农村宅基地退出的补偿测算——以商丘市农村地区为例<br/>

农村宅基地退出的补偿测算——以商丘市农村地区为例

2013-09-25胡银根魏西云刘彦随徐小峰何安琪

中国土地科学 2013年3期

胡银根，张曼，魏西云，刘彦随，徐小峰，何安琪

(1.华中农业大学土地管理学院，湖北武汉 430070；2.中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101；3.中国土地勘测规划院，北京 100035)

1 引言

宅基地有偿退出作为一个新课题,对其研究还处于起步阶段,且对于宅基地退出补偿测算的研究,目前理论上还少有文献论述。实践中各地的补偿标准一般按照房屋置换或房屋重置价格进行测算,少有专门针对宅基地(不包括其上房屋)进行补偿测算,且缺少科学的测算依据,存在很大的随意性。本文根据福利经济学理论,按照“损失什么,补偿什么”的原则,依据宅基地的特点和主要功能,尝试建立合理的补偿测算模型,并以商丘市偏远农村地区为例,对宅基地(不包括其上房屋)退出补偿价值测算进行探讨和研究。

2 研究依据

宅基地使用权是一种用益物权,包括占有、使用、收益和有限处分的权利。宅基地退出将意味着附着其上的各种可能权益的永久丧失,权利人将失去对这种权益的长期持有和继承。因此科学评估宅基地价值,不仅包括宅基地的经济价值,还要考虑其社会保障、身份认同、代际继承等方面的价值,应从多方面考虑农户失去宅基地后产生的间接损失。同时要在社会保障、就业安置等方面给予补偿,解决农民的后顾之忧,才能调动其退出宅基地的积极性。关于宅基地退出补偿标准相关法律没有明确规定,《物权法》指出,村集体因公共事业需要收回农民宅基地使用权的可给予适当补偿[1]。对于“适当补偿”的理解,理论界说法不一,各地在实践中也是因地制宜,并没有提出科学的测算依据。

由于农村宅基地是国家为了保障农民基本居住权利而赋予的一项重要福利,所有权属集体,流转受到限制。宅基地的这一特性决定不能采用一般的估价方法来测算其价值。当然,宅基地可以参照土地征收补偿的相关规定进行测算。目前学术界对土地征收补偿的测算方法存在争议,主要有土地补偿论、财产与权利补偿论、人本论和市场论4种观点[2]。本文倾向于财产与权利补偿论,通过分析宅基地的基本权能及对农民发挥的功能效用,依据“损失什么,补偿什么”的原则,将农民退出宅基地后的财产权利损失以及面临的风险考虑进来,科学确定补偿金额,在此暂不考虑宅基地增值收益的分配。

2.1 宅基地的住房保障功能

农村宅基地作为一种重要的土地资源,是国家为保护农民利益和基本生活居住权利而实施的一种特殊制度安排。中国现行农村宅基地管理制度是建立在计划经济福利思想之下的,国家对农村地区实行的住房保障性政策,具有住房保障功能。因此合理的补偿标准应当是基于宅基地的住房保障特点,以宅基地使用权人放弃宅基地在城镇或社区新村获得相当住房保障为标准[3]。关于宅基地住房保障价值的衡量,相关研究较少。本文主要采用“等价替代”的方法,即以发挥相同效用的物品价值来衡量宅基地住房保障价值。

农村宅基地的住房保障功能等同于城镇的最低住房保障政策,都是给居民提供一种基本的居住保障权。因此当农民退出宅基地后,应该有能够发挥相当功能的补贴措施来保障农民仍有房可居。本文参照国家对城镇居民的住房保障政策来测算宅基地的住房保障价值。

2.2 宅基地作为生产要素的价值

宅基地作为生产要素主要表现在两个方面：一是宅基地复垦后作为耕地；二是宅基地作为生产场所。在“理性经济人”的假设下,农民会选择收益最大的一种用途。在城市郊区和城乡结合部等经济发达、土地需求旺盛的地区,宅基地常常作为基地场所用于出租经营,其价值产生于租赁收益；在偏远农村地区宅基地复垦后难以成为生产基地,所以只考虑其复垦为耕地后可能产生的收益。

2.3 宅基地的期权价值

《土地管理法》中关于土地补偿标准的确定采用的是收益倍数法,它源于收益现值法,但收益采用的是历史指标,与收益现值法并不完全吻合,是一种准收益现值法[4]。国内外关于收益现值法的测算都基于一个隐含假设即未来是确定的,收益可准确估算,未考虑或有权益。宅基地作为农民的一份资产,农民拥有用益物权,在不确定的环境中,未来的收益是不确定的,补偿费用(即宅基地价值)必须考虑未来的不确定性(或有权益)。

住房保障功能是宅基地的一种特性,不因宅基地利用形态的改变而改变,只是对不同的农户这种保障作用的强弱不同,因此宅基地住房保障功能的价值始终存在。宅基地作为生产要素的收益是宅基地的潜在价值,农民可以对其进行经营流转获得收益,是宅基地资产价值的体现。宅基地当前总价值即为保障价值和资产价值之和。宅基地的期权价值是指在未来收益不确定性的条件下定量地对其当前价值进行修正,以达到科学评估宅基地价值的目的。确定性条件下的当前价值与不确定条件下的期权价值之和即为宅基地的总价值。

3 测算模型

本文参考土地征收补偿的内容和计算方法,将农民退出宅基地后财产权利的实际损失以及未来收益的不确定性考虑进来,主要从宅基地的住房保障功能、生产要素功能以及未来收益的不确定性三个方面分别测算宅基地的价值,并最终确定宅基地退出后应给予农民的补偿。

3.1 基于住房保障功能的价值测算

城镇最低住房保障是国家对城镇低收入家庭给予的一种住房保障措施,各地具体采用的保障措施和标准不同,核心都是以家庭为单位对住房困难户进行补贴,实质上也是一种较低层次的补偿。保障措施主要分为实物保障和资金补助,实物保障包括：公租房、廉租房、经济适用房和限价房等；资金保障包括：住房公积金、租赁住房补贴及购买住房补贴等。本文参照山东莱州的货币直补模型[5],以城镇低收入家庭的住房购买补贴和租赁住房补贴为依据对宅基地的住房保障价值进行分别测算,模型如下：

(1)参照经济适用房价格的购房补贴：

式1中, C1为户均购房补贴,P1为普通商品房均价,P2为经济适用房均价,S1为购买商品房的户均保障面积,a1为购房补贴系数。

这种补贴标准下,单位宅基地的住房保障价值为：

式2中, P11为单位宅基地的住房保障价值,A1为该地区农村总人口,S为该地区农村宅基地总面积,b为该地区的户均人口,C1为户均购房补贴。

(2)参照廉租房的租赁住房补贴：中国的新型住房制度要求“针对不同收入阶层要建立不同层次的住房供给体系”,其中对于最低收入阶层实行廉租房供给政策即给予一种住房福利保障[6]。廉租房租金补贴标准是以每个补贴对象应获得的住房福利水平来衡量的,即政府补贴的单位定价,包括以下两方面的内容：一是廉租房的保障面积标准即补贴后每人达到的最低住房面积；二是以保障面积为准每人每月每平方米补贴金额。保障面积和补贴标准由地方政府综合确定。因此基于廉租房补贴的测算模型如下：

式3中,C2为人均年租赁住房补贴,S2为廉租房补贴的人均保障面积,c为人均每月单位面积租金补贴。

由于国家对于宅基地使用权的年限没有明确规定,农民可以长期使用,在此将宅基地的使用年限定义为无限年期, C2可视为农户因住房保障而获得的年收益,根据收益还原法：

式4中, P12为单位宅基地的住房保障价值,C2为人均年租赁住房补贴,r为资本的还原利率,A1为该地区农村总人口,S为该地区农村宅基地总面积。

以上两种模型的计算思路都是依据国家对城镇低收入家庭的住房保障补贴来推算农村宅基地的住房保障价值的,实践中以各地采取的主要住房保障措施为测算依据。原则上家庭在相同的准入条件下,符合条件的低收入家庭可以自由选择申请租赁住房补贴或者申请经济适用住房补贴,这样增大了选择的空间和余地。

3.2 基于生产要素功能的价值测算

3.2.1 宅基地出租的价值宅基地资产价值可以通过一般等价物的货币形态实现,也可以通过实物形态实现。在以市场经济为基础的资源配置方式下,宅基地使用权的资产增值功能日益凸显[7]。宅基地出租可获得长期稳定的租金收益,根据收益还原法,宅基地的价值可表示为：

式5中,P21为单位宅基地的租赁价值,Rz为当地单位宅基地的平均租金水平,r为资本的还原利率。Rz分两种情况,一是无房屋只作为地块出租直接获得宅基地租金,二是连同房屋一块出租,此时要剥离出宅基地的租金价值。该方法适用于城乡结合部或经济发展较快的地区,因企业用地或外来务工人员较多而产生宅基地租赁市场。

3.2.2 宅基地复垦为耕地的价值本文根据耕地对农民发挥的主要功能,参照耕地价值测算的相关研究,选择以社会保障为导向的模型测算耕地价值。宅基地退出后,农户失去了将宅基地复垦为耕地的财产权,主要表现为耕地带来的持续收益和耕地的社会保障功能。此处耕地的价值中并未扣除宅基地整理和复垦成本。

(1)耕地生产力价值测算。耕地生产力价值测算的主要方法有“产值倍数法”和“收益还原法”,还有些研究将耕地的区位和类型考虑进来划分不同的等级区片进行分别测算。本文主要采用收益还原法,将宅基地复垦为耕地后的经营年限视为无限年期,其测算模型如下：

式6中,P22为单位耕地的生产力价值,Rg为该地区单位耕地的平均收益,r为资本还原利率。

(2)耕地社会保障价值测算。由于目前农村的社会保障体系还不完善,耕地对农民仍发挥着重要的保障作用,主要体现在基本生活保障和失业保障两个方面。本文农民的基本生活保障采用城市养老保险价值衡量,失业保障价值采用再就业所需要的教育和培训费用代替。

①生活保障价值测算。耕地对农民具有生活保障作用,是农民赖以生存的物质基础。耕地的生活保障价值则是维护农民最基本生存的保障底价。生活保障价值的测算,主要借鉴人寿保险的思路来计算趸缴金额[8]。依据保险公司常用的个人养老金保险费率的计算,可按式7计算每人保险费趸缴金额:

式7中,Ya为平均年龄为a时保险费趸缴金额,Ym为a年龄男性公民保险费趸缴金额基数,Yw为a年龄女性公民保险趸缴金额基数,b为男性人口占总人口的比例,c为女性人口占总人口的比例,Mi为月保险费领取标准,M0为月保险费基数(取100)。因此,单位耕地的基本生活保障价值为：

式8中, P23为单位耕地的基本生活保障价值,Sg为耕地总面积,A1为农村总人口。

②失业保障价值测算。耕地能够为农民提供一定就业的功能,关于就业保障价值的定量测算,有研究采取一种变通思路即假设农民拥有的耕地被征用,则失地农民必定选择重新就业,将再就业的成本或费用作为耕地就业保障价值的衡量[9]。一个失地农民平均大约需要再接受4.5年左右的教育培训,其劳动就业能力才会等同于一个城镇劳动者[10]。这4.5年的教育培训费用包括直接支出和间接支出。直接的支出包括缴纳的学费、材料费用等；间接支出则是因为学习而减少的工资收入,也就是4.5年的预期工资收入。失地农民的再教育培训费用应该在耕地价值之中有所体现,基本公式为：

式9中, F为失地农民的再就业培训费用, Ec、 Er分别为市民和失地农民的平均受教育年限,Fd为失地农民再就业培训期间直接费用,Fi为失地农民再就业培训期间间接费用。

由于城市劳动者再就业培训也存在间接费用,在此不再考虑。考虑资金的时间价值,模型修改如下：

式10中,a1,a2,…,an为相应年份的培训费用,若a1=a2=…=an=a,则原式化简为：

式11中, a为单位时间段的培训费用,r为对应周期的还原利率,n为周期数。

单位耕地的就业保障价值为：

式12中,P24为单位耕地就业保障价值,F为每个失地农民的再就业培训费用,Sg为耕地总面积,A1为农村总人口。

通过以上分析可知,单位宅基地复垦为耕地的总价值Pg为：

3.2.3 基于不确定性的期权价值期权权益定价是现代金融理论的重要突破,借助于该理论,20世纪80年代实物期权定价也得到了较大发展并被用于不可逆的实物投资决策。许多学者尝试应用该理论对土地价值进行评估,提出基于不确定性的期权定价模型。由于中国尚未形成农村建设用地市场,在不确定的环境中未来的收益是不确定的,因此农民宅基地退出补偿必须考虑未来的不确定性(或有权益)。宅基地作为农村建设用地,其期权价值可参照农地的期权价值模型[8]进行估算,只需将农地收益换为宅基地的未来租金收入或复垦为耕地的种植收益。

模型有以下假设条件：宅基地或有权益为永续美式看涨期权；宅基地规模为外生变量；宅基地流转市场完全竞争；宅基地收益满足几何布朗运动。在这种假设下,期权价值模型为：

式14中, F为投资的期权价值,β由不确定性σ2、折现率r、预期收益率u共同确定。

在满足边界条件的取值范围内(r ＞ u),不确定性产生期权价值,从而增加宅基地价值,其增加幅度随外生变量( σ、 r、 u )不同组合而异,各参数的获取根据实际情况而定。

4 商丘市宅基地退出补偿测算

商丘市农村人均建设用地面积271 m2,远远高于全国人均占用建设用地标准,同时由于农村外出务工人口比重较大,全市农村住宅大约有30%长期处于闲置状态,宅基地利用粗放[11]。目前商丘市结合本地实际,积极探索建立农村空闲宅基地退出机制,挖掘农村建设用地潜力,以解决“新农村建设钱从哪里筹、经济社会发展地从哪里来”的问题。

商丘市推行农村闲置宅基地退出主要有以下三种情况：一是通过建立有效的激励补偿机制推进农村空闲宅基地的退出；二是小村合大村,通过建设中心村、中心社区,引导农户有序退出宅基地,这项工作与土地综合整治和新农村建设相结合,通过撤村并点,实现人口的集中居住；三是农村人口的城镇化转移,很多有条件的农民正逐渐从农村搬离到城镇定居,通过相关优惠政策促进其宅基地的退出。

本文根据以上测算模型来衡量商丘市偏远地区农村宅基地的价值,以指导当地宅基地的退出,为农户退出宅基地补偿标准的确定提供科学依据。

4.1 宅基地住房保障价值的确定

商丘市的住房保障措施中关于购房补贴没有给出明确的测算标准和规定,在此以廉租房的补贴标准为依据测算宅基地的住房保障价值。商丘市2011年廉租房住房补贴标准为：廉租房保障面积为18 m2/人,租金补贴为5.5元/人·月。r取5年以上长期利率5.94%,根据式3计算得平均每人获得年租赁住房补贴为20000元/人,由商丘地区农村人均建设用地271 m2可得,单位宅基地的住房保障价值为73.8元/m2。

4.2 宅基地生产要素价值的确定

实证研究区域为商丘市偏远农村,由于这些地方经济发展缓慢,农民主要从事农业种植和外出务工,农村闲置宅基地几乎不存在流转现象,因此宅基地的生产要素价值只考虑复垦为耕地产生的持续收益。

根据有关资料显示,由于粮食价格走高,2010年河南省农民的种粮亩均净收益为587.8元,比上年增加123.0元,加上种粮补贴75.9元后,亩均总收益为663.7元,增幅同比超过两成。商丘市作为河南省的粮食主产区之一,其种粮亩均收益参考省平均水平,即Rg为663.7元,r取5年以上长期利率为5.94%,根据式6可知,单位面积耕地的生产价值为16.752元/m2。

根据《商丘市统计年鉴(2010年)》,商丘市最低生活保障标准商丘市区为每人160元/月,男女人口比例为50.8%和49.2%,平均年龄约为40岁。按照太平洋保险公司长寿养老保险标准：40岁男性公民投保趸缴金额为26169元,女性公民为27622元。由式7可计算每人保险费趸缴金额为43014.2元/人。

商丘市教育培训费平均为每人每年学费2500元,住宿费500元,基本生活费2000元,合计每年费用约5000元,半年为2500元,教育年限为4.5年,半年的利率取3.05%。根据式11可得,就业保障价值为18515.045元/人。

由以上计算可知,单位宅基地复垦为耕地后的保障价值Pb为227.045元/ m2。根据以上分析计算可知,在当期确定性条件下宅基地的价值P为住房保障价值与生产要素价值之和,即317.597元/m2。

4.3 宅基地的期权价值

宅基地的期权价值是指在未来不确定性条件下宅基地可能产生的价值,即在现有价值基础上的浮动值。宅基地因用途的不同未来收益会产生很大不同,本文的研究区域为偏远农村地区,几乎不存在宅基地出租经营等活动,在此只考虑宅基地复垦为耕地存在的期权价值。根据多年种粮收益增长率在此将u取2%,r取当前利率5.94%,任给不同的σ与r、u组合得到的期权价值也不同,假设确定性条件下的价值R/r=1,则期权价值的变化如表1。

由表1可知,在收益的预期增长率和利率不变的情况下,期权价值随着不确定性的增加而增加。根据当前利率和粮食收益平均增长率,在表1列出的不同确定性条件下,耕地的期权价值占总价值的37.18%—81.5%,不确定性条件下的价值是确定性条件下的1.592—5.405倍。当宅基地用于出租经营时,只需将粮食收益预期增长率改为租金收入的预期增长率即可求出此时的宅基地期权价值。

表1 宅基地期权价值Tab.1 Option value of the rural residential land

5 结论与讨论

本文根据宅基地对农民发挥的主要功能,依据“损失什么,补偿什么”的原则,分别从宅基地的住房保障功能、生产要素功能以及期权价值三个方面建立测算模型,并通过分析其价值内涵,找到宅基地退出补偿标准确定的科学依据。通过计算商丘市偏远农村地区在不考虑期权价值的情况下,单位宅基地的价值为317.597元/m2。在文章假设的不确定性条件下的期权价值占总价值的37.18%—81.50%,不确定性条件下的价值是确定性条件下的1.592—5.405倍。通过分析可知,期权价值随着不确定性的增加而增加。

基于宅基地功能的价值测算方法能够为宅基地退出补偿标准的制定提供参考,实践中要充分考虑农民退出宅基地的财产权利损失及可能面临的风险给予农民合理补偿,因地制宜。而关于宅基地退出后增值收益的分配仍需进一步探讨。

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