类社会发展规律认识的深化。进一步做好这项工作，对于深入贯彻落实十八大精神，推进行政体制改革，构建社会主义和谐社会具有重要意义。

一、政府社会管理服务职能的发展和体制改革进展

十六大以来，随着市场化、信息化、工业化和国际化的深入推进，传统社会向现代社会转型，计划经济向市场经济转轨，很多发达国家在工业化、现代化过程中出现的问题，在我国发展的新阶段集中凸显。2003年的“非典”，最重要的启示是必须统筹经济社会发展，加快解决经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题。面对着我国经济社会发展面临的新形势，党中央提出了科学发展观的重大战略思想和构建社会主义和谐社会的重大战略任务。

在科学发展观的指引下，行政体制改革以强化政府社会管理服务职能为重点，作出了一系列战略部署。2003年、2008年机构改革着力保障和改善民生，在社会管理和公共服务上加大了力度，特别是在食品安全、安全生产、社会保障、住房等涉及群众切身利益的领域，重点理顺部门关系，强化责任落实，职能有机统一的大部门体制改革迈出重要步伐。卫生、教育、文化、科技等领域的行业改革全面启动，重点解决一系列关系群众切身利益的民生问题，经济社会发展的协调性进一步增强。分类推进事业单位改革开局，为构建服务型政府、推动社会主义和谐社会建设提供保障。

党的十八大报告提出了“两个必须”：必须以保障和改善民生为重点，必须加快推进社会体制改革。与十七大报告提出的“加快推进以改善民生为重点的社会建设”相比，将加强和创新社会管理明确纳入社会建设范畴，与十六届四中全会提出的“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”相比，增加了“法制保障”，系统阐明了社会体制改革“四个加快”的要求：一是加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；二是加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系；三是加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；四是加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。这些新认识新论断，强化了政府社会建设的责任，也对过去计划经济时期形成的管理思路、管理格局、管理方式作出了调整和完善，为政府更好地履行社会管理服务职能提供了明确的指导。

二、政府履行社会管理服务职能尚需要解决的问题

随着改革日益进入“深水区”和攻坚阶段，社会结构、社会形态和利益格局已经发生了深刻变革，政府在履行社会管理服务职能方面仍存在一些迫切需要解决的问题：

1.政府履行社会管理服务职能还不到位。一是公共服务统筹规划职能还比较薄弱。教育、医疗、住房保障、文化等领域服务均等化和可及性需要进一步推进。二是政事不分、管办不分问题依然存在。一些部门对学校、医院具体事务干预过多，行业监管职能发挥不够，越位、缺位问题同时存在。三是对社会组织的培育和监管职能有待加强。许多社会组织因找不到业务主管单位无法登记，一些已登记的社会组织由于政府管得过多过死，缺乏培育引导，行政化倾向严重，管理服务水平和社会信用度较低。四是一些部门社会管理服务手段单一，履行职能方式僵化，存在“重管理、轻服务”、“重审批、轻监管”、“重管制控制、轻协商协调”的现象。

2.纵向各层级政府之间职责划分不明确、不尽合理。一是有些方面中央部门与地方政府事权界限不清，存在多头管理、重复审批的问题，责任难以落实。二是各层级政府间职责划分不尽合理。许多社会管理服务问题暴露在基层，而基层政府往往没有直接处理权限，承担监管职责的上级部门又很难及时发现问题。三是上下层级之间权责不对等，一些领域“上级政府有权无责、下级政府有责无权”。承担一线工作的基层政府普遍反映在社会管理方面权力小、责任大，财权小、事权大。

3.社会管理服务部门间职责关系尚未完全理顺。一是职能分散、职责交叉问题仍然存在。分割的管理体制，不利于统一规划和政策衔接，增加了管理和运行成本。二是部门间协调配合机制有待完善。部分领域缺少统筹协调，难以形成合力，组织协调机制还不健全。

4.相关法律法规和配套制度还不健全。一是一些事关社会管理和公共服务全局的基础性法律制度还不健全；有的领域基本法律已经制定，但配套法规没有及时跟上；有些法规之间衔接不畅，甚至存在相互矛盾的问题；有些法律制度需要根据加强和创新社会管理的实际进一步修改完善。二是社会管理服务法律制度贯彻执行不力。个别地方和部门忽视法律程序，随意性大，一些严重危害人民群众合法权益的违法行为得不到及时纠正和查处。三是部门利益法定化倾向。一些部门通过立法固化微观管理职能特别是行政审批项目。此外，在推进社会协同、社会运行监测与危机预警、群众利益诉求表达和矛盾调处、政府绩效考核、行政问责等方面有关配套措施还不完善，影响了社会管理工作的整体推进。

三、进一步强化政府社会管理服务职能的初步构想

新形势下，应全面贯彻落实十八大报告提出的“在改善民生和创新管理中加强社会建设”的总体要求，坚持以人为本、服务为先，社会协同、源头治理。

一是坚持以人为本。社会管理服务说到底是对人的管理和服务。健全基本公共服务体系和加强创新社会管理，必须站在维护最广大人民根本利益的高度，人民群众满意不满意是强化政府社会管理服务职能的根本出发点和落脚点。因此，必须坚持“以人为本、执政为民”的原则，把工作精力和注意力更多地放到回应、满足群众的意愿和需求上，根据群众的实际需要提供针对性的管理和服务。

二是坚持服务为先。强化政府管理服务职能，最重要的是理念思路的创新。要在管理中体现服务，通过强化社会服务提高社会管理实效。因此，必须牢固树立“服务为先、寓管理于服务”的理念，坚持管理与服务并重。

三是坚持社会协同。社会建设需要全社会共同参与。十八大报告要求“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，并指出“社会和谐人人有责，和谐社会人人共享”，因此，“社会管理”不等于“管理社会”，公共服务主体也并非只是政府。必须充分调动社会力量，实现政府调控机制同社会协商机制互联，政府行政功能同社会自治功能互补。

四是坚持源头治理。十八大报告再次重申社会管理要注重源头治理，只有实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，只有这样老百姓才能安居乐业，社会矛盾才能从源头上预防、化解和减少。因此，要继续推动社会管理向“疏堵结合，以疏为主”转变。

在当前和今后一个时期，强化政府社会管理服务职能应着重做好以下几方面工作：

1.加快推进政府社会管理服务职能转变。一是健全政府职责体系，切实履行好社会管理服务职能。对于应该由政府负责的社会管理和公共服务，要做到人员到位、投入到位、工作到位、责任到位，真正把政府的主导作用发挥好。二是继续推进政事分开，加大简政放权力度，对学校、医院等面向社会提供公益服务的事业单位，推动行政主管部门转变职能，创新管理方式，减少微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导职责。三是推进政府与社会组织分开，强化政府的培育和规范职能。将一些教育培训、科技研发、评比表彰、工作评估等事务转移给社会组织。同时，改革和完善社会组织管理体制，健全综合监管体系，通过业务指导、购买服务等方式支持社会组织依法自主参与社会管理。

2.进一步明确各层级政府社会管理服务责权划分。中央政府侧重社会管理战略规划、政策制定，通过制定全国范围内统一执行的法律法规、政策措施和标准规范，对地方开展社会管理服务工作进行支持、引导和监督。地方政府按照中央总体规划和宏观政策，根据不同层级管理能力和地方实际，履行相应的社会管理服务职能。省级政府主要发挥承上启下作用，运用本级规划、财政、价格等手段统筹城乡协调发展，指导监督市、县开展工作，同时直接管理本区域内重大社会事务。市、县政府主要是贯彻落实上级政府的方针政策，直接承担社会管理和公共服务具体事务，提供属地化公共产品。乡镇、街道做好直接面向群众的一线管理服务工作，实现政府管理与基层群众自治的有效衔接、良性互动。

3.科学界定各部门职能任务，继续健全社会管理服务职责分工与协调配合机制。一是合理划分政府各部门职责权限。稳步推进社会管理和公共服务重点领域大部门制改革，完善社会管理服务部门职能配置。坚持一件事情原则上由一个部门负责，减少职责交叉，理顺职责关系。二是强化部门主体责任，整合议事协调机制。对确有必要保留的，要明确和强化牵头部门的主管职责，分清主办与协办的关系。三是进一步建立健全社会管理和公共服务政策制定与实施层面的协调配合机制。对社会组织培育发展、应急资源保障、虚拟社会管理等缺乏统筹协调的社会管理服务事项，建立健全信息通报和会商机制，提升依法、规范、系统、动态管理的能力和水平。

4.强化相关配套措施。一是加强法制保障。立法项目进一步向社会管理服务领域倾斜，适时修订有关法律法规和政策文件。健全行政执法体制和执法程序，完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度。二是强化社会管理服务机构能力建设。在严格控制编制总量的前提下，进一步优化结构、盘活存量，将机构编制资源向基层社会管理和公共服务机构倾斜。按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府财力，提高一般性转移支付规模和比例，增强政府开展社会管理和公共服务的能力。三是完善相关配套制度。健全政府绩效考核指标体系，加大社会管理和公共服务方面的指标比重。完善考核奖惩机制，强化行政问责制度。推进政务公开，建立健全向社会公布政府信息和公开征求意见机制。改进社会管理服务开展方式，在一些非基本的社会管理服务领域实行特许经营、资金补助等制度，加大政府购买服务力度。鼓励和引导社会力量以多种方式参与社会管理和公共服务事业。