充分认清形势 准确把握重点进一步深化乡镇机构改革

● 武 晋

2010年以来，云南省深入贯彻党的十七大和十七届二中、三中全会关于深化行政管理体制改革的精神，以加强基层政权建设为出发点，以促进“三农”工作为主线，进一步转变乡镇政府职能，扎实推进深化乡镇机构改革工作。截至2011年12月9日，全省16个州（市）129个县（市、区）已全部完成县级方案的批复工作，完成率为100%。全省1269个乡镇已经进入实施阶段，开始机构调整、挂牌和人员竞争上岗工作，其中已全面完成的乡镇933个，完成率为73.5%。通过改革，转变了乡镇政府职能，理顺了县乡权责关系，规范了机构设置，有力地促进了乡镇经济社会发展。

一是转变了乡镇政府职能。现阶段乡镇职能明确为促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐4个方面，允许乡镇根据实际，进一步明确转变职能的重点。同时，理清了乡镇政府工作思路，将乡镇经济工作重点，从直接抓生产经营、催种催收等繁琐事务中脱离出来，转为营造良好的发展环境、提供政策服务、扶持典型进行示范引导上来，减少对企业和农民具体生产经营活动的干预。此外，通过拓宽服务“三农”的渠道，改进服务方式，推进依法行政，强化乡镇政府社会管理和公共服务职能。

二是完善了农村社会管理格局。通过改革，进一步加强了乡镇政府生态环境保护建设、国土资源管理、食品安全、矛盾纠纷排查调处、突发事件预防处置等职能，建立健全了乡镇农业综合服务、社会保障服务、文化宣传服务等体制机制，增强了乡镇政府的社会管理能力，为促进农村社会关系更加和谐、社会管理更加规范、社会秩序更加良好，提供了有力的体制机制保障。

三是理顺了县乡权责关系。通过改革，明确县级以上政府承担的责任，不得转嫁给乡镇政府，应该由县级政府部门完成的行政事务，严格实行以县为主、乡镇协助的体制，确需乡镇协助或委托乡镇完成的工作，要赋予乡镇相应的事权和财权。理顺了乡镇政府与乡镇区域内事业单位、上级部门派出（驻）机构的关系，按照条块结合、以块为主的原则，将除教育、卫生、国土外，乡镇区域内的事业单位实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制。县级部门派出（驻）乡镇的机构接受乡镇党委、政府的统一指导和协调，领导干部的任免要事先征求乡镇的意见，党群关系实行属地管理，基本实现了乡镇政府权责对等，确保乡镇政府真正做到“有权办事、有钱办事、有人办事”，有效地加强了基层政权建设。

四是规范了乡镇机构设置。对乡镇现有的党政机构和事业单位职能进行清理和有机整合，并明确到改革后相应的新机构中。乡镇党政机构一般设置4个综合办公室，即党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、社会治安综合治理办公室，人口超过10万人的乡镇，根据需要可增设1个综合办公室。改革中，部分州市还进一步精简了机构设置，如玉溪市乡镇党政机关只设置了3个综合办公室。乡镇事业单位统一按照“6+1”的模式设置，即统一设置农业综合服务中心、人口和计划生育服务中心、文化广播电视服务中心、国土和村镇规划建设服务中心、社会保障服务中心、财政所6个事业单位，并允许各地根据自身工作重点和产业发展增设或分设1个事业单位。相对统一又适度灵活的机构设置模式，既满足了乡镇经济社会发展需要，又有效避免了上级部门的“条条干预”。

五是编制进一步向基层倾斜。综合考虑各地人口、面积、经济发展水平等因素，乡镇行政编制按大、中、小分别核定35、30、25名左右，人口超过10万人的乡镇核定40名左右；乡镇事业编制由州市县按乡镇类别核定。另外，明确规定乡镇后勤服务保障人员不再核定编制，后勤服务工作鼓励探索实行政府购买服务机制，严格控制财政供养人员规模。

六是强化为民服务机制建设。各乡镇均按照服务平台的架构统一设置了“为民服务中心”，将与人民群众生产生活息息相关的事项集中到了“为民服务中心”办理，实行“一个窗口受理、一站式办结、一条龙服务、一个窗口收费”的运行模式，并以州市或县市区为单位，对乡镇“为民服务中心”的名称、场所标识、进驻部门、办理事项、办事制度等方面进行了规范，做到了办公地点相对独立、名称标识明显和统一，切实提高了为民服务的效率和质量。

云南乡镇机构改革取得了积极成效，改革中也积累了一些经验和启示。

一是改革要全面服务经济社会发展。以往的乡镇机构改革对于乡镇职能定位是否准确，能否服务当地经济社会发展，是否有利于“三农”问题解决等考虑不够深入。而此次改革通过明确乡镇职能、理顺县乡权责关系、规范机构设置等措施，把更多的人力、物力和财力投向基层，强化乡镇党委政府的社会管理服务职能，在创新基层社会服务管理体系建设上作了有益的探索。

二是改革要结合地方实际情况。以往的乡镇机构改革对于各地实际情况考虑较少。而此次改革既坚持了国家的大政方针，又充分考虑了各地的民族、边疆、移民、贫困等特殊情况。改革方案实行“一乡一策”，给予乡镇政府在明确职能、事业单位设置等方面一定的“自由度”，增强了改革的针对性、实效性和可操作性。

三是更加注重巩固改革成果。以往的乡镇机构改革，对于改革后如何巩固成果，如何防止反弹，如何进行监管等问题和建立相应的机制考虑不够。此次改革除了监督各地改革任务的落实外，还通过探索建立制度，巩固改革成果。例如，开展乡镇机构综合设置后，乡镇事业单位人员在身份转换、职称评定、工作考核等方面遗留问题的研究，防止机构“明合实不合”。同时，还开展了乡镇后勤服务人员实行政府购买服务的政策措施研究，以解决乡镇后勤服务社会化的问题，确保乡镇不核定工勤编制的改革任务得到真正落实。