废弃矿山土地复垦投资及收益分配探讨

■ 周进生/黎 敏

（中国地质大学（北京），北京 100083）

废弃矿山土地复垦投资及收益分配探讨

■ 周进生/黎 敏

（中国地质大学（北京），北京 100083）

废弃矿山土地投资收益分配要遵循市场分配规律，按照投入要素的贡献大小分配收益。国有土地上废弃矿山投资收益分配：单个投资者投入，投资收益归该投资者所有；多个投资者投入，按照投入要素和贡献多少来进行收益分配。政府和投资者之间的收益分配：政府可以对国有土地上的废弃矿山收取较低的土地使用权费用或税收。集体所有土地上废弃矿山投资收益分配：投资集体土地上的单位或个人以租金或土地承包金的方式获得废弃矿山土地的使用权或将集体土地作价入股；单位或者个人可以对废弃矿山土地进行前期开发向集体收取复垦费用。

废弃矿山土地；复垦投资；收益分配；对策

0 引言

废弃矿山土地是指规划开采的矿山被开采完毕后留下的，不经治理无法利用的土地。我国目前有两类废弃矿山，一类是有主废弃矿山，另一类是无主废弃矿山。所谓的有主废弃矿山主要指矿业权有偿使用制度确立后产生的、有明确复垦义务人的废弃矿山。还有一种类型的有主废弃矿山，这种废弃矿山虽然产生于矿业权有偿使用制度确立前，但是过去开采的公司现在仍然存在，仍然可以追溯复垦责任人的废弃矿山。无主废弃矿山则是计划经济时代的产物。在计划经济时代，我国矿山国家开采、国家供应。后来随着矿业制度的改革，我国实行矿业权有偿使用制度，将探矿权和采矿权分开，并允许其它单位和个人开采。对于那些在矿业权制度和复垦制度确立以前产生的废弃矿山，由于年代较长、产权关系不明确成为无主废弃矿山。无主废弃矿山的治理是一个很大的历史遗留问题。

1 相关法律法规

我国《土地管理法》明确规定了因生产活动产生的废弃土地的复垦义务，规定占用土地的单位和个人应当按照有关规定对使用完毕的土地进行复垦。没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当向有关部门缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦，且复垦的土地应当优先用于农业。这是对有明确复垦义务人的废弃土地复垦的规定。

《矿产资源法》第三十二条规定：“耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施”。这对因采矿活动造成的废弃矿山土地的利用原则做出了规定。

《土地复垦条例》第十条规定了矿山土地复垦义务人。第十五条又规定土地复垦义务人应当将土地复垦费用列入单位生产成本或者建设项目总投资。这对于减轻矿山企业复垦成本、鼓励矿山企业自行开展废弃矿山土地复垦工作具有积极意义。同时，第二十三条又规定了历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦原则，提出了毁损土地复垦的两种思路：一是政府和权利人复垦；二是鼓励社会资金参与复垦并按照‘谁投资，谁受益’的原则分配收益。此外，《土地复垦条例》第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十五条也规定了土地复垦激励措施。可以说《土地复垦条例》对矿山废弃土地复垦利用提供了比较具体的法律保障和经济上的支持。

《煤炭法》第三十二条规定：“因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿”。这是对煤炭行业废弃矿山土地复垦义务人和复垦标准的规定。

《矿山地质环境保护规定》第六条提出：“鼓励企业、社会团体或者个人投资,对已关闭或废弃矿山的地质环境进行治理恢复”。可以看出，除政府和矿山企业这些传统复垦者外，《规定》鼓励通过市场方式，吸引社会力量投资废弃矿山复垦，这极大地丰富了废弃矿山投资主体，是对《土地复垦条例》相关规定的延伸。

2 废弃矿山土地复垦特点

2.1 投资规模大、回收期长

废弃矿山土地复垦活动投资期限长、投资规模大。因为废弃矿山土地复垦是一项复杂的社会系统工程，工程涉及到很多方面的参与与投入，如建筑、农业、林业、牧业、渔业等方面，而这几个方面都需要很大的初始投资,并且容易受自然条件等非人为因素的影响。这使得投资废弃矿山土地复垦活动风险比较大，未来收益具有很大的不确定性。

2.2 废弃矿山具有外部性

投资废弃矿山土地复垦能够带来社会效益、经济效益和生态效益，但是这部分效益是没有人埋单的。对于复垦企业,其私人成本大于社会成本,而私人得益小于社会得益,存在外部经济效益。在这种情况下,就会造成社会对土地复垦的需求远远大于土地复垦的供给,而仅仅依靠市场机制是不能调节这种由于外部性引起的供求失衡。只有通过公共政策对这种外部性加以调节, 适当补偿其私人成本或增加其个人得益, 才能调动人们投资废弃矿山土地复垦的积极性。

2.3 废弃矿山具有资源—资产属性

一般来讲，废弃矿山土地在利用之前需投入资金、技术、劳动力等进行整治。将废弃矿山土地作为一种资源进行整治是一个投入过程,而将整治后的土地作为生产要素进行生产并获得收益是一个收入过程。可见废弃矿山具有资源和资产的双重属性，主要体现在以下两个方面:

第一，资源属性。废弃矿山土地是土地资源中的一种，土地资源的稀缺性同样体现在废弃矿山土地之中。随着城市化进程的不断加快,城市供地压力的逐渐增加，可利用土地面积会越来越少，废弃矿山土地的稀缺程度会更加明显。

第二，资产属性。我国土地有偿使用制度的建立,标志着土地所有权和使用权相分离,土地产权开始市场化配置。废弃矿山土地作为一种土地资源, 其产权也可以进行市场化配置，成为一种资产。

3 废弃矿山土地复垦投资存在的问题

3.1 投资主体单一

当前，我国废弃矿山土地复垦模式主要特点是：国家投资，地方配套资金，企业分摊复垦费用。这种以政府投资为主体，少量社会力量参与的模式很难实现废弃矿山土地的有效利用。此外，由于投资土地复垦的人获得的经济利益远小于复垦给社会带来的利益，造成投资主体单一，社会资金缺乏进入的动力。

3.2 资金压力大

我国废弃矿山复垦投资资金压力一直以来都非常大，复垦资金主要来源于政府收取的各种税费，如向非农业建设用地收取的耕地占用税、土地使用权出让金中应提取的部分、耕地复垦费、基本农田保护费等。但是，面临呼声越来越高的分权式财税体制改革，中央财政资金占全部财政资金的比重将会逐年下降，而地方政府致力于发展地方经济，很难将紧张的财政资金投向经济效益缓慢且又不显著的废弃矿山土地复垦上。原有的复垦模式必然捉襟见肘，心有余而力不足。此外，由于废弃矿山土地复垦投资规模大、回收期长、存在权属风险等特点，社会力量缺乏进入的兴趣。各种因素交织，使得废弃矿山土地复垦投资资金压力越来越大。

3.3 废弃矿山土地权属复杂

我国是社会主义国家，公有制是社会主义经济制度的基础。我国宪法把公有制分为全民所有制和集体所有制，这就决定了当前废弃矿山使用权在法律上的不同：首先，矿山企业取得的矿业权中只包括地下使用权,并不包括地表的土地使用权,如果要使用土地,就必须另外取得地表土地的使用权；其次，随着矿产资源逐渐被开采完毕,采矿权灭失,矿地的使用权也会随之变化。对于国家所有的土地,矿业公司通过出让方式获得土地使用权,矿产资源开采过后,仍然拥有矿地的使用权。但是,开采过后的矿地对于矿主来说已失去了价值,复垦后一般也无能力种植。根据《闲置土地处置办法》相关规定,耕地闲置两年以上由政府收回，这造成复垦后的土地无偿归国家所有,企业的利益无法得到保障。而对于集体所有土地,矿地使用年限也是不一样的,一般情况下与矿种和地下矿产资源储量相关。此外，由于历史原因，我国的废弃矿山还存在有主和无主两类，使得废弃矿山所有权和使用权混乱。总之，在我国土地使用权与矿业权分属不同权利主体的情况下,难免会出现利益冲突。

4 关于废弃矿山投资收益分配的对策

废弃矿山土地投资收益分配要遵循市场分配规律，按照投入要素的贡献大小分配收益。这样才能提高投资主体的积极性，更好地促进土地复垦工作。

废弃矿山土地投资分配涉及到两个方面：一是政府与投资者、投资者与投资者之间的利益分配问题。对于政府而言，投入到废弃矿山投资中来，是为了履行其法定职责，而且投资废弃矿山政府本身就有税收上的收入，因此，本文主要探讨投资者之间的利益分配，而不是政府与投资者的收益分配。二是不同使用权性质的废弃矿山土地上的收益分配问题。根据不同投资主体和不同的土地产权归属，分为国有土地上的废弃矿山的收益分配和集体所有土地上的废弃矿山的收益分配。

4.1 国有土地上废弃矿山投资收益分配

根据不同投资主体、复垦土地的不同用途以及土地不同产权归属，各投资主体收益分配如下：

第一，土地复垦投资者之间的利益分配。如果是单个投资者投入，那么投资收益应该归该投资者所有；如果是多个投资者投入，那么应该按照投入要素和贡献多少来进行收益分配。这样才能建立投入与收益相协调的长效机制。

第二，政府和投资者之间的收益分配。我们应该看到废弃矿山土地复垦是一件利国利民的好事，政府应在财税政策上给予复垦投资者大力扶持，积极让利于民，而不是以获利为目的。首先，政府可以与土地复垦投资者协商签订协议，对国有土地上的废弃矿山收取较低的土地使用权费用。其次，矿山企业投资复垦国有土地，为矿山企业自己使用，产生的收益归自己所有，政府收取税收。

4.2 集体所有土地上废弃矿山投资收益分配

首先，允许投资集体土地上的单位或个人以租金或土地承包金的方式获得废弃矿山土地的使用权，向集体缴纳的租金或承包金用于年终分红，还可以将集体土地作价入股，投资所得的收益按照入股比例于年终进行分配。其次，单位或者个人可以对废弃矿山土地进行前期开发，达到可利用程度，然后归还集体使用，向集体收取复垦费用。

5 结论

我国待复垦废弃矿山土地数目庞大，复垦任务艰巨。虽然现行的一些法律法规对废弃矿山土地复垦做出了一些规定，但是，主要针对矿业权制度确立后开采完毕的有主废弃矿山，对于无主废弃矿山，缺少法律上的引导。同时，由于投资动力不足，投资方向狭窄等问题，废弃矿山复垦工作进展不快。这使得大量具有利用价值的废弃矿山土地长期被闲置，不能发挥经济、社会、生态效益。因此，挖掘废弃矿山土地的经济价值，改变当前单一的复垦投资主体，保障各种投资主体的利益，形成合理的投资收益分配体系，对于当前废弃矿山土地复垦具有积极意义。

[1]吕苑鹃.国土资源部启动十省区工矿废弃地复垦利用试点[N].中国国土资源报,2012-03-16(01).

[2]潘明才.我国土地复垦发展趋势与对策[J].中国土地, 2000(7):16-18.

[3]刘新,赵晓龙.矿山土地复垦存在的主要问题和对策[J].科技情报开发与经济,2007(31):228-229.

[4]颜世强,姚华军,胡小平.我国矿业破坏土地复垦问题及对策[J].中国矿业,2008(3):35-37.

[5]杨农朝,胡全才.工矿区土地复垦产业化战略[J].山西农业科学,1999(2):84-88.

[6]马凤钟.废弃矿山治理后土地的七种用途[J].中国土地, 2006(10):44.

[7]孙习稳,南雪玲,杜新波,等.矿区土地复垦利益关系分析[J/OL].http://www.hzgtj.gov.cn:81/jpm/dynamic/portal ?action=infoDetailAction&eventSubmit_doInfodetail=doIn fodetail&id=2375.

[8]张春红.10万亩工矿废弃地规划复垦披绿衣[N].辽宁日报, 2008-09-03(03).

[9]田宝贵,颜学宏.冶金矿山土地复垦特点及复垦费用分析[J].资源·产业,2000(7):22-24.

[10]张媛媛,姚飞,俞珠峰.矿区土地复垦投资的制度经济学分析[J].环境与可持续发展,2006(5):1-3.

[11]蒋正举,刘金平.矿山废弃地资产化经营初探[J].中国煤炭,2011(7):29-31.

[12]刘洋.我国矿地复垦存在的问题与对策[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2008(5):129-131.

[13]刘仁芙.我国土地复垦形势与政策建议[J].中国土地, 2002(3):32-35.

Discussion on Abandoned Mine Land Reclamation Investment and Income Distribution

ZHOU Jinsheng, LI Min
(China University of Geosciences, Beijing 100083)

We must follow the rules of market allocation for abandoned mine land investment income distribution; and should be according to the contribution of inputs to share earnings. This paper points out that as for the abandoned mine investment income distribution on the state-owned land, there are two methods, one is the investment income is owned by the investor who invested individually; and the other is the multiple investors, whose income distribution should be according to the inputs and contribution. However, for the income distribution between the government and investors, the government can impose lower land use fees or taxes for the abandoned mines on the state-owned land. The units or individuals who invest in collectively owned lands can obtain the land use rights of abandoned mine in the form of rent or land rental, otherwise, collective-owned land can be evaluated in terms of shares. Units or individuals can carry on the earlier stage of development for the abandoned mine land and take reclamation fees to the collective.

abandoned mine land; reclamation investment; income distribution countermeasures

F407.1；F062.1

C

1672-6995(2013)12-0041-03

2013-10-28

周进生（1963-），男，河北省高碑店市人，中国地质大学（北京）教授，研究员，工学博士，主要从事资源经济、项目评估研究及教学工作。